摘 要：京津冀协同发展不仅是经济协同更是文化协同。而文化协同发展需要通过文化协同治理来实现，文化协同治理则基于京津冀文化协同治理体系的构建。京津冀文化协同治理体系由主体、客体和方式系统构成，治理体系多元化。治理体系的策略应涵盖政府、市场和社会三个层面。
关键词：京津冀；文化协同治理体系；治理能力；治理现代化
【基金项目】2019年度国家社会科学基金项目《人地耦合视角下京津冀生态涵养区生态环境适应性评价与社会力量参与治理研究》（19BSH077）
作者简介：任亮，河北北方学院生态建设与产业发展研究中心教授、博士生导师，主要从事生态建设与产业发展研究。孔伟，河北北方学院生态建设与产业发展研究中心副教授，河北工业大学经济管理学院在读博士生，主攻区域经济、生态建设与产业发展。
中共十九大报告提出要实现国家治理体系和治理能力现代化，国家治理体系、治理能力的构建与培育受到前所未有的重视。治理体系是综合体系，涉及经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域体制、机制和法律法规等。传统意义上的国家管理主体单一，属于自上而下的强制性管理，而全新的现代治理则呈现出多元共治特征。20世纪后期，文化治理兴起，联合国、欧盟文件都涉及文化治理理念，“将政治领域的治理变革引入文化管理中，通过政府与非政府组织的合作，形成文化管理的治理格局”[1]。京津冀要实现协同发展，文化治理下的文化协同发展是不可或缺的一环。滕尼斯认为，人类关系包括社会形态与共同体形态两种基本形态，社会是“一种机械的聚合”，而共同体则“是人的意志完善的统一体”[2]。京津冀一体化如果仅有经济上的协同，只是形成了所谓的“社会”，尚未形成“共同体”，即仍未达成深层次的融合。京津冀文化协同治理属于区域治理体系和治理能力现代化的有机组成要素，同时也是京津冀区域治理体系和治理能力现代化的重要动力引擎。随着京津冀区域协同发展深化推行，必须同步推进京津冀文化协同治理体系和治理能力现代化，在京津冀文化领域充分体现现代治理理念，致力于从主体、构架、职责、目标、对象、功能、机制、方式等方面全面实现向治理现代化的转型与升级。
一、京津冀文化协同治理体系的现状及结构
京津冀文化协同发展有其天然优势，但问题也层出不穷，其中文化协同发展与文化治理的必要性和紧迫性二者兼具，因此须厘清京津冀文化协同治理体系的结构。
（一）京津冀文化协同发展现状及文化治理的必要性和紧迫性
京津冀地缘关系密切、语言风俗相近、人缘关系相亲，三地文化既存在相通性，也存在差异性，且已具备文化协同治理的必要条件。京津冀协同发展成为国家战略，京津冀文化协同步伐也在不断提速。2011年，三地签署《京津冀三地文化领域协同发展战略框架协议》[3]；2012年，三地签署《京津冀三地文化产业协同发展战略合作备忘录》；2015年，三地签署《京津冀文创园区协同发展备忘录》[3]。由此，京津冀文化领域合作迈出实质性步伐，三地积极贯彻国家指导方针，立足于京津冀整体利益，着力探索京津冀文化协同发展的最优有效路径。
但目前的京津冀文化产业协同发展水平较低，三地协同发展效应难以充分彰显，文化产业发展最佳合力尚有待形成。具体而言，一是京津冀三地发展水平失衡。以2013年为例，“三地文化创意产业增加值分别为2406.7亿元、1070亿元和950亿元。其中，北京占到京津冀文化创意产业增加值总量的54.3%”[3]，远超津冀文化创意增加值。此外，2015、2016年，京津冀文化产业增加值所占GDP比重分别是8.38%、4.74%和3.22%，以及8.2%、4.49%和3.4%（见下表1）。可见，京津冀三地文化产业发展水平差距非常明显。二是京津冀三地协同程度偏低。《中国新型城镇化文化建设指数》显示，“中国新型城镇化文化建设指数得分的标准差分别为京津冀（5.33）、珠三角（4.54）、长三角（3.10），即京津冀地区文化建设的差异性与珠三角、长三角相比是最大的”[3]。可见，京津冀文化协同度相对最低。就现状而言，京津冀三地文化产业发展的关联性和互补性均显得不足。
表1 2015-2016年京津冀文化及相关产业增加值及占GDP比重情况
注：资料来源为2016-2017年《中国文化及相关产业统计年鉴》。
京津冀文化产业协同发展程度不高，主要是文化产业协同意识及意愿淡薄、顶层设计存在缺陷所致。为此，须构建京津冀文化协同治理体系，全面提升京津冀文化协同治理融合度，最终达到以治理促发展。当前，构建京津冀文化协同治理体系已经迫在眉睫。
（二）京津冀文化协同治理体系的结构
“国家治理体系是指在一国领土范围内，政府、市场和社会相互耦合所形成的一种整体性制度结构。”[4]以此类推，笔者认为，京津冀文化协同治理体系应该主要由主体系统、客体系统和方式系统构成。
1. 京津冀文化协同治理体系的主体系统
京津冀文化协同治理体系的主体，是指京津冀文化协同治理的主要责任承担者和参与者。细化之，又可分为宏观主体和微观主体两个层面。
（1）宏观主体
通常在市场经济条件下，京津冀区域治理共同体体现为政府、市场和社会三个领域与范畴的互生互动。作为京津冀区域治理重要组成部分的文化治理，同样是以政府、市场和社会作为三个抽象宏观主体来衡量和实现的。
在京津冀文化协同治理体系中，政府、市场和社会是因内在运行机制不同而分别自成系统的宏观主体（见下表2）。政府系统以行政机制即京津冀三地政府协调合作为主；市场系统以京津冀市场机制即竞争与赢利为主；社会系统以社会机制即公益和合作为主。宏观主体的功能职责界限，并非完全静态不变，而是处于一个不断变动的过程中，经济制度、政治制度、文化传统、民众权利发育程度、意识形态选择都可能会影响宏观主体的功能或职责。因此，在不同时代和区域中，三者关系往往呈现出诸多不同。京津冀区域所拥有的历史背景和现实情况，决定了京津冀政府在京津冀治理包括京津冀文化协同治理方面应当仁不让地承担起“元主体”的角色和责任——京津冀文化协同治理体系的构建，政府与市场、社会关系的界分、实践和调适，一方面属于京津冀政府之权力，另一方面也是京津冀政府须承担之责任。
表2 京津冀文化协同治理宏观主体划分
（2）具体主体
当前，京津冀文化协同治理体系中由政府、市场、社会三大宏观主体又可以派生出政府（党）、事业单位、企业、社会组织（第三部门）、民众（含创造者）五类具体主体，共同参与京津冀文化协同治理。五类主体彼此之间又进一步派生出十种互动关系，这个较为复杂的关系网络体现了当前京津冀文化协同治理的具体主体框架（见下图1）。
图1 京津冀文化协同治理具体主体框架
2. 京津冀文化协同治理体系的客体系统
（1）京津冀文化协同治理目标
国家文化治理目标，是提升国家文化软实力。把提升国家文化软实力作为推进国家文化治理的目标，既是理论和实践的统一，也是历史和现实的统一。所以，中国文化软实力并非仅指国际关系范畴中的文化影响力、吸引力和同化力，也是中国特色社会主义发展道路视野下的“文化国力建设”。因此，京津冀文化协同治理的目标就是提升京津冀区域文化软实力。
（2）京津冀文化协同治理对象和内容
首先，保障京津冀区域文化需求。这是站位于推进整个京津冀协同发展和维护京津冀人民利益的高度，将京津冀历史、区域发展、人民利益作为出发点，“服务于京津冀区域和人民的文化需求”[4]。为此，须立足于中国社会主义核心价值观的培育和弘扬、中华民族优秀传统文化的传承与发扬、文艺创作与传播的引导和规范、文化遗产的保护利用、文化安全与文化主权的保障以及对外文化交流等等。
其次，提供京津冀全区域公共文化服务。即以京津冀政府部门为主的公共部门以保障和服务于京津冀人民基本文化生活为目的，向三地人民提供的公共文化产品与服务的制度和系统，主要通过构建京津冀全区域现代公共文化协同服务体系来实现。可以由此划定京津冀现代公共文化协同服务体系大致范围：“建立公共文化服务体系建设领导与协调机制；建立群众评价和反馈机制；整合基层宣传文化设施；区别文化事业单位职责定位；推动公共图书馆、博物馆、文化馆及科技馆等组建；培育文化类社会组织。”[5]
再者，满足京津冀区域人民个人文化消费。主要是指根据京津冀民众的个性化、差别化文化需求，三地借由繁荣文化市场、协同发展文化产业来充分满足个人文化消费之需求。经济社会不断发展，京津冀区域人民的公共文化服务和民众个性化文化需求也会随之水涨船高，但目前由京津冀所提供的面向民众全体的基本文化服务仍有限，与民众个体完全个性化、差别化的文化需求间仍有一定差距。需要通过协同发展京津冀区域的文化产业、共同繁荣京津冀文化市场的手段弥合和缩减差距。
3. 京津冀文化协同治理方式系统
连接京津冀文化协同治理主体与客体的纽带与机制，即是京津冀文化协同治理的方式和手段。
（1）京津冀文化协同治理的基本方式
京津冀文化协同治理的基本方式是法治。当前，中国正在推行法治国家、法治政府与法治社会一体化建设。在京津冀文化协同治理中，全面实行法治，势在必行。京津冀文化协同治理的总目标可表述为：京津冀区域的文化治理依据从以京津冀区域的文化政策为主转到以京津冀区域的文化法律为主，京津冀区域的文化治理方式将由依靠行政管理转变为依法治理。
（2）京津冀文化协同治理的具体手段
法治是京津冀文化协同治理的基本方式，但在传统文化管理中广泛适用的法律、行政、经济、社会和公益手段并不过时。应在治理理念和法治精神的指引下，推动传统文化管理方式与时俱进，实现创新和发展。法律手段上，重视京津冀文化协同治理方面立法的规划，提升文化立法水准，改善区域文化立法的体制、程序。适时制定京津冀区域公共文化协同服务保障法、文化产业协同促进法等。行政方面，加快推进京津冀政府文化职能协同转变，助力政府文化管理体制转变。经济方面，遵循京津冀“政府宏观调控的各种政策指令”，运用京津冀“市场运行”和“市场资源配置”[4]规律。社会、公益方面，着力调动及发挥京津冀区域社会组织和京津冀人民参与文化治理的主观能动性。
二、京津冀文化协同治理体系的特征
首先须明确管理体系提炼与治理体系的区别与联系，进而在比较基础上凝练全新的京津冀文化协同治理体系多元特征。
（一）体系结构趋于复杂化与开放化
现代社会文化管理时代，政府无疑是单一的、绝对的管理主体，社会组织、个人只是被管理者，属于管理客体，主客体关系绝对化且地位不平等，这无疑是一种简单化的自上而下管理。当今，中国跨入治理时代，京津冀文化协同治理体系也随之呈现出结构复杂化特征——政府、市场和社会形成了并立的多元宏观主体，在各自的治理空间内三者又是互为主客体的，但与管理时代相比，三者的关系趋于平等、开放，且有更加深入和广泛的互动与合作。
（二）运行机制趋于市场化与平等化
文化管理时代政府是唯一的社会经济文化发展的权力和动力源头，以政府行政机制运行为主，自上而下、强制、服从是主要特征。当今，京津冀文化协同治理体系中的政府、市场和社会可提供不同的支撑京津冀文化协同治理体系正常运转的运行动力与运行机制，且在不同领域起着截然不同的主导或引导作用。
（三）功能内容趋于复合化与包容化
京津冀文化协同现代治理目标，并非仅着眼于提升京津冀区域文化软实力，还涵盖承认和满足体系中不同主体在文化方面的需求与期望。相应而言，这也同时会导致京津冀文化协同治理体系的各个主客体间的功能定位、内容任务、事权划分、资金来源随之呈现出更为复合化、多元化态势。
（四）方式手段趋于协同化与参与性
京津冀文化协同治理体系首先须强调以法治为核心，并把现代法治模式与法律、经济、行政等传统管理方式相结合，科学、有效地利用京津冀区域政府、企业、事业单位、社会组织和民众个人各自的优势及特点，共同推进京津冀文化协同治理不断发展与进步。
（五）整体格局趋于网络化与互动化
京津冀文化协同治理体系的构建，将彻底告别旧有传统文化管理体系之模式，不同主体、客体各自拥有明确的定位，它们交互相处，因此治理目标、治理内容更加错综复杂，而原有的静态体系构架向繁复交错衍化和过渡，驱动着京津冀文化协同治理体系形式上的网络化与本质上的互动合作化发展成为现实。
三、京津冀文化协同治理策略
京津冀文化协同治理策略，可从政府、市场和社会三个宏观主体的角度展开。其中，政府治理是核心，市场治理是基础，社会治理则成为连接和支撑的桥梁，三个子体系有机互动，相伴相成。
（一）政府治理策略
1. 明确政府“元主体”定位
京津冀政府是京津冀文化协同治理的“中枢”，三地政府要对自身以及市场和社会等错综复杂的关系作最初界分，之后，京津冀政府、市场、社会各司其职，共同推进京津冀文化协同治理能力和水平现代化。
2. 区分政府双重职责
京津冀的政府文化职能涵盖功能性、任务性两大类。功能性职责，系指文化治理体系构建，文化立法规划完善，文化财政规制，文化生产与供给实施，动员社会力量参与；任务性职责，系指文化需求满足，公共文化服务供给，文化产业发展，文化市场督管等。
3. 推动政府体制机制改革
京津冀文化机构数量繁多，应凝聚合力促进政府宏观文化职能转变，科学整合文化机构，推进大部门体制，依法明确京津冀各级政府在文化治理中的事权、财权之分工，在分工明确的基础上协作并进。京津冀政府对京津冀文化事业的规划、政策、财政、人员等运作过程，今后应逐渐健全与规范。
4. 政府从主管转变为主导
治理的本质是实现权力的引导，而非管制，对于文化治理更应如此。以往政府条块分割的管理，导致管理职责不明、政府干预过度、监管不到位等弊端丛生。因此，京津冀文化协同治理中，政府应从繁冗的管理方式脱身而出，站位更高，立足于国家文化发展全局，更客观地为文化市场体系构建服务，主导并推动企业、行业组织、公民力量进入文化治理领域，使之承担相应使命与责任。
（二）市场治理策略
1. 依法巩固市场的基础性地位
京津冀文化市场是区域文化治理体系的存在基础。本质上，市场经济是中国最为基本的经济制度，对于资源配置市场起着决定性作用；形式上，现代社会分工趋于高度细化，京津冀区域文化需求虽不会完全被市场所主导，但其实现终端却必须得到微观市场行为和机制的有效配合。
2. 依法保障市场资源配置的决定性作用
首先，个人文化消费回归市场。如京津冀已试点国家文化消费城市，跨地区个人文化消费如火如荼地发展。其次，公共文化服务找寻市场切入点。如文化创意产业合作项目推介会实施“主宾城区”措施，引荐和刺激高水准文化产业项目进入京津冀公共文化服务市场。再者，合理引入市场理念、机制。最后，鼓励多元市场主体，建构“企业法人、社团法人、政府、消费主体参与的文化市场治理格局”[4]，以此推动市场资源配置在文化治理中可以发挥更大的作用。
3. 依法构建文化市场体系
积极推进京津冀文化商品市场繁荣与发展，规范和健全京津冀文化市场中劳动力、土地、技术、信息、资本与版权等要素市场，对于京津冀文化市场的文化生产和文化消费行为进行严格规范，以构建更加健全完善的京津冀文化市场流通、监控、法律、信用体系。
4. 依法发挥市场机制作用
“市场资源配置的基本工具是市场机制”[4]。市场机制可将不同的文化市场要素联系起来，使之成为一个相对统一的有机系统。京津冀文化协同治理体系中的现代文化市场体系得以正常运转，势必有赖于京津冀文化市场的价格、竞争、供求、风险、利率等一系列市场机制得以正常发挥其作用。因此，必须构建起公平、开放、透明的京津冀文化市场规则，文化市场定价机制同步跟进，加快京津冀现代文化市场体系的构建速度，为全面发挥京津冀文化市场的市场机制创造先机和必要基础条件。
（三）社会治理策略
1. 充分调动和发挥文化类社会组织的作用
不容忽视社会组织的功能。京津冀文化行业组织、文艺社团、文艺工作者协会、文化志愿者组织等分布众多，其公共管理、公共政策贯彻实施功能应得到认可和激发。“国际经验表明，行业协会等民间组织在促进文化发展中的作用是政府无法替代的，其效果也比政府直接管理要好。美国电影行业奥斯卡评奖、中华文化促进会多年与凤凰卫视合办的中华文化人物年度评选，就极具良好社会影响”[6]。
2. 彰显民众主体功能
民众对于京津冀区域文化服务的评价反馈功能、市场资源配置引导功能都须得到充分重视。京津冀文化协同治理实质上是人性化治理，归属于文化建设问题，其目的就是在人民中树立和传播正向价值观。因此，人民对文化意义、地位、作用的深度认同，尤为重要。最终，文化自觉理念应潜移默化地深入人心。基于此，才能真正树立京津冀区域文化自信，实现对京津冀优秀传统文化与现代文明成果的包容共建。
3. 大力培育“文化非营利组织”
文化非营利组织，系指“独立于政府、不以营利为目的，由公众自发组织并参与到公共文化领域建设中的组织”[7]。目前，文化非营利组织在中国无论是数量还是规模上仍有极大的上升空间，且发展经费、动力、影响力均不突出。京津冀文化协同治理体系的构建应与该区域非营利组织的培育步伐一致，突破体制、机制阈限，培育京津冀区域的文化非营利组织构架及其运行机制就显得尤为关键。文化事业单位与文化非营利组织有明显的不同[8]，文化非营利组织更适应社会及市场的变化，代表着公平、竞争等现代治理理念[9]，其用人、分配、激励和保障机制更加合乎文化市场之需求。2003年，国家开始倡导多种所有制共同发展的文化产业格局[10]。京津冀文化协同治理体系中，京津冀区域公共文化服务领域应分步骤、分阶段地实现对非公经济的全面开放，废除对非公经济进入的种种不合理限制，鼓励和推动合乎条件的京津冀文化事业单位向文化非营利组织转型。
京津冀文化协同治理体系中，政府绝对的唯一主体地位发生变化，市场、企业、社会组织、个人等主体纷纷得以确立，创新思维引领的文化治理乃大势所趋。中共十九大报告和2018年政府工作报告对积极推进京津冀协同发展作出重要部署，京津冀站在了新的历史起点上[11]——实现京津冀文化协同发展，必须构建京津冀文化协同治理体系，这对京津冀协同发展以及国家治理体系构建而言，其寓意深远。
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