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先秦至隋唐的历代王朝如何赈济民众

核心提示: 在长期的生产生活和国家治理实践中,中国古人形成了关于粮食生产、粮食储备、粮食赈济、粮价调控的系统性思想,并以这些思想为指导,制定推行了一系列粮食政策和规章制度,体现了高水平的思想成就和制度文明,成为中华传统文化的重要组成。在继承历史传统和经验的基础上,隋朝和唐朝时期推行实施的义仓和常平仓制度以“备凶年”“平谷价”作为明确的制度目标,较好发挥了保障民生和调控社会经济运行的职能与功用。

【摘要】在长期的生产生活和国家治理实践中,中国古人形成了关于粮食生产、粮食储备、粮食赈济、粮价调控的系统性思想,并以这些思想为指导,制定推行了一系列粮食政策和规章制度,体现了高水平的思想成就和制度文明,成为中华传统文化的重要组成。在继承历史传统和经验的基础上,隋朝和唐朝时期推行实施的义仓和常平仓制度以“备凶年”“平谷价”作为明确的制度目标,较好发挥了保障民生和调控社会经济运行的职能与功用。

【关键词】隋唐 粮食贮存 赈灾救荒 【中图分类号】K24 【文献标识码】A

出于稳固政权的根本考虑,历代王朝大都对民众进行赈济,形成粮食赈济思想

粮食是人类自身赖以生存的基本生活资料,是人类社会赖以赓续的基本物质基础,也是影响历朝历代经济发展和政权统治的重要因素。春秋末期,齐国政治家管仲在辅佐齐桓公治理国家时,最先阐述了粮食乃“民之司命”的思想。《管子·国蓄》明确地说:“五谷食米,民之司命也。”强调粮食对于民生的根本性意义。《管子·治国》中亦有“粟者,王之本事也,人主之大务,有人之途,治国之道也”的论述,再次指出了粮食生产是国家的重要政务,强调粮食对于治国安邦的重要性。在这些思想指导下,管仲推行了“无夺民时”“作内政”“相地而衰征”等多项促进粮食生产的新政策,最终辅助齐桓公实现了“九合诸侯,一匡天下”的霸业。管仲提出的粮食和粮食生产事关民生国计、国家强弱的思想及其所采取的重农政策,被后世继承并确立为“农为政本,食乃民天”的国家治理基本理念,奠定了中国古代农业文明和社会历史发展的政策根基。

在粮食生产基础上做好粮食储备同样受到历朝历代的重视。儒家经典《礼记》中最早阐述了粮食储备的重要性。《礼记·王制》说:“国无九年之蓄,曰不足;无六年之蓄,曰急;无三年之蓄,曰国非其国也。”所谓“蓄”,指的就是国家粮食储备,即认为粮食储备多少是关乎国家兴亡的大事。《管子·轻重甲》说:“天下有兵,则积藏之粟,足以备其粮。天下无兵,则以赐贫甿。”阐述了粮食储备对于军事战备和保障民生的重要性。《管子·牧民》说,“凡有地牧民者,务在四时,守在仓廪”“仓廪实则知礼节,衣食足则知荣辱”,又指明粮食储备对于国家统治和礼义文明的基础性意义。

西汉初期,政论家贾谊和晁错也对粮食储备的重要性做了阐述。贾谊说:“夫积贮者,天下之大命也。苟粟多而财有余,何为而不成?以攻则取,以守则固,以战则胜,怀敌附远,何招而不至?”晁错说:“夫腹饥不得食,肤寒不得衣,虽慈母不能保其子,君安能以有其民哉!明主知其然也,故务民于农桑,薄赋敛,广蓄积,以实仓廪,备水旱,故民可得而有也。”把粮食储备的重要性提高到事关民生疾苦、国家安危、政权兴亡的高度。根据这些思想,历代王朝广建官府仓廪,积极储备粮食,并设官置吏负责具体管理。有些王朝还专门制定明确的仓廪法律,依法推行国家粮食储备政策。

粮食赈济思想由粮食储备思想扩展而来。粮食生产历经春种、夏耘、秋收到冬藏,周期较长。粮食生产还容易受到水旱虫霜等自然灾害的影响和破坏,又具有不可控性。因此,粮荒和灾荒在古代社会时常发生。当粮荒和灾荒发生,民众陷入饥馑困境时,出于稳固政权统治的考虑,历代王朝大都对民众进行赈济,形成了粮食赈济思想。《管子·五辅》明确说:“备饥馑,救灾害,赈罢(疲)露,则国家定。”把粮食赈济与国家安定联系在一起。前述晁错“广蓄积”以“备水旱”的主张,也体现了赈济救荒的思想。由此,许多王朝推行了相应的“荒政政策”。汉武帝元狩四年(前119),山东地区发生水灾,民多饥乏,武帝遣使虚郡国仓廪,进行了大规模的粮食赈济,挽救了很多民众的性命,成为历史上施行德政的典范。

“籴粜论”和“轻重论”主张国家对市场粮食价格进行主动调节,进而调控社会经济整体运行

粮价调控的思想是由“籴粜论”和“轻重论”共同构成的。“籴”是买入粮食,又称“籴入”,“粜”是卖出粮食,又称“粜出”。国家通过对官府仓廪中的储粮“籴入”和“粜出”,来调控市场上的粮食价格,使市场粮价不能太高也不能太低,稳定在一个合理区间内;通过这样的粮价调控进而影响和调控其它商品的市场价格,以稳定社会经济发展形势,从根本上服务于国家政治统治。春秋晚期,政治家计然最先提出了粮价的籴粜思想:“夫粜,二十病农,九十病末。末病则财不出,农病则草不辟矣。上不过八十,下不减三十,则农末俱利。平粜齐物,关市不乏,治国之道也。”意思是说,如果粮食市场价格一石五十钱最为合理,那么当市场粮食价格低至每石二十钱时,就会损害农民的利益,而高至每石九十钱时,就会损害工商业者的利益;工商业者利益受到损害,那么物资流通就会枯竭;农民利益受到损害,那么农业生产就会萎缩;如果市场粮食价格每石上不超过八十钱,下不低于三十钱,而在三十钱与八十钱之间上下浮动,那么对农民及农业、工商业者及工商业都有利;要实现以上目标,需要国家实行粮食的籴和粜政策,在粮价过高时抛售官府仓廪里的储粮,以平抑市场粮价,在粮价过低时则由官府购买粮食入藏官仓,适当拉升市场粮价,从而使市场粮价稳定在一个合理区间内,其它商品价格就会随之趋于稳定,商品流通交易也会因此活跃,货物供应不缺乏。到战国时期,魏国宰相李悝继承了计然的思想,认为国家应主动根据年景的丰歉情况,在丰年粮贱时籴入粮食入藏官府仓廪,遇到歉年粮贵时,就粜出原先籴入的粮食,来平抑粮价和稳定市场,实行以丰补歉,“保护农本,兼顾末利”,调节农工商行业,维护经济秩序和社会稳定。

管仲辅佐齐桓公时提出的“轻重论”也阐述了粮价调控思想。“轻重论”即所谓的“通轻重之权”,主张通过国家经营商业和干预商业,来调控市场上商品价格的贱与贵,或者货币购买力的高与低,而主要的手段就是国家要调控好粮食和粮食价格,具体措施也是丰歉年景的籴入和粜出。总之,“籴粜论”和“轻重论”主张国家对市场粮食价格进行主动调节,进而调控社会经济整体运行,这成为许多王朝国家的指导思想。西汉宣帝时,大司农中丞耿寿昌“请于边郡皆筑仓,谷贱时增价而籴,贵时减价而粜,名曰常平仓。常平之名起于此也”,随之创行了常平仓制度,为粮食的籴入粜出和粮价调控设立了专门的官府仓廪。

隋唐时义仓设置的制度化,成为中国古代粮食赈济和粮价调控的制度典范

承继历史传统和经验,隋朝和唐朝也十分重视粮食的生产、储备、赈济和粮价调控。

开皇五年(585),工部尚书长孙平“见天下州县,多罹水旱,百姓不给”,认为“经国之理,须存定式”,遂“奏令民间,每秋,家出粟、麦一石以下,贫富差等,储之闾巷,以备凶年,名曰义仓”。隋文帝采纳他的建议,“令诸州百姓及军人,劝课当社,共立义仓。收获之日,随其所得,劝课出粟及麦,于当社造仓窖贮之。即委社司,执帐检校,每年收积,勿使损败。若时或不熟,当社有饥谨者,即以此谷赈给”。中国历史上国家组织的义仓由此正式成为了社会制度,专门“以备凶年”,对饥馑者实施赈济。当时,义仓设在民间社邑,一个社邑一般有二三十户组成,由各社邑之社司负责具体管理,所以义仓又称为“社仓”。义仓储粮,由本社邑人户按收获多少和贫富差等,由社司劝课出一石以下多少不等的粟、麦等粮食,以备凶荒年景。由于社司不具官府性质,这种劝课出粮基本上属民间社邑自发组织储粮备荒,不具有强制性。当然,一个社邑的人户较少,义仓储粮量不会太多,其赈济能力也有限。到开皇十五年(595)和十六年(596)时,文帝认为各地义仓管理不善,多有费损,下令将义仓并纳本州、本县管理,并规定义仓纳粮“准上中下三等税,上户不过一石,中户不过七斗,下户不过四斗”,义仓储粮至此转化为国家地税税收,由州、县官府具体负责征缴和管理,所有民户要按上、中、下三个等级来交纳,从而大力强化了义仓制度及义仓储粮的征缴方式。此后,这一政策不仅取得了“天下义仓,又皆充满”的财政税收效益,也因义仓储粮充裕而增强了其赈济职能。文帝在位期间,“一代无饥馑”,赈济成效颇为显著。然而到隋炀帝大业年间,由于统治残暴,耗费巨大,“国用不足,并贷社仓(义仓)之物以充官费。故至末途,无以支给”,文帝时充裕的义仓储粮终被挪用罄尽,义仓的赈济职能随之瓦解。

唐朝立国后,贞观二年(628)四月,尚书左丞戴胄提议继承隋朝的义仓制度,建议上自王公贵族,下至黎民百姓,根据各家各户实际的垦田亩数,在每年秋熟收获之后,劝课交纳多少不等的粟、麦、稻等粮食,“各纳所在,为立义仓”“若年谷不登,百姓饥馑,当所州县,随便取给”。唐太宗采纳了这一提议,诏令王公以下至百姓的各户人家,按实际垦田亩数,据各地实际所产,每年每亩交纳二升的粟、麦、稻等粮食,“贮之州县”“以为义仓”“岁不登,则以赈民,或贷为种子,则至秋而偿”,建立起由州县官府具体负责的义仓制度,储备粮食以赈济赈贷。这一制度还规定,没有田地耕种的工商业者人户,“以其户为九等出粟,自五石至于五斗为差”,足见其制度设计的完备。唐朝义仓制度一开始就明确规定由州县官府具体负责,也显然继承了隋文帝开皇十六年(569)以后的具体管理体制,这都反映出唐朝义仓制度设计与安排更为正式。

唐太宗至高宗、武后时期,“数十年间,义仓不许杂用”“丰则敛藏,俭则散给”“人赖其资”,发挥了良好的赈济职能和成效。但自中宗之后,国家财政拮据,义仓储粮常被挪作其它财政支出,赈济职能受到削弱,财政职能得到加强。玄宗天宝八年(749),国家各类仓廪共有储粮9600余万石,其中义仓储粮6300万余石,占了总数的65%以上,显示出其重要的财政地位。有唐一代,义仓制度多有变革和调整,不过维持了整体上的连续性,安史之乱后的宪宗和文宗时期还得到了一定程度地加强,所发挥的赈济职能还是足可称道的。

隋朝和唐朝也继承了常平仓制度,并且唐朝常平仓的管理体制也发生了变革

隋文帝开皇三年(583),在陕州和京师长安城就设置了常平仓,但其运营情况,史籍缺乏记载。唐朝常平仓的设置经历了一个较长的过程。据史籍记载,贞观十三年(639)岁末,唐太宗诏令在洛、相、幽、徐、齐、并、秦、蒲等八个州设置了常平仓。这八个州均为当时重要的产粮区,主要实行籴粮入藏的职能。永徽六年(655),因京师长安城粮价暴涨,高宗下令在京城的东市和西市设置常平仓,粜出仓粮以平抑粮价。开元二年(714),玄宗敕令除南方潮湿之地不宜储粮者外,在全国其它各州普遍设立常平仓。开元七年(719),玄宗又令在关内、陇右、河南、河北五道及荆、扬、襄、夔等州“并置常平仓”,而且给予“上州三千贯,中州二千贯,下州一千贯”的铜钱,以作为各州常平仓的运作资本。开元十二年(724),宇文融搜括客户,得到几百万贯的客户钱。开元十三年(725)二月,玄宗下诏以客户钱,“所在并建常平仓,益储九谷”,大大增加了各州常平仓的储粮。天宝八年(749),全国各州常平仓储粮达到460万石以上,成为唐朝繁盛时期的最高数额。常平仓也经常发挥籴入粜出的职能,如开元二年(714)九月,玄宗“令诸州加时价三两钱籴”,即令诸州常平仓以高于当地市场粮价每斗两、三钱的价格来籴入粮食,以提升和稳定当地粮价。如天宝三年,玄宗令各州常平仓“每斗减时价十文,粜与当处百姓”,即下令以低于当地市场粮价每斗十文的价格出售粮食,来平抑粮食价格,减轻百姓负担。

唐高祖时,在朝廷设置常平监或常平署“以均天下之货”,也负责粮食的“出纳粜籴”,但当时并未设置常平仓。到玄宗时期,随着常平仓的普遍设置,管理权下放到诸道和道之下的各个州,诸道按察使或采访使负责所辖诸州常平仓的检校和监察,各州刺史的属官司仓参军事具体负责常平仓,形成道、州两级共同负责的管理体制。州之下的县级官府,则由县令亲自负责。安史之乱后,仓粮被更多地用于国家财政支出,常平仓籴入粜出的粮价调控职能日益受到削弱。

(作者为山东大学历史文化学院教授、博导)

【注:本文系山东大学考古与历史学科高峰计划团队项目“周秦汉唐时期财经制度构建与中国传统经济形态的探索及成型”阶段性成果】

【参考文献】

①张弓:《唐朝仓廪制度初探》,北京:中华书局,1986年。

②刘玉峰:《中国历代经济政策得失》,济南:泰山出版社,2009年。

责编/潘丽莉 美编/杨玲玲

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