当前，新冠病毒肺炎疫情形势出现积极变化，疫情防控工作取得积极成效。这无疑应当归功于党中央的集中统一领导，归功于国家制度和治理体系的优势；这当然是疫情防控应急体制机制和一系列应急防范、处置措施产生的积极效应，也是各级政府及其部门依法履职尽责产生的实效。各地疫情防控工作成效显著，不仅得益于应急指挥体制和强制征用、隔离等临时应急防范、处置措施，同样也依赖于基于职能职责、及时准确有效、因势因地制宜的应急行政指导。一谈应急管理，按照人们的习惯思维，首先想到的是危机管理所需要的强制隔离、强制征用等应急防范、处置强力措施，而忽略了行政指导对危机管理的先导和基础作用。
一般理解，行政指导是政府及其部门在职能权责范围内，为实现特定行政目的或目标，以建议、协商、劝告、诱导等方式和方法，促使相关组织、个人和公众作为或不作为的活动。行政指导种类很多，包括助成性、规制性行政指导，具体性、抽象性行政指导，劝告性、诱导性行政指导，一般性指导、专业性指导，等等。各类行政指导发挥作用均不是取决于强制力，主要不在于权力而在于权威，或者说它的特征是权力性不明显，不像行政处罚、强制等执法活动需要强力做后盾，它更多的是靠公开信息、政府公信、社会理性等。行政指导在通常的行政管理中越来越受重视，对创新行政方式、提升行政效能，改进政府与市场、社会关系的意义不言而喻。行政指导所具有的这些特征决定了它对疫情防控、应急管理的独特优势和作用，疫情防控大小行政目标的实现都需要将行政指导作为先行手段和基础措施。即使在特别紧急的情形下必须迅速采取应急处置措施，通常也会附有行政指导（措施）加以配合、辅助。实际上，从疫情预警发布，到结束疫情状态，无论是初期疫情应对，还是后期恢复重建，都离不开因势因地制宜、及时准确有效的行政指导。可以说，行政指导是疫情防控工作中运用最普遍的行政方式和手段。强化应急行政指导意识和能力，充分发挥应急行政指导的优势和作用，对当前统筹推进疫情防控和经济社会发展具有重要意义。
第一，充分认识应急行政指导在疫情防控工作中的独特优势和重要作用，将行政指导作为疫情防控的先行手段和基础措施。行政指导在此次疫情防控工作中客观存在、应用广泛且效应明显，一是及时准确有效的应急行政指导在疫情暴发初期对稳定人心、避免公众恐慌、增强社会信心发挥着不可替代的作用，不少地方因此把握住了掌控危机局面、稳定疫情局势的最佳时机；二是预防为先、预防为主是应急管理的一般规律，也是此次疫情防控工作的基本原则。应急行政指导为遵循应急管理规律和贯彻预防为主的疫情防控原则，提供了坚实的制度依托和有效的工作支撑；三是疫情防控中非强力的行政指导与强力保证的应急防范、处置措施并存，及时准确有效的应急行政指导可以减低实施强力措施的必要性，最大可能地避免疫情期间突破法律底线、侵害公民权利现象的发生。
第二，加强应急行政指导规范化建设，以基于职能职责、因势因地制宜、及时准确有效的应急行政指导，形成仅靠处罚、强制和临时强力措施难以形成的防控成效，提高疫情防控工作的整体效能。一是基于职能职责，应急行政指导并不侧重于职权性要求，但会着重于职责性依据。应急行政指导基于行政职能和法定职责才能避免疫情防控工作最忌讳的“政出多门”，也有利于明确救济途径和确定法律责任；二是因势因地制宜，应急行政指导必须依据不同的疫情形势和防控工作需要展开，保持行政指导与疫情发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度相适应，依据各地方和区域不同的疫情预警级别和防控态势，有针对性地运用行政指导措施，在应急行政指导实践中遵循分区分级原则；三是及时准确有效，及时准确的应急行政指导在疫情初现时有利于防止因病毒扩散、疫情蔓延等加重疫情和危机形势，避免造成衍生事故和次生灾害等。只有及时准确的应急行政指导，才能有效实现疫情防控和应急管理目标。
第三，不断加强应急行政指导能力建设，全面提高疫情防控和应急管理能力水平。与行政处罚、强制以及临时性防范、处置措施需要强力保证不同，应急行政指导主要依靠可靠的信息、政府的公信、行政能力等。相比较而言，应急行政指导的能力要求更高。加强应急行政指导能力建设，一是需要进一步强化政府及其部门行政指导意识，习惯于运用行政指导开展工作完成任务实现目标，而不是动辄适用处罚、强制等强力手段和措施，疫情防控和应急管理工作也是如此；二是加强政府公信力建设，行政指导需要社会理性和政府公信，只有两者兼备才能在疫情防控中形成政府与社会的共识与合力，应急行政指导才能发挥应有的作用；三是要依靠信息科技，充分应用数据分析技术，发挥专业智库的作用，以准确可靠的信息和疫情风险评估为基础，吸纳公众参与和民间智慧，保证应急行政指导的足够质量和水平。
第四，充分发挥应急行政指导在疫情防控和恢复重建中的广泛作用。从疫情暴发和疫情预警发布，到疫情结束和恢复社会常态，整个疫情期间存在一个或长或短的交叠过程。在这个交叠过程中，统筹推进疫情防控和经济社会发展，不仅要在疫情防控中发挥行政指导作为先导手段和基础措施的作用，还应当将应急行政指导充分运用于恢复重建工作中。当前，疫情防控工作取得明显成效，疫情形势出现积极变化，不少地方已经出台有关支持和推动企业复工复产的文件，大量以“意见”为题的地方文件附有一系列政策性支持和保障措施，属于疫情期间应急行政指导的重要组成部分，其因势利导的作用对当前恢复重建工作具有重要意义。推进恢复重建工作的行政指导必须坚持科学理性，充分考量本地疫情形势变化的各种可能，充分预估复工复产对疫情形势可能的影响，积极贯彻因势因地制宜、分区分级指导的原则，避免恢复重建的行政指导工作出现误判误导。
第五，加强应急行政指导制度基础原理研究，将应急行政指导制度化、规范化建设纳入应急法治体系。长期以来，我国行政指导理论和实践研究不足，处于行政法学研究的边缘，应急行政指导研究几乎是空白。此次疫情警示我们，面对现有制度体系的弱项、治理体系的短板，尤其是应急管理体制机制弊端、方式方法缺陷等，必须进行深刻的整体性反思，加快应急法治建设并纳入应急管理体系和能力建设。应急法治建设不仅指向行政处罚、强制以及应急管理必需的临时性强力措施，也应当包括应急行政指导制度体系的构建和完善。确有必要有组织地开展应急行政指导制度原理研究，推进行政指导类型化、规范化、科学化研究，创新应急行政指导制度体系，使其成为完善应急管理预案、加强应急法治建设不可或缺的重要内容，努力形成一套与系统科学的应急管理体系和能力相适应的更为完整更为有效的应急法治体系。
（作者：肖金明，山东大学教授，博士生导师，卫生健康与应急法治研究中心主任）
