为加大逆周期调节力度，更好发挥地方政府专项债券的重要作用，着力加大对重点领域和薄弱环节的支持力度，增加有效投资、优化经济结构、稳定总需求，保持经济持续健康发展。6月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合对外发布《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（以下简称《通知》）。《通知》主要有两大值得关注的亮点：一是明确了专项债项目中市场化融资支持的项目标准；二是允许将专项债作为符合条件的重大项目资本金。
《通知》还明确严控地方政府隐性债务、坚决遏制隐性债务增量、坚决不走无序举债搞建设之路的同时，鼓励依法依规通过市场化融资解决项目资金来源，通过科学实施政策“组合拳”，加强财政、货币、投资等政策协同配合，坚持突出重点、防控风险、稳定预期，支持做好专项债券项目融资工作。
一、专项债券发展及现状
在我国, 最早规定地方政府不能发债融资。于是，地方政府以“融资平台”的名义，向银行贷款或发企业债融资 (分别俗称“平台贷”、“城投债”) , 然后把资金投资于各种政府项目。平台融资可以理解为政府获得发债权限之前的权宜之计，但也造成了地方政府债台高筑，地方隐性债务风险越来越大。2015年，国家允许地方政府进行债务置换，此举是在财政部甄别存量债务的基础上，以长期限、低利率的特别地方债来置换地方政府现有债务，此举明显缓解了地方政府的债务压力，也腾出空间来控制地方政府债务增量、强化地方政府预算和债务管理。
但是随着债务置换工作临近尾声，地方债问题的重点从存量待置换债转向了新增的专项债。与一般债券以公共预算作为主要偿还来源不同，专项债券则由政府性基金收入或专项收入作为偿还来源，即融资项目本身的现金流收入具有完全覆盖专项债券还本付息的能力；同时，地方政府专项债券由省级政府充当发行主体，项目的资产和收益管理责任均由地市级政府承担，这就意味着地方政府专项债除了项目本身的信用支持外，还有来自省、地市级政府的信用背书。不仅如此，地方政府专项债券还享受企业和个人取得的专项债券利息收入免征所得税的特权。正是具备以上优势，地方政府专项债券更能受到市场的欢迎。
2017年地方专项债优先选择在土地储备、政府收费公路两个领域开展全国范围内试点； 2018年又推出了棚改债券试点；2019年1-5月，新增债券累计发行14596亿元，其中新增专项债券8598亿元；发债规模已占2019年新增地方政府债务限额3.08万亿元的47.4%，发行进度接近一半，超过序时进度,这有利于发挥专项债推动经济发展的作用。
二、新政策下明确了金融支持专项债券项目标准
为促进经济高质量发展，文件明确了符合哪些标准可以向金融机构进行市场化融资，又有哪些重点领域和项目是鼓励地方政府和金融机构使用专项债和其他市场化融资方式支持的。
（一）进一步合理明确了金融支持专项债券项目标准。对没有收益的重大项目，通过统筹财政预算资金和地方政府一般债券予以支持；对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；对于收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余经营性专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据未纳入预算管理的剩余其他经营性专项收入情况向金融机构市场化融资。同时也划定了政策红线，即对收益中不含其他经营性专项收入或偿还专项债券本息后其他经营性专项收入没有剩余的重大项目，不得向金融机构市场化融资，防止形成新增隐性债务。
（二）精准聚焦重点领域和重大项目。鼓励地方政府和金融机构依法合规使用专项债券和其他市场化融资方式，重点支持京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、推进海南全面深化改革开放等重大战略和乡村振兴战略，以及推进棚户区改造等保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持、自然灾害防治体系建设、铁路、收费公路、机场、水利工程、生态环保、医疗健康、水电气热等公用事业城镇基础设施、农业农村基础设施等领域以及其他纳入“十三五”规划内符合条件的重大项目建设。这为新一轮基础设施建设指明了方向，促进国内贸易打下了坚实的基础。
（三）积极鼓励金融机构提供配套融资支持。主要方式包括：对应实行企业化经营管理的项目，鼓励和引导银行机构以项目贷款等方式支持符合标准的专项债券项目建设；鼓励保险机构为符合标准的中长期限专项债券项目建设提供融资支持；允许项目单位发行公司信用类债券，支持符合标准的专项债券项目。
同时强调，既要强化责任意识，谁举债谁负责、谁融资谁负责，从严整治举债乱象，也要明确政策界限，允许合法合规融资行为。对金融机构依法合规支持专项债券项目配套融资，以及依法合规支持已纳入国家和省、市、县级政府及部门印发的“十三五”规划并按规定权限完成审批或核准程序的项目和发展改革部门牵头提出的其他补短板重大项目，凡偿债资金来源为经营性收入、不新增隐性债务的，不认定为隐性债务问责情形。对金融机构支持存量隐性债务中的必要在建项目后续融资且不新增隐性债务的，也不认定为隐性债务问责情形。
民生银行研究院研究员郭晓蓓在接受《证券日报》记者采访时表示,《通知》强调允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金,体现了积极的财政政策,对金融市场形成利好,特别是股票市场,有利于经济增长和企业业绩提高。
中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚表示，《通知》对进行市场化融资的项目有了明确界限，让债券支持经济更加清晰，避免可能存在部分地方政府和金融机构担心问责而不作为的情况，同时文件的出台也没有放松对债务的防控，没有放松对新增隐性债务的遏制。另外,也有利于拉动基建投资增长有望撬动债务性资金约7000亿元,具体规模要看地方政府专项债和后续市场化融资的规模。
三、新政政策下允许专项债券作为符合条件的重大项目资本金
对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，允许将部分专项债券资金作为一定比例的项目资本金。但《通知》设定了严格的政策条件：第一，应当是专项债券支持、符合党中央国务院重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目；第二，涉及领域主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略实施的地方高速公路、供电、供气项目；第三，评估项目收益除偿还专项债券本息后，其他经营性专项收入具备向金融机构市场化融资条件的项目。
同时，《通知》明确不得超越项目收益实际水平过度融资，要求地方政府要按照“一一对应”原则，将专项债券严格落实到实体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。
四、新政策要求完善专项债券管理和配套措施
依据现行法律法规和政策规定，按照市场化改革方向，《通知》还进一步细化了专项债券管理及配套措施，从专项债券项目推介、保障项目融资与偿债能力相匹配、强化信用评级和差别定价、提升债券发行定价市场化程度、丰富债券投资群体、提高长期专项债券比例、加快债券发行使用进度等方面，提出相关工作要求，既支持做好专项债券发行及项目配套融资工作，又推动地方政府债券沿着市场化改革方向发展，实现让市场在金融资源配置中发挥决定性作用。
一是大力做好专项债券项目推介。《通知》提出，地方政府通过印发项目清单、集中公告等方式，加大向金融机构推介符合标准专项债券项目的力度。金融管理部门积极配合地方政府工作，组织和协调金融机构参与。金融机构按照商业化原则、自主自愿予以支持，加快专项债券推介项目落地。
二是强化信用评级和差别定价。《通知》要求，推进全国统一的地方政府债务信息公开平台建设，由地方政府定期公开债务限额、余额、债务率、偿债率以及经济财政状况、债券发行、存续期管理等信息，形成地方政府债券统计数据库，支持市场机构独立评级，根据政府债务实际风险水平，合理形成市场化的信用利差。加快建立地方政府信用评级体系，加强债务风险评估和预警结果在金融监管等方面的应用。
三是提升地方政府债券发行定价市场化程度。《通知》强调，要坚持地方政府债券市场化发行，减少对地方政府债券发行的行政干预和窗口指导，不得通过财政存款和国库现金管理操作等手段变相干预地方政府债券发行定价，促进地方政府债券发行利率合理反映地区差异和项目差异。严禁地方政府及其部门通过金融机构排名、财政资金存放、设立信贷目标等方式，直接或间接向金融机构施压。
四是丰富地方政府债券投资群体。《通知》提出，推动地方政府债券通过商业银行柜台在本地区范围内向个人和中小机构投资者发售，扩大对个人投资者发售量，提高商业银行柜台发售比例。鼓励和引导商业银行、保险公司、基金公司、社会保险基金等机构投资者和个人投资者参与投资地方政府债券。合理确定地方政府债券柜台发售的定价机制，增强对个人投资者的吸引力。适时研究储蓄式地方政府债券。指导金融机构积极参与地方政府债券发行认购，鼓励资管产品等非法人投资者增加地方政府债券投资。积极利用证券交易所提高非金融机构和个人投资地方政府债券的便利性。推出地方政府债券交易型开放式指数基金，通过“债券通”等机制吸引更多境外投资者投资。推动登记结算机构等债券市场基础设施互联互通。
五是合理提高长期专项债券期限比例。《通知》要求，专项债券期限原则上与项目期限相匹配，降低期限错配风险，防止资金闲置浪费。逐步提高长期债券发行占比，对于铁路、城际交通、收费公路、水利工程等建设和运营期限较长的重大项目，鼓励发行10年期以上的长期专项债券，更好匹配项目资金需求和期限。合理确定再融资专项债券期限，原则上与同一项目剩余期限相匹配，避免频繁发债增加成本。完善专项债券本金偿还方式，在到期一次性偿还本金方式的基础上，鼓励采取本金分期偿还方式，既确保分期项目收益用于偿债，又平滑债券存续期内偿债压力。
六是加快专项债券发行使用进度。《通知》提出，对预算拟安排新增专项债券的项目可以通过先行调度库款的办法，加快项目建设进度，债券发行后及时回补。各地要均衡专项债券发行时间安排，力争当年9月底前基本发行完毕，尽早发挥资金使用效益。
五、未来发展思考
按照党中央、国务院决策部署，财政部和有关部委正加大工作力度，督促指导地方加快新增地方政府债券发行使用工作,促进经济稳定增长。那么未来发展过程中必须思考问题:
(一)、在纵多基建等项目中,项目资本金制度对政府投资项目的适用性在削弱，未来是否取消项目资本金制度值得关注。
(二)、涉及政府、社会投资人、金融机构、咨询机构等全方位的信誉体系建设将会加快，政府债券、企业债券、项目债券等标准化产品将推动债券市场大规模化发展。
(三)、央行的货币政策工具将日益丰富，对经济的影响将日益深远，未来地方政府债券的风险权数是否会呈下调趋势值得关注。
(四)、在改革创新发展中,未来建筑企业将面临洗牌，转型压力倍增，集资产管理、土地开发、设计咨询建造、专业化运营等综合优势的企业将主导市场。
作者简介：
黄卫根 博士 高级工程师 从事基础设施市场开发、项目管理与投融资工作
马世昌 博士后 讲师 北京建筑大学经济与管理学院 从事项目投融资研究
