【摘要】进入新时代，在党中央的有力推动下，各地都建立了容错机制的政策文本，以力求释放激励效能。但是总体来看，其有效落实情况并不乐观，“局部空转”已成其客观现象。政策文本边界范围模糊、部分“一把手”缺少担当或不能准确把握政策标准、上位支撑不足极易陷入“地方粮票”、公众认知有偏差等，是其陷入局部空转的诱发因素。对此，应优化容错程序，用明确规程消除当事者顾虑；明细容错标准，清晰容错边界范围；坚持系统推进，多方协同打好“组合拳”；强化“一把手”的责任担当和研判能力；充分发挥典型案例归集整理及示范引领作用。
【关键词】容错机制 局部空转 基层治理 【中图分类号】D602 【文献标识码】A
在干部队伍激励机制的复杂系统工程中，容错机制是重要内容。进入新时代，中国共产党在推进管党治党过程中，“既强调对失职行为严厉问责，又主张对改革创新行为有理有据地容错免责。实践证明，这一举措对于引导公共权力规范运行、激发广大干部干事创业精气神起到了积极推动作用。”党中央的有力推动，迅速激发各地根据自身实际制定了相应的容错政策文本，以力求释放激励效能。但是，综合各方面的数据来看，当前容错机制得到有力执行的并不多见。相反，在一些地方出现了“局部空转”情形。因此，我们亟需正视这一问题并着力寻求有效解决治理策略。
容错机制的现实情况：文本制定与“局部空转”同步并存
近年来，一些地方不时出现“廉而不为”问题，使人们进一步意识到既要廉洁也要作为是新时代干部队伍建设必须认真回答的重大现实课题。基于此，中央层面适时提出要建立容错纠错机制，以为干部松绑鼓劲。自2013年11月召开的党的十八届三中全会正式提出要“宽容改革失误”以来，容错机制便成为一个常用概念。随后，在中央全面深化改革领导小组第17次会议、第21次会议、2016年全国“两会”、党的十八届六中全会等重要会议上都对建立容错纠错机制作出了要求。2018 年 5月，中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，继续强调要建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误。2020年4月，中共中央办公厅印发了《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，再次明确提出，既要把“严”的主基调长期坚持下去，又要善于做到“三个区分开来”，加大正向激励力度，持续抓好激励干部担当作为有关具体措施落实。
在党中央的有力推动下，诸多地方随即展开探索。一些省（直辖市、自治区）、地市和县（市、区）均在不同层面制定出台了多个政策文本。这里以省级为例，对容错机制政策文本进行梳理。可以发现，从2016年3月先后有浙江、四川、陕西等地陆续制定了容错激励管理办法（详见表1）。
从表1可以看出，近年来大多数地区都在遵守中央有关规定的基础上，结合各地实际量身制定了自身的容错办法。从公共政策的角度看，这完成了“政策制定”这一重要的前端环节。但是，任何一项政策的完整链条都不只是政策文本的制定，还包括政策的执行及其效果评估。
然而，综合笔者调研及其他各类数据发现，当前容错机制在不少地方遭遇了“空转”的困境。空转原本是一个物理概念，用来描述系统“出力不出工”的怠速运转状态。当前，在贯彻落实容错机制过程中，这种现象亦有显现：虽然各地结合自身实际制定了相应的容错机制政策文本，并作出了明确的落实指令和要求，但是具体执行过程中鲜见完全落实到位，从而导致容错政策文本处于空转状态，并未完全释放应有的激励效能。2019年，笔者在江苏、浙江、上海等地调研，期间近8成的受访者在谈及容错机制时提出，其主要症结在于“得不到有效落实，空转的多，有效执行的极少。”随后，在笔者的一次问卷调查中，当回答“当前容错机制面临的最大障碍是什么”的问题时，53.7%的受访者亦选择“空转情况多，执行难”（详见图1）。这些数据都说明，当前容错机制的执行落实情况不容乐观，“局部空转”已成其客观现象。
容错机制缘何陷入“局部空转”
容错机制陷入“局部空转”，在一些地方已成一种客观现象。对此，需要从多层面检视其诱发因素。总体上看，政策文本边界范围不够清晰、少数“一把手”担当不足、上下认知态度不一致、社会氛围不宽松等是主要原因。
一是政策文本不够清晰、边界范围模糊。经验表明，政策文本的清晰程度特别是边界范围的合理划分是一项政策能否得以有效执行的直接影响因素。调研发现，当前容错机制陷入空转的主要症结即在于此。对于哪些错可以“容”哪些错不能“容”，一些地方制定的政策文本虽然作了说明，但是大多采取模糊处理的方式，尚未作出清晰界定。比如，一些地方虽然明确提出可容之错主要是改革创新中非主观性的错误、因外在复杂因素诱发的错误、努力工作形成的无心之错。但是，并未以制度的形式对各种错误的主要情形、具体情况、尺度标准、粗细详略和边界范围作出清晰划分。以“公心”和“济私”为例，一些受访干部提出，有的容错办法规定“根据主观动机，辨识是某些错误到底出于公心还是假公济私，以分清是无心之过还是明知故犯”。但是，何谓“公心”和“济私”，相关条文并没有对其具体内容和研判标准作出明确划分，从而导致具体执行部门很难作出研判。而一旦难以研判，就会使容错机制搁浅而止、无疾而终。
