【摘要】近年来，随着我国突发环境事件不断增多，对干部进行问责成为社会关注的热点。进一步提升国家应对突发事件的能力，需要健全法律法规体系、优化信息公开制度、构建社会协同的问责主体结构，从而重构政府问责路径，增强我国绿色发展能力。
【关键词】突发环境事件 干部问责 信息公开 【中图分类号】D630.9 【文献标识码】A
生态环境作为公共物品由政府提供，政府是环境责任的主要承担者。在面对突发环境事件时，政府在积极履行责任的应然状态和现实中政府多方规避自身责任的实然状态之间，存在着一定的问责障碍，需要我们进一步健全环境事件问责的法律法规。
突发环境事件中政府的问责障碍
政府问责中的信息障碍。第一种是直接进行信息封锁，瞒报漏报。第二种是夸大自然灾害的罕见性，弱化相关职能部门责任。第三种是倾向于宣传突发环境事件中的见义勇为和其它英雄事迹，转移政府问责的注意力。2019年江苏响水“3.21”化工园区爆炸事件，对当地的空气、土壤、水文等方面环境造成了巨大的损害，但在官方的新闻报道中，受众接受到的更多是领导干部亲临一线、消防官兵舍己救人等先进事迹。
政府问责中的界定障碍。对突发环境事件的相关责任追究需要对问责主体和问责客体进行界定，否则将无法有效问责。首先，在问责主体方面，我国目前相应的界定比较模糊。理论上我国的行政问责主体还应该包括人大、政协、社会组织、公众，但实际上我国对突发环境事件的问责方只有上级政府。其次，在问责客体方面，也存在较大的界定障碍。目前我国政府体制结构中，有权无责、有责无权的现象还较为普遍，党政权责的分配、上下级政府权责的分配、正职和副职权责的分配、不同地方政府之间权责的分配也尚未完全厘清。
政府问责中的结构障碍。首先是问责程序缺位。问责过程中只是应付媒体和公众的关注焦点，焦点之外的程序则能省则省。2013年松原石油污水排放事件，问责过程只追究了石油公司负责人，但是石油污水超过国家标准2万倍的油气井是如何通过国家各项环保法规等程序，却没有进行严肃问责。其次是问责客体错位。2015年天津港爆炸事件，其中涉及的问责客体有政府、企业、社会组织和个人，但事件处理结果强调了天津港集团公司的责任，而弱化了各个政府部门的责任。最后是问责主体越位。由于我国的政府问责体制属于同体问责，问责主体追究的往往就是下级政府的责任，运动员变成了裁判员。
突发环境事件中政府问责障碍机理分析
法律法规依据不健全。综观我国和突发环境事件问责有关的法律、条例和文件，体系较为复杂。国家法律层面有《环保法》、《公务员法》、《中华人民共和国安全生产法》，《中华人民共和国行政监察法》等；政府条例层面有《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》、《关于特大安全事故行政责任追究的规定》等；党内文件层面有《中国共产党问责条例》、《中国共产党党内监督条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等。这些法律和法规内容交叉重叠，其中涉及问责主体的政治责任、行政责任、法律责任，相互交叉且界限不清。
问责客体权责不对等。一是非突发情况下的权责划分。我国宪法规定政府部门实行行政首长负责制，我国党内文件又规定最终决策实行民主集中制，两种不同的责任划分体系可能会导致行政首长在重大决策时为日后决策结果预留责任推卸空间。二是突发情况下的权责划分。突发环境事件大多涉及多个相关方，仅政府方面就会涉及多个职能部门。三是突发情况与非突发情况之间权责耦合障碍。在非突发情况下，我国的政府机构设置和运行是按照行政级别进行的，但是突发情况下环境事件有时涉及多个行政区域和行政主体。
社会问责主体不到位。社会监督主要有公民监督和舆论监督两种监督主体，但实际上我国对突发环境事件的监督主体主要只有上级政府，缺乏社会监督。在突发环境事件中，公众舆论难以形成强有力的监督，而新闻机构的从属性地位也决定了其无法对政府的行政行为做出有力的社会监督。
突发环境事件中政府问责路径重构
健全问责的法律法规体系。一是要制定一部权威性的环境问责法。我国目前关于突发环境事件问责的法律法规尚待完善，需有一部环境事件主体法确立其在问责过程中的权威地位。二是要完善与这部主体法相衔接的二级法规。比如《突发环境事件问责程序》、《突发环境事件信息公开法》等，通过各方面的细节程序来进一步规范问责全过程。三是强化环境事件法律法规的配套措施。
优化信息公开制度。一是制定全国统一的《信息公开法》。我国早在2007年就颁布了《政府信息公开条例》，但是随着经济的发展，应用法律来代替条例。二是建立统一的突发环境事件信息数据库。2018年我国成立了生态环境部，为建立全国统一的突发环境事件信息数据库创造了条件。三是建立政府首席信息官（CIO）制度，世界上已有一百多个国家和地区建立了政府首席信息官制度。
厘清问责客体的权责关系。首先是人员与人员之间的权责关系。政府公务人员的“正职”，是对所辖公共事务的决策权，而“副职”一般是执行权。在对相关突发环境事件的问责中，不仅要追究执行人的责任，也应该追究决策者的责任。其次是部门与部门之间的权责关系。第一是厘清党、政之间的权责关系。第二是厘清中央政府和地方政府之间的权责关系。第三是厘清政府和作为职能部门的生态环境部门之间的权责关系。
构建多元化的社会问责主体结构。首先是人大。第一是继续扩大各级专职人大委员的比例。第二是落实人大委员的质询权和罢免权。第三是进一步公开人大在突发环境事件中问责的程序。其次是公众。着力保障公众可以顺畅地通过网络新媒体，对突发环境事件进行监督和问责。设立第三方代理机构，运用社会力量对公众的监督问责提供咨询服务。最后是社会组织。一方面，环保组织可以作为政府与企业之外的第三方主体通过行政问责和公益诉讼参与环境保护。另一方面，环保组织可以吸纳大批环境保护领域的优秀人才，与市民一起问责政府的环保行为。
（作者为华南农业大学公共管理学院讲师）
【注：本文系2016年国家自然科学基金项目“地方治理变革中的社会风险防控与社会资本培育——以广东省为研究空间”（项目编号：71673091）阶段性成果】
【参考文献】
①张劲松：《论行政问责制面临的困境及重构的路径》，《理论探讨》，2008年第5期。
②周雪光：《基层政府间的“共谋现象”一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》，2008年第6期。
③吴江、李志更、乔立娜：《我国政府首席信息官制度的建设需求与构想》，《中国行政管理》，2007年第11期。
责编/孙垚 美编/陈琳（见习）
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