我省农村承包地“三权”分置面临的主要问题
通过稳定和完善农村土地二轮承包关系，积极推动土地确权和流转，我省“三权”分置工作取得了积极进展，但同时在法律和实践层面上还存在一些问题和困难。
（一）法律层面上存在的问题
集体所有权权能实现缺乏国家层面法律支撑。我省先后颁布了《浙江省村经济合作社组织条例》和《浙江省农村集体资产管理条例》，然而由于全国性专项立法滞后于村民自治组织发展，相对于村民自治组织的快速发展，村集体经济组织——村经济合作社的地位和实体运作都显薄弱。尽管我省大多数地方开展了土地集体所有权确权登记，但土地所有权证书尚未颁发，权属纠纷也有存在。事实上，随着农户承包权越来越得到强化，农村土地集体所有权在某种程度上被虚化、弱化了。村集体经济组织对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能缺乏有效实现形式，土地集体所有的优势和作用尚未完全发挥，集体经济组织民主议事机制需要完善和提升。
土地经营权权能实现缺乏强有力的法理支持。目前我国农村土地承包经营权流转相关立法已远不能满足现实需要，特别是土地经营权进行抵押贷款缺乏法律依据。《农村土地承包法》第32条规定，家庭承包取得的土地承包经营权只可流转，没有赋予抵押权能。《物权法》规定，以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权可以抵押，而耕地等集体所有土地使用权不得抵押。《担保法》也规定，集体所有的土地使用权，不得抵押。虽然中央通过一号文件形式赋予了农民对承包土地经营权抵押、担保权能，但还处于初期探索阶段，许多相关法律法规尚未修改到位，对银行办理相关业务来说也还面临一系列的法律障碍。土地经营权抵押担保评估机制缺乏，目前尚无专业的评估机构、评估人员、评估标准和评估参考价值。土地经营权处置机制不够健全，一旦出现经营风险，金融机构在土地经营权抵押物处置中缺乏制度保障和操作指引，加上土地经营权处置变现难度大、周期长、成本高，多数涉农金融机构对开办土地经营权抵押贷款业务并不积极。
（二）实践层面上存在的问题
土地所有权不断被弱化、虚化。主要体现在：一是农户承包土地私下买卖、调换比较普遍，严重弱化了集体的土地所有权。二是农户土地私下流转成常态，村集体所有权无法得到体现。三是应收回土地收不回。按照《土地承包法》第26条规定，承包方全家迁入设区市、转为非农户口的，应当将承包的耕地交回发包方，承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地；浙江省《中华人民共和国农村土地承包法》实施办法还规定，承包期内承包农户消亡的，发包方依法收回其家庭承包的耕地。但事实上各村基本没有执行。四是权益分配上话语权在减弱。
基层调整土地呼声较难处理。二轮承包中登记的面积，不少地方按好、中、差等土地等级进行折算，登记面积每户较为均等，但实际占有面积并不一致。如按实际面积登记，因涉及多出来的面积人口进出找补、征用后土地补偿费分配不均等因素，易引发承包户间的矛盾。二轮承包及其完善普遍以一轮承包到期时的人口数为标准，迄今近20年时间，人口情况变动较大，如按照实有面积和人口登记，基层群众要求调整土地呼声涌现。这种呼声具有一定合理性，却与承包期30年不变的政策要求不吻合，但要落实“生不增、死不减”长期不变，群众难以接受。事实上，在发生土地征用的地方，个别村存在调整承包的行为；也有地方以村规民约的方式，以村或组为单位每隔三五年擅自调整土地，且不签订承包合同、不申报、不审批，而乡镇政府和县级农业行政主管部门对制止调整或恢复调整前原状缺乏有效的手段和办法。
农村土地流转存在较多问题。一是土地流转推进难度越来越大；二是流转价格不合理、期限偏短；三是土地难连片；四是农业设施用地落实不了；五是部分土地流转行为不够规范；六是流转后土地使用监管乏力。少数地方土地流转存在“非粮化与非农化”倾向，违背了土地流转不得改变农业用途的规定；个别工商业主和企业还存在“流而不用”现象，期待调整土地用途，流转引导和监管力度有待加强。
基层管理人员配置严重不足。我省现有农村经营管理（土地承包管理）队伍特别是乡镇一级的管理队伍力量较为薄弱，如绍兴市平均每个县在岗6.5人、每个乡镇在岗1.8人，而工作涉及面广，包括集体三资管理、土地承包、土地流转、农业经营主体等，很难进行及时有效的管理和指导服务。在完成新一轮承包地确权登记颁证后，土地承包的日常管理工作依然很重，而且随着土地经营权登记管理的开展，这方面工作将制度化、常态化。为此，亟需进一步加强基层管理人员力量，提升业务能力。
有序推进农村承包地“三权”分置的对策建议
习近平总书记在党的十九大报告中提出：“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”因此，做好“三权”分置工作尤为重要。我们要以市场化改革为取向，以“还权赋能”为核心，针对农村承包地“三权”分置中存在的问题，科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系，依法确权明确“三权”归属、强化管理协调“三权”关系、立法创新拓展“三权”权能，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，加快培育新型农业经营主体，促进适度规模经营发展，努力形成“三权”分置新格局。
加快完善“三权”分置法律法规。当前，我省“三权”分置实践已远远走在法律和理论前面，迫切需要加快制定和修改完善“三权”分置法律法规，创建有利于农村承包地“三权”分置的法制政策环境。进一步开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点，总结形成可推广、可复制的做法和经验，制定出台健全农村土地经营权流转、抵押贷款和农村土地承包权退出等方面的具体办法。加快《农村土地承包法》《物权法》《担保法》等法律修订完善工作，从法律层面尽快明确农村土地二轮承包到期后的承包关系，以及农村土地集体所有权、承包权、经营权的内涵与“三权”关系，推动土地经营权抵押贷款有关法律条款修改。认真研究农村集体经济组织、家庭农场发展等相关法律问题。在《浙江省村经济合作社组织条例》《浙江省农村集体资产管理条例》基础上，建议全国人大制定《农村集体经济组织法》，明确农村集体经济组织性质、成员资格界定、集体经济组织对农村土地的权利与义务等。制定出台《浙江省土地流转条例》，规定土地经营权流转方式、期限、费用及土地使用性质等，明确土地经营权的抵押、担保权能。
全面完成农村土地确权登记颁证。农村土地确权登记颁证，是“三权”分置的基础。完成农村集体土地所有权确权登记颁证，依法明确农村集体土地所有权权属，将土地所有权证书发放到位。及时提供确权登记成果，切实保护好农民的集体土地权益。加快完成农村承包地确权登记颁证，做到地块、面积、合同、证书“四到户”，面积、合同、登记簿、证书“四相符”，切实保护农户承包土地的用益物权。建立省市县互联互通土地承包信息管理系统，健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度，实行承包合同网签管理。通过流转合同鉴证、交易鉴证、依申请对规模主体流转土地进行登记等方式对经营主体的土地经营权予以确认，促进土地经营权功能更好实现。
切实扭转土地所有权被弱化趋势。农村土地集体所有，这是政策底线。要大力发展村级集体经济，加强村股份经济合作社建设，完善组织机构和运行机制。进一步清晰集体所有权与农户承包权的关系，充分维护农民集体对承包土地发包、调整、监督、收回等各项权能，保障其有效履行土地集体所有人职责。充分发挥村级集体经济组织的统一协调服务功能，支持其做好接受承包农户委托流转、协调规模流转、实行土地股份合作、承担土地整理和基础设施建设项目等工作。对涉及承包土地事宜实行村民代表大会或户长会议等议事决策程序，切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权。
建立健全土地流转规范管理制度。土地经营权流转是“三权”分置的重点，必须依法依规、有序推进。赋予“三权”分置下的土地经营权物权化性质，满足可转让、可抵押要求。支持和保障承包农户依法行使流转土地自主权。引导流转双方通过公开的土地流转交易平台进行交易，指导帮助其签订规范的书面合同，并对流转期满后在同等条件下优先续约、地上物权属及补偿、土地征用补偿等内容作出约定，依法平等保护流转双方的权益。全面建立土地流转合同备案和登记制度，探索建立土地流转受让方农业经营资质制度。严格工商资本准入门槛，对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地的租地条件、经营范围、安置当地农村劳动力和违规处罚等作出规定，建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度，按租赁承包地面积实行分级备案，加强事中事后监管。实行土地用途管制制度，坚决制止和查处违法违规行为，禁止擅自将耕地“非农化”。
构建新型经营主体政策扶持体系。新型农业经营主体是实施“三权”分置、放活经营权、发展农业适度规模经营的主要力量。推进家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业、集体合作农场、农业服务组织等新型经营主体共同发展，扶持创建示范性家庭农场，深化农民专业合作社规范提升行动，巩固扩大农民合作社综合社试点，培育扶持农业龙头企业。引导新型经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制，带动普通农户分享农业规模经营收益。支持新型经营主体相互融合，鼓励家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等联合与合作。完善新型经营主体财政、信贷保险、税收、用地、项目扶持等政策。加快推进新型职业农民培育，将职业农民培养成建设现代农业的主导力量。
积极回应基层适当调整土地呼声。要在稳定完善土地承包关系的基础上，积极回应基层关于适当调整土地承包的呼声，借助于新一轮承包地确权登记颁证，依法依规、统筹兼顾解决好长期积累的历史遗留问题。一是针对早年个别地方违法征用、占用承包土地，导致承包地无法恢复原状的问题，加强分类指导。符合土地利用规划和现实需要的，允许在规定期限内办理相应手续后，给予依法认可，注销相应承包权证；对不符合土地利用规划和现实需要的，依法予以调处。二是针对农嫁女等特殊群体没有依法落实承包经营权的，没有机动地的，采用集体土地补偿费分配、集体经济分配等方式予以补偿解决；有机动地的，在机动地上分配解决。
加强农村土地承包管理队伍建设。一是完善县乡土地承包管理体系队伍，加强土地承包日常管理，根据实际情况及时变更承包地权属。依法配备农村集体资产专管员，履行好村级土地承包管理职责，管好土地承包档案资料，做好承包土地日常管理和备案登记。二是根据国务院办公厅《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，以市或县为单位，对原有土地流转交易服务机构进行改造提升，纳入农村综合产权交易市场体系，构建省、市、县互联互通的土地流转交易体系。三是建立“乡村调解、县市仲裁、司法保障”多元化纠纷调处机制，健全农村土地承包经营纠纷仲裁体系，加强能力建设，依法有序开展仲裁工作。
