【摘要】西周王朝基层治理的基本要点主要有四：其一，内、外服分治。内服“王有”土地及附着其上的口众，由王朝有司直接管理。外服土地、民人，则由各地诸侯代为治理。其二，城乡分治。即城内设“里”，“里”内各种事务由里君负责；城外的农村聚落则设置“邑人”或“师”之类的专职人员加以管束。其三，基层治理已呈现层阶化的特征，初步具备后世郡县乡里分级治理之规模。其四，户籍制已经萌生，国家有一套相对完备的人口、土地的核查登记手段，以及分工相对明确的管理机构。
【关键词】周朝 封邦建国 基层治理
【中图分类号】K22 【文献标识码】A
周王朝建立后的政治地理基本格局
大约在公元前1070年左右，周武王在朝歌一举击败商纣，宣告周王朝的建立。其后又经周公东征，前后十余年间，西周政治势力范围得以极大地扩张：西自关陇，东至海岱，南抵随枣走廊，北面则从晋陕高原向东延伸至现在的京津冀一带，占据了晋、卫、邢、燕等“北土”战略据点。周人原先偏居关中一隅，其民寡，其势弱，自称“小邦周”，如何有效控制新征服地区的广袤土地，便是王朝立国之初所面临的最大问题。职是之故，以成王、周公、召公及吕尚等为核心的统治集团，采用“封建亲戚”的方式，将子弟、姻亲与功臣，分封至四方各战略要地。据《左传》《荀子·儒效》等文献记载，这样的封国计71个，而姬姓子弟所封者独占50余国，如封周公长子伯禽于鲁、封召公长子克于燕、封吕尚于齐、封南宫氏于曾、封唐叔虞于晋，等等，以达“蕃屏周室”之目的。新建诸侯原则上悉属周天子的“守土之臣”，具有极强的军事性，但同时于各自封国内亦具有较强的治民治土之权，俨然一个独立的王国。有学者将周初封建制视为王朝地方政治的“权力代理”，庶几乎近是。
西周王朝实际控制区仅限于以岐周（陕西宝鸡，金文中称“周”）、宗周（陕西西安）、成周（河南洛阳）为中心的东西延绵五、六百公里的狭长地带，且其中还有大量自治性极强的王朝卿士大夫的采邑，甚至还会夹杂一些戎狄之邦。这就是所谓的由周王朝直接控制的、素有“邦畿千里”之称的王畿地区。即便狭小若斯，以当时的道路交通与信息传递条件论，王朝欲将其政治触角渗透至畿内各地的社会基层，亦素为不易。
都鄙结构下的周代基层组织
严格意义上讲，周王朝控制的区域仅为若干个都鄙群的复合体。所谓都，就是指大大小小的城，鄙即为城邑周边的土地、原野与居民点，一个城邑加上其周边若干个居民点，便构成一个都鄙群。按其功能与政治地位归类，至少有一级二级之分，甚至还存在三级都鄙群。此中一级都鄙聚落群有岐周、宗周与成周，二级都鄙聚落群其典型者有今陕西华县一带的郑（金文作“奠”）。此类都鄙聚落群，归根结底是由数量不等的农村基层聚落“邑”，以及具有城内社区性质的“里”组成。如西周早期的《宜侯吴簋》记载，康王封建宜侯有赐民一项，分别以“邑”“里”相计，即“宅邑卅（三十）又五”“在宜王人十七里”。所谓宅邑，实指散布于宜都城外的鄙野之上的村邑，是当地庶人（也即农业劳动者）的居住地；里则为宜都城内的居民区划组织。在《尔雅》等典籍中，“邑”“里”词义互训，说明二者的性质具有一致性，均为基本的居民居住组织单位。
商周古文字材料与两周传世文献所言及的“邑”，其涵盖范围较广。作为政治、文化、宗教、军事中心的王城、侯都之类的通都大邑，固然可以叫作“邑”，也即城邑；作为基本的农业生产单位的、以农作者为主的农村聚落，同样以“邑”为称，后者乃周代“邑”的主体，我们姑且称之为村邑。周代村邑，其名罕有记录，惟其数量较多，故常以数字邑的形式，即“若干邑”予以体现，又因坐落于中心聚落四周的鄙野之地，故多称“某鄙若干邑”，甚至还有表示功能的“宅邑”之辞。农村聚落称邑，基本继承于晚商之惯常。村邑内居民的社会关系，有些显然是单一族姓聚族而居，村邑内的各核心家庭，相互以“友”为称，也就是同族兄弟之关系。例如河南洛阳所出穆王时期的《季姬方尊》提到，宗妇姜氏命令家臣宰茀赏赐给业已出嫁的小女儿季姬，“佃臣于空木，厥师夫曰丁，以厥友廿又五家”。此中“佃臣”即具体从事农业生产的农作者，“师”者长也，指“佃臣”之首领，西周时期的“友”，一般训释为族兄弟。也就是说，生活在村邑“空木”之内的、以丁为首的26户佃臣，实际上是聚族而居的亲缘团体。当然，从其他金文资料看，西周中晚期，更多的可能是一种经由国家与贵族势力权力干预后形成的异姓、异族之杂居村邑，类似于当下的多姓村落。此外，就考古资料言，西周时期村邑的规模似不大，占地从数千到数万平方米不等，口户亦有限，结合金文资料判断，一、二十户乃其常态。
与村邑相对，通都大邑中的基层居民组织则为“里”。“里”之为名，不见于殷墟卜辞与商金文等文字资料，故今人多以为是周人入主中原后所创设。如周初《令彝》言及，周王在成周命令明公，“舍三事令眔（遝）卿事寮，眔（遝）诸尹、眔（遝）里君，眔（遝）百工；眔（遝）诸侯：侯、田、男，舍四方令”，即任命明公总管畿内与畿外的一切事务。铭文“里君”，亦见《尚书·酒诰》《逸周书·商誓解》等传世文献，乃一里之长，性质与《周礼·地官》“里宰”同。这说明西周立国之初，“里”业已成为重要的畿内地域性区划组织，而“里君”之设，则表明“里”已具备一定的地方行政组织之特征。
一般认为，里的建制与周初在成周城内安置殷遗有关。如《尚书·多士》记，周公在新建成的成周训诫迁徙而至的殷遗贵族，曰：“今朕作大邑于兹洛，予惟四方罔攸宾，亦惟尔多士攸服奔走……今尔惟时宅尔邑，继尔居，尔厥有幹有年于兹洛，尔小子乃兴从尔迁。”这段训辞其主旨是说，只要殷遗旧族顺从周，为王朝奔走服劳，便可在成周城内永远有其居所，且家族内的亲族“小子”家庭，可以与宗氏首领一并迁往成周，聚族族居。根据西周晚期金文“司成周里人眔（逮）诸侯大亚”之记载，可知成周城内既有“里”的社区组织，同时又存在外封诸侯的类似于后世驻京办的“朝宿邑”。周代外封诸侯以姬姓子弟为主体，故居住在诸“里”之内的居民，其多数可能是殷人的遗老遗少。由此亦可验证“里”的建置与周初安置殷遗有关的推论。最初迁徙安置殷遗，多以族为单位，也就是多数学者所主张的“聚族里居”，族当然有大小之别，故最初“里”的设置规模并不一致，不得与《周礼》等所讲的“二十五家为一里”之类的颇为呆板的规划强行比附。同时可以看出，不仅王畿之内有“里”的居民组织，地方中心聚落及诸侯封国内的城邑同样设“里”，据《史颂鼎》等记载，当时的苏地（今河南温县一带）亦有“里君”一类的基层官吏，所以苏地中心城邑之内自然有“里”这一区划组织。
基层治理层级化与户籍制的萌芽
作为城邑社区的“里”，专设“里君”“里宰”或“里人”加以管理，此素为大家所熟知。周初王都之里君，身份地位较高，据《令彝》记载，他们直接受王朝执事明公的管辖。但这种现象与周初行政建制不够完备有关，不能持久存在。据西周晚期的铜器铭文记载，当时成周城内，于里君之上，已增有新一级的行政管理人员，他们以货币“五锊”为俸禄。在西周职官体系中，薪酬“五锊”显然属于中下级官吏，但其职司却是掌管成周城内的“里人”（即“里君”异称）及四土诸侯在京城的“朝宿邑”。这就是说，至迟在西周晚期，京城社区组织“里”，已被纳入了层阶化的行政管理体系之中，即在王朝执事之臣与里君之间，至少已多出能起上传下达作用的一层中间管理环节。
此外，王都以外的其他二级中心聚落如郑邑者，最迟于西周中期，亦设有专门的地方行政长官。如当时金文资料中两见周王任命相关人员出任郑地地方官的记录，一曰“命邑于郑，讯讼，取鍴五锊”，再曰“邑于郑，讯讼有粦，取鍴十锊”，两位时代相近的地方长官，可能存在职务上的接替关系，其主要区别则在于官俸高低不同。再则，郑邑的行政长官既然是以财货为薪酬，显然有别于封建世袭采邑主，似已具备职业性地方官僚的特性。当然，郑邑之内亦一定是以“里”为基层行政区划，其首领“里君”自然要受郑邑长官的辖制。
综上可知，至少自西周中期始，王畿内各级中心城邑的管理，俨然已经层阶化了。郑邑如此，岐周、宗周与成周亦概莫能外。
至于散布于中心聚落四周的村邑，其管理同样呈现出层阶化特征。首先，各个农村聚落有专门的管理人员，其名多曰“师”。但在西周金文资料中，又习见“五邑”之辞，如“五邑祝”（《迁簋》）、“五邑走马”（《虎簋》《元年师兑簋》）、“五邑守堰”（《羖簋》）等。尤其是《柞钟》与《殷簋》，最能揭示“五邑”的性质。前器曰周王册命柞“司五邑佃人事”，也即管理五个村邑中的农作者。后者则记载周王在岐周册命殷，曰：“命汝赓乃祖考友，司东鄙五邑。”很显然，这里的“五邑”是指岐周城东面的五个农村聚落。综合可知，各中心城邑周边的村邑，以五为计加以组合已经普及，从而形成一种凌驾于单个村邑之上的全新的地方行政区划单位。这样的行政区划组织，尽管未冠“乡”之名号，但与东周列国普遍推行的“郡县乡里”之乡，尤其是“离乡”组织（即设置于鄙野之地的乡级组织），并无本质区别。需要注意的是，殷簋铸造年代为西周中期，而“司东鄙五邑”之职司，实际上从殷的祖辈便已设立，可见先秦“离乡”的萌生，可以上推至西周早期，故村邑、乡、都邑三级行政区划的层阶模式，其发轫远早于过去学界的种种推测和预设。
总之，西周时期王畿地区的农村基层聚落与城内社区，很少能够直接与王朝最高执事机构产生联系，其间往往存在一到两个中间环节。此类中间环节，即东周郡、县、乡等地方行政机构之前身。里、邑之类的基层组织仅仅是躯壳，居住其中的民众才是统治者关注的重点，所以必须清楚掌握畿内口众数量，以供役使。据《国语·周语》记载，周宣王在兵败千亩后“料民于太原”，也就是在太原清点口户，结果遭到大臣仲山甫的反对，所提理由为：“夫古者不料民而知其少多，司民协孤终，司商协民姓，司徒协旅，司寇协奸，牧协职，工协革，场协入，廪协出，是则少多、死生、出入、往来者皆可知也。于是乎又审之以事，王治农于籍，蒐于农隙，耨获亦于籍，狝于既烝，狩于毕时，是皆习民数者也，又何料焉？”
从中约略可知，王朝政府所掌握的治内民人的数量、生死、往来等情况，是通过司民、司商、司徒、司寇等王朝有司对各项数据加以统计而得。而“治农于籍”以下诸事，为审核民数的一种必要手段。仲山甫反对料民，无非是说天子料民之举不符合常规礼法，不合时宜，更是示人以弱，让外敌有恃无恐，可以乘虚而入，决不是讲周末没有相应的名籍或户籍管理制度。
实际上“料民于太原”并非孤立事件。例如《善夫克盨》曾提到，“王令尹氏友史趛典善夫克田人”，大意是说，周王命令尹氏僚属史趛，对膳夫克家族内的农业依附人口造册登录。再如《六年琱生簋》有“余以邑询有司，余典勿敢封。……今余既一名典，献伯氏”云云之辞，说明王朝相关机构保存有召氏家族的土地、仆庸（也属农业依附民）的登记册“名典”，以备各方核查。上引资料，其所涉及的均为贵族私属的土地与民人，故不难想见，那些直接归王朝或王室所有的土地与农作者，肯定是要被详尽登录造册、并保存于王朝相关部门之中。对王朝政府而言，这部分人口资料必定比贵族私属人口资料更重要。当然，王朝土地、人口之数的调查与初步统计工作，由基层管理部门完成并逐级上报。所以，当时已经有了后世户籍制的萌芽。
最后需要指出的是，我们过去往往被文献所记载的周代血缘、宗族与封建等显性现象所蒙蔽，强调的是其血缘上的控制。但实际情况则为官僚制与封建宗族制一暗一明、并行不悖、互作补充，这恰恰是周代政治制度与基层治理的一大特征。
（作者为南开大学历史学院教授）
【注：本文得到中央高校建设世界一流大学（中国史学科）和特色发展引导专项资金（项目编号：96176310）的经费资助】
【参考文献】
①朱凤瀚：《先秦时代的“里”——关于先秦基层地域组织之发展》，《先秦史研究》，昆明：云南民族出版社，1987年。
②陈絜：《血族组织地缘化与地缘组织血族化——关于周代基层组织与基层社会的几点看法》，《社会科学战线》，2009年第1期。
③陈絜：《周代农村基层聚落初探》，《新出金文与西周历史》，上海：上海古籍出版社，2011年。
④陈絜：《西周金文“佃人”身份考》，《华夏考古》，2012年第1期。
责编/赵橙涔 美编/杨玲玲
