【摘要】“谁执法谁普法”的推行，就是要求打破既有的普法小格局，变普法工作由主管部门的“独唱”为各部门的“合唱”，让执法机关成为普法的重要力量，充分发挥执法机关利用执法优势进行法治宣传教育，从而推动形成党委统一领导、部门分工负责、各司其职、齐抓共管的“大普法”格局。
【关键词】谁执法谁普法 制度创新 转型升级
【中图分类号】D920.1 【文献标识码】A
当前，伴随着我国经济社会发展和法治建设推进，普法也需要适应新形势新要求，推进机制创新，不断开创我国法治宣传教育的新局面。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求“坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作”，并提出“实行国家机关‘谁执法谁普法’的普法责任制”。“谁执法谁普法”，是我国普法工作的重大理念创新和制度创新，是普法转型升级的重要安排。最近，中办、国办印发《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》（以下简称《意见》），这不仅是落实“谁执法谁普法”的关键举措，更标志着普法转型升级的全面开启。
落实“谁执法谁普法”，有利于构建普法大格局，提高普法的针对性和实效性
随着普法的不断深入，我国普法工作也暴露出一些问题：在普法对象上“一锅煮”，分类不够；在普法活动上“一阵风”，运动式普法；在普法方法上“一副样”，生动性不够；在推进方式上“一家忙”，合力不够。其中，“一家忙”，正是指普法格局。长时间以来，一提到普法，在相当多的人心中都认为是或者主要是司法行政部门的事，执法机关和执法人员则处于普法对象的地位，由此形成了在普法安排上司法行政机关唱“独角戏”的局面。
然而，普法作为一项涉及面广、领域繁多、周期长的基础性工作，单靠一个部门或者系统推进，不仅无法完成这一高要求、高难度的任务，更为重要的是，不能形成推进的合力。“谁执法谁普法”的推行，就是要求打破既有的普法小格局，变普法工作由主管部门的“独唱”为各部门的“合唱”，让执法机关成为普法的重要力量，充分发挥执法机关利用执法优势进行法治宣传教育，从而推动形成党委统一领导、部门分工负责、各司其职、齐抓共管的“大普法”格局。
在我国，执法机关，特别是行政执法机关，“是国家法律的制定和执行主体”，数量众多。“谁执法谁普法”强调执法机关在普法中的地位和责任，借助执法机关的执法和履行职责，促使其向管理对象、执法对象、服务对象和社会公众等宣传与行业密切相关的法律法规和执法实践，普及基本法律知识，增强全民守法用法意识，能够切实形成普法的合力。
经过30多年的法治宣传教育，我国的普法需要不断走向深化。法治宣传教育，既然是一种教育，是一种意识的培养和行为习惯的养成，就需要适应个体的需要，根据需要把普法工作推向精细化，采用更加精准、科学、有效的普法教育方式。《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016—2020年）》明确提出“七五”普法要“根据不同地区、部门、行业及不同对象的实际和特点，分类实施法治宣传教育。突出抓好重点对象，带动和促进全民普法”。因而，要求针对不同的个体“量身订做”，有针对性地提出要求，精准进行法治宣传教育。“谁执法谁普法”，与普法的针对性和精准性有高度契合性。
在我国现有的体制安排下，执法机关基本是按照系统、领域设立的，执法机关的执法往往是某一领域法律，如环保执法执行的《环境保护法》《大气污染防治法》等环境保护领域的法律，教育执法机关执行的《教育法》《教师法》等教育立法，这就意味着执法机关普法本质上属于专业性普法，执法人员是具有执法资格的专业人员，宣传对象是特定的，普法内容是特定领域的。如此普法，弥补了面上的普法、一般性普法的不足和缺失，通过普法专业队伍的宣传活动，事实上做到了分类普法，无疑提高了普法的针对性。同时，在执法中普法，使普法与当事人的用法有机结合，避免了普法与用法“两张皮”。
普法不仅要传播法律知识和培植法治观念，更重要的是要弘扬法治精神和引导法治行为。随着我国普法的深入，特别是我国法治建设的需要，我们越来越认识到法治行为的养成对法治社会建设的重要性，这就需要我们在提升普法的实效性上下功夫。“谁执法谁普法”，在推动普法的实效性有重要意义。
执法机关和执法人员队伍比较稳定，责任较为确定也易落实；宣传对象特定，内容明确；执法机关的普法往往在具体执法中体现和进行的，在执法的同时进行普法可以把纸面上的普法、抽象的普法转化为现实生活的普法、具体的普法，能够与普法对象自身建立起来内在的联系，从而提高普法的现实感、生动性。因此，由执法机关普法，有助于把专业队伍的普法同群众性的宣传活动相结合，可以突出普法内容重点，提高普法的实效性。
明确“谁执法谁普法”的基本要求
“谁执法谁普法”扩大了普法格局，普法主体的多元需要明确执法机关普法的基本要求。《意见》确立了执法机关普法的基本规则，明确了执法机关普法的主体、对象、内容、途径方法、责任等关键性问题。
从狭义上分析，执法主要指行政执法，由行政机关承担。在我国，大量的法律要靠行政机关执行，因而毫无疑问是“谁执法”的主体，也理应成为“谁执法谁普法”的主要力量之一。不过，根据《意见》要求，“执法”主要是广义的，指法律适用机关或者法律实施机关。因此，“谁执法谁普法”的普法主体，包括行政机关或行政执法机关，但不限于此。《意见》还明确列出了审判机关、检察机关、行政执法机关、司法行政机关作为相应普法主体。值得注意的是，司法行政机关在普法工作中具有双重身份，既是普法的主管机关、协调机关，同时因负有相应的执法工作也是执法机关，需要担任相应的普法任务。
执法机关的普法包括社会普法和系统内普法，二者对象不同。前者指执法机关向社会进行的普法，对象包括执法对象即公民、法人和其他组织和社会公众；后者指执法机关系统内的普法，对象是执法机关的工作人员，即领导干部和国家工作人员。两种普法虽有内在关联，但也存在重大差异，要求执法机关恰当处理二者的关系，“在履行好系统内普法责任的同时，积极承担面向社会的普法责任”，“坚持系统内普法与社会普法并重”，既要“增强国家工作人员依法履职能力，特别是领导干部运用法治思维和法治方式开展工作的能力”，也要“提高社会公众对相关法律法规的知晓度”。
《意见》对执法机关普法内容作出了明确的安排，梳理这些内容可以概括如下：一是习近平总书记和党中央关于全面依法治国的重要论述和重要部署；二是宪法，弘扬宪法精神，树立宪法权威；三是与本部门职责相关的法律法规；四是党内法规，增强广大党员党章党规党纪意识。从上述内容可以看出，执法机关的普法内容并不局限于执法机关所执行的法律法规，而是广泛的，它以本部门职责相关的法律法规为重点，辐射到法治建设的理念、整体安排和党内法规。执法机关普法内容的丰富性虽加大了执法机关普法的压力，但可以避免执法机关机械普法、片面普法，从而有助于从根本上实现普法的目的。
表面上看，普法途径和方法只是技术问题，无关宏旨。然而，由于法律的专业性和复杂性，以及公众对普法要求的提高，无疑对普法途径和方法提出了越来越高的要求。事实上，从现实中看，普法的途径与方法关系到普法的成效和实效。因此，《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016—2020年）》要求普法“坚持创新发展，注重实效”，而普法的创新不仅包括工作理念、机制的创新，也包括载体和方式方法创新。
《意见》对此提出了相应的要求。要充分利用法律法规规章和司法解释起草制定过程向社会开展普法。在法律法规通过前向社会公开征求意见、说明相关制度设计、与社会公众的沟通等，增强社会公众对法律的理解和认知；通过后“以通俗易懂的语言将公民、法人和其他组织的权利义务、权利救济方式等主要内容，通过政府网站、新闻媒体公布或在公共场所陈列，方便社会公众理解掌握”；要围绕热点难点问题向社会开展普法。“把普法教育贯穿于事前、事中、事后全过程，让群众在解决问题中学习法律知识，树立法律面前人人平等、权利义务相一致等法治观念”；要建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度；要开展形式多样、丰富多彩的法治宣传教育。
《意见》突出和强化了责任，强调通过责任约束推进执法机关普法，提高执法机关普法的成效。《意见》不仅在文件标题清晰地使用了“普法责任制”的说法，彰显了意见的立意和精神，而且把“建立普法责任制”作为执法机关的首要普法职责任务。
《意见》规定了三个层次的“普法责任制”：首先，是确立执法机关普法整体责任。《意见》要求执法机关“把普法作为推进法治建设的基础性工作来抓，纳入本部门工作总体布局，做到与其他业务工作同部署、同检查、同落实”。这一定位突出了普法在执法机关中工作中的地位，要求执法机关把普法作为一项重要工作来抓，而不是一项附带性、陪衬性工作；其次，细化普法的职责。《意见》要求执法机关“制定本部门普法规划、年度普法计划和普法责任清单，明确普法任务和工作要求”，并在此基础上“明确具体责任部门和责任人员”；再次，严格问责。通过普法考核评估，“对责任不落实、普法工作目标未完成的部门，予以通报”。
着力提高执法机关的普法能力
虽然在《意见》发布之前一些地方已在试点推行执法机关普法，但是总体来看作为制度化的执法机关普法尚属新生事物，要切实提高执法机关普法成效，并成功实现普法转型升级，提升执法机关的普法能力是关键。
执法机关普法，首要的是执法者自身就具备普法的素质，具有传播法律知识、培植法治观念和弘扬法治精神的能力。目前，一些执法人员存在着局限于自身执法职能、机械执法的情形，偶尔甚至执法犯法，这显然无法达成普法的目的，甚至会适得其反。执法是执法机关的重要任务，既是普法的窗口，也是提高自身素质的平台。
执法机关和执法人员必须率先垂范，做守法的模范，严格以事实为根据、以法律为准绳行使权力、实施法律；必须认真学习领会执法相关的法律法规的精神，吃透法条的精神实质，准确把握规定的内在要求；在执法过程中必须向当事人和公众清晰说理。
执法机关和执法人员不能将普法作为负担，也不能把执法与普法割裂开来，而必须把执法与普法融为一体，在执法中普法，在普法中进步，通过执法普法，借助于提高执法水平，如此才能实现执法与普法的良性循环，才能实现由执法机关普法的初衷。为此，执法机关和执法人员必须善于从普法中学习，善于从普法中总结经验。
把普法附加在执法机关和执法人员工作中，要求执法机关和执法人员必须转变观念，把执法由过去的单向过程变为双向交流、互动过程。一是向当事人和社会充分说理，引导当事人形成良好的守法习惯；二是站在当事人角度思考法律规定和相关要求，即换位思考；三是回应当事人的不解、异议。
作为一项新的责任和义务，执法机关和执法人员需要有适应期。为了落实相关要求，让普法真正成为执法机关和执法人员的内在自觉，除激励外还必须落实普法责任制。因此，应当制定科学的考核标准，定期或不定期检查考核普法成效，并予以通报。同时，应当把普法与执法纳入法治建设的评估体系中，与各领导干部绩效挂钩，实现规范化运行。
（作者为国家行政学院法学部副主任、教授、博导）
【参考文献】
①《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见〉》，新华社，2017年5月17日。
责编/宋睿宸 美编/杨玲玲
