【摘要】中国一直维护多边主义，主张通过多边机制来携手应对全球气候变化问题。虽然中国宣布2030年前碳达峰并不令人意外，但承诺碳中和出人意料。由于中国承诺实现的从碳达峰到碳中和所需时间远远短于发达国家，中国经济和能源结构需要以前所未有的力度向低碳化无碳化深度调整，压实地方和行业主体责任，推进各地区、各行业有序达峰。实现碳达峰、碳中和目标需要巨量投资，迫切需要加快推进绿色金融和全国碳排放交易市场建设，引导资源合理配置，撬动资源向绿色低碳项目倾斜，推动绿色低碳发展。同时，中国与国际社会应加强对话与协调，推进碳中和进程中的国际合作，尽快制定出能被广泛接受的政策指南，避免单方面采取措施可能带来的冲突。
【关键词】碳达峰 碳中和 碳市场 绿色低碳转型 碳边境调节机制
【中图分类号】 X51 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.14.008
张中祥，天津大学马寅初经济学院创院院长、卓越教授、博导，国家能源、环境和产业经济研究院院长，亚太政策研究会会士。研究方向为能源经济学与政策、气候变化经济学与政策、产业经济学与政策、贸易与环境、创新与增长。主要著作有《Trade and Climate Change: Focus on Carbon Leakage, Border Carbon Adjustments and WTO Consistency》 《Energy and Environmental Policy in China: Towards a Low-Carbon Economy》等。
2020年9月22日，中国在第75届联合国大会一般性辩论上明确提出“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的目标。2020年12月，中央经济工作会议把做好碳达峰、碳中和工作作为2021年的八项重点任务之一，并于2021年两会将该目标首次写入政府工作报告；2021年3月15日，中央财经委员会第九次会议提出，“实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，拿出抓铁有痕的劲头，如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标”。
作为中国向世界作出的庄严承诺，碳达峰、碳中和对中国的发展既是机遇也是挑战，将对中国的经济结构、能源结构、生产和消费方式等方面产生广泛与深远的影响。目前，国家正在编制2030年前碳排放达峰行动方案，研究制定电力、钢铁、有色金属、石化化工、建筑建材、交通等行业和领域碳达峰实施方案，以加快推进绿色金融和全国碳排放交易市场建设，引导资源合理配置，撬动资源向绿色低碳项目倾斜，推动绿色低碳发展，实现碳达峰、碳中和目标。
中国宣布2030年前碳达峰并不意外，但碳中和承诺出乎意料
2014年11月，习近平主席与时任美国总统奥巴马举行会谈，宣布了各自2020年后的行动目标，中国承诺2030年二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰。2009年联合国哥本哈根气候变化大会前，笔者曾应联合国政府间气候变化委员会减缓工作组副主席、时任威尼斯大学校长Carlo Carraro教授之邀，撰写了题为《中国将于何时、以何种形式承诺控制温室气体排放？到2050年的路线图》的论文（后收录于Carlo Carraro为国际顶刊《International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics》主编的特刊号），从经济学、政治学和全球均衡视角，论证和提出中国应承诺在2030年左右对其温室气体排放总量进行控制，并择时向世界宣布这一总量控制承诺（Zhang, 2011）。相关研究也表明，中国能够在2030年前实现碳达峰（Zhang, 2011／2017）。2020年9月中国作出的“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值”承诺把碳达峰的时间往前提了一点。总的来看，中国宣布力争在2030年前实现碳达峰并不意外，虽然新的承诺较此前承诺的2030年碳达峰需要付出更多的努力。
然而，中国宣布2060年前实现“碳中和”目标却是非预期的。世界没有预料到中国会作出这个承诺，即使在国内，估计也只有极少数相关部门知晓此事，而地方政府和企业作为实现“碳中和”目标的主体，在此前并不知晓。2020年12月，中央经济工作会议召开，把“做好碳达峰、碳中和工作”作为2021年的八项重点任务之一，而不是作为具体内容列在某一任务之下。这说明中央深刻意识到需要有关部门和机构突出工作重点，做好宣传推动，让全社会尽快意识到这一承诺的严肃性和紧迫性。
代表性的模型研究发现，实现将全球温度上升幅度控制在2℃以内的目标，需要中国在2025年前碳达峰并迅速下降（Tavoni et al., 2015; Zhang, 2017）。如果中国没有作出碳中和的承诺，那么碳达峰后的碳排放或许尚不明确，比如，碳排放可能在达峰的水平上维持一段时间，然后下降。但既然中国在世界意料之外提出了碳中和目标，则应力争早日实现碳达峰并推动碳排放在其后迅速下降。这一研究判断至关重要，涉及碳排放达峰行动方案各项指标的确定，以及政策措施的范围和力度。
中国两次宣布气候承诺选择的平台意味深长
2020年9月16日中欧领导人举行会晤，中法德三方明确提出打造“中欧绿色合作伙伴关系”；9月22日，习近平主席在第75届联合国大会一般性辩论上宣布，中国将力争在2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和；12月12日，习近平主席在联合国及有关国家倡议共同举办的气候雄心峰会（旨在纪念《巴黎协定》五周年）上，进一步宣布到2030年中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上、非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右、风光发电总装机容量将达到12亿千瓦以上的国家自主贡献新举措。
可见，虽然中国的碳达峰、碳中和目标和自主贡献新举措均与中欧领导人的互动或与欧盟领导人邀请的峰会有关，但中国最终选择在联合国平台及其相关活动上宣布关于碳中和、碳达峰的承诺。这充分说明中国一直是维护多边主义、主张通过多边机制来携手应对全球气候变化问题的。这才是对“中国承诺”的正确的解读和应有的认识高度。很遗憾，国内有关部门和媒体，以及相关学者尚没有就中国为什么选择上述平台和会议宣布气候承诺的深层意义进行相关研究和论述。
碳达峰、碳中和目标要求中国经济和能源结构以前所未有的力度深度调整
多数发达国家承诺2050年实现碳中和。欧盟和英国于1990年实现碳达峰，从碳达峰到承诺实现碳中和之间有60年时间；美国于2005年左右实现碳达峰，从碳达峰到承诺实现碳中和之间有45年时间；中国承诺实现从碳达峰到碳中和仅有大约30年时间，远远短于发达国家所用时间。当前中国的绝对排放量高于他国，达峰后中国年减排的速度和力度须远超发达国家。因此，中国不仅需要付出艰苦努力，而且因为时间紧迫、任务艰巨，一定要把准时间表和路线图，找准主攻方向，避免走弯路、入误区。
“碳中和”是指在一定时间内直接或间接产生的温室气体排放总量，通过植树造林、碳捕集与封存技术（Carbon Capture and Storage，以下简称CCS）等形式抵消掉，实现温室气体的“净零排放”。然而，中国现在的温室气体排放总量与植树造林产生的碳汇吸收能力相去甚远，即使不考虑其他温室气体的排放，仅化石能源燃烧排放的二氧化碳一年就超过100亿吨，而碳汇吸收能力也就6亿吨左右，考虑到中国的国土面积，中国碳汇吸收能力增长的空间有限，而CCS技术又面临非常高的成本。因此，实现“碳中和”，需要中国把温室气体排放总量降到比较低的水平，至少比现在的温室气体排放总量低一个数量级，才可能依靠碳汇和CCS等技术形式把温室气体排放抵消掉。
实现碳达峰、碳中和目标，首先要求中国以前所未有的力度进行经济结构低碳转型。高能耗高排放传统产业将面临产能压减，相应地在高能耗高排放行业的固定资产投资会减少。推进经济结构的低碳转型将创造大量对非化石能源的新增投资、传统行业的技改投资、低碳无碳新技术的新增投资等需求，促进经济绿色高质量发展。当前，中国各地发展不平衡现象仍然存在，经济发展、产业结构、技术水平和自然资源禀赋存在显著差异，因此碳达峰在全国的布局、目标的分解和政策实施层面应依据经济基础和碳排放情况进行差异化安排，充分体现出区域差异，压实地方主体责任，推进各地区有序达峰；同时，鼓励经济发达和有条件的地方率先达峰，为推进国家整体碳达峰承担更多责任。只有这样，才能为全国范围的碳达峰创造有利条件。
从2010年开始，国家先后开展了三批共计87个低碳省市试点。这些试点省市单位GDP能耗和碳排放平均水平比非试点省市下降得更为迅速。上海、深圳、苏州、宁波等东部城市的碳减排更是走在前列，如上海、深圳已明确提出2025年提前达峰。当然，国家对这些城市的期望不止是达峰，之后的排放控制标准肯定会越来越严格。相比之下，西部城市由于碳达峰完成时间和压力较大，必须给他们留出一定的“碳空间”。不过，从资源禀赋上来看，西部地区由于具备丰富的太阳能、风力等资源，更适合发展新能源，在推进碳减排的过程中更占优势。如果国家严格实施控制化石燃料的生产和消费，西部地区能够充分利用可再生资源实现可持续发展，将是一个非常好的机遇，但关键在于地方政府是否能够适时转变发展思路，建立低碳发展的体制机制。
此外，“碳中和”要求中国能源消费结构向低碳化无碳化作出深度调整，实现能源供给结构与之匹配。实现碳达峰、碳中和目标，需要化石能源比重大幅下降、非化石能源比重大幅上升，这将对煤电产生很大的影响。目前来看，煤依然是中国主要的发电能源，虽然2020年煤电装机占全国电力总装机容量首次低于50%，但全国仍有10.8亿千瓦煤电装机在运行；电厂相对来说是最容易大规模达峰的主体。面临碳达峰、碳中和目标约束，中国要严控煤电项目，推动煤电装机在“十四五”时期达峰，并在2030年后快速下降。中国煤电装机容量未来峰值预计为11～13亿千瓦，煤电产能整体增长空间已十分有限。电力部门要在2050年前实现零排放、2060年前实现一定规模的负排放，才能支撑整个能源系统实现碳中和（清华大学气候变化与可持续发展研究研究，2020）。
由于中国60%的煤炭用于发电与供热，这意味着“十四五”时期必须严控煤炭消费增长。笔者预计“十四五”时期煤炭需求仍将处于40亿吨上下的高位平台期，但煤炭消费比重会持续下降；“十五五”时期煤炭消费总量将进入相对较快的下降通道；2040年后，随着大批燃煤电厂达到服务年限、可再生能源发展规模扩大、储能规模化运用，煤炭消费将快速下降；到2050年，煤炭占一次能源消费的比重预计将降至个位数。另外，在运煤电机组平均运行年龄只有大约12年，离现代煤电厂正常退役还有20~30年时间。让这些机组提前退役会造成很大的经济损失，特别是在经济不发达的西部地区，机组运行年龄更短。避免电厂碳资产的搁置问题需要依靠CCS技术，因为在尚无其他可行技术的情况下，可通过CCS来实现净零碳排放。CCS技术作为保底技术，也就是零碳技术成本的上限，可允许这些煤电机组不至于全部提前退役。未来CCS技术成本的下降幅度和发展规模，也将对控煤和煤炭消费量下降的幅度产生影响。
