【摘要】目前，我国的雾霾现象愈加频繁，雾霾治理已经成为全社会的重要议题。尽管我国政府出台了一些防治雾霾的政策，但效果却并不明显。雾霾污染具有跨界性，需要不同地区、不同层级的政府间进行合作，实现雾霾的统筹共治。
【关键词】雾霾治理 地方政府 合作治理 【中图分类号】D669 【文献标识码】A
地方政府合作治理雾霾必要性分析
雾霾的特性需要地方政府间在防治上展开合作。水、空气本身的特质决定了它具有整体性、流动性、外溢性的特征，所以不同地区间的生态环境具有很高的依存度，尤其是毗邻区域间的生态将产生较强的相互影响。相比流水，空气的流动性更强，影响范围也更加广泛。大气污染具有整体性的特点，致使其治理关系着多方使用主体与利益主体，所以一个地区的空气污染源常常会造成多个区域的空气污染，而传统的政府治理采取的是条块分割的鸽笼式模式，这显然不符合空气污染的跨区域性特征，因此空气污染防治效果也并不明显。要解决问题，就必须突破行政区划的限定，实现地方政府间的跨区域合作。
我国的行政区划不利于雾霾的治理。空气、水等属于公共资源，任何地方政府都有权使用，这些公共自然资源是无法做出产权界定的，但不当使用或过度消耗这些资源所带来的负面效应是要由不同地区的地方政府共同承担，而一些地方政府在资源的消耗与治理中却只想扮演搭便车的角色。在行政区划的基础上，传统的地方政府只考虑管辖区域内的发展与利益，而且地方政府间在经济、政绩、利益等目标的驱使下，不断以消耗大气资源换取经济快速发展，这也是导致我国雾霾呈爆发性增长的一个重要原因。但在雾霾防治上，地方政府都不希望承担治理责任，有的甚至直接将产生的污染排放到其他区域，这就造成了环境保护中的“公地悲剧”。各个地方政府都希望自己能坐享其成，而不希望承担防治责任，造成雾霾防治的集体行动困境，这成为我国雾霾防治的巨大阻碍。
地方经济发展不均衡造成地方政府间对雾霾防治有不同态度。一般来说，经济发展水平越高，社会越重视环境保护。在雾霾治理中，经济较发达地区较为重视雾霾治理，而对于经济发展落后地区，地方政府大多是将经济发展作为政府的首要任务，而非治理雾霾。我国地区间发展不均衡现象较为突出，所以在雾霾治理中不能一刀切，而要认识到不同区域对于雾霾治理的诉求是有所不同的。要平衡雾霾治理与各个地区经济发展之间的冲突，要求地方政府间进行合作，经济发达地区的地方政府可在雾霾治理上投入更多的资源。与此同时，经济发达地区还应帮助欠发达地区发展经济，并有针对性地使其重视雾霾防治，如可以在资金、技术等方面给予支持。
地方政府合作治理雾霾存在的缺陷
地方政府在纵向上缺乏互动。我国在地方政府合作治理雾霾方面并没有建立一个权威的统筹机构。我国实行的是多重行政层级制，各级政府如何联动治理空气污染，并无具体规定，也没有一个统一机构进行指导。目前，我国珠三角、长三角、京津冀地区在雾霾治理上都积极尝试跨界合作，但实施效果并不理想。这三个跨地区合作机制是地方政府间自发组织形成的，并没有中央机构的统筹指导，一旦面临重大的区域利益问题，不同政府都存在地方保护主义倾向。因此，若没有统一的权威机构协调各方利益，跨区域合作治理机制很难产生真正效果。
地方政府间难以形成集体行动。地方政府在雾霾治理中集体行动力不足主要有两个方面的原因：一方面，地方政府都有追求自身利益最大化的动机，整体最优化的目标很难实现。在雾霾治理的跨区域合作中，由于存在多个地方利益主体，而且不同利益主体的利益诉求有所不同，因而很难达成集体协议，这成为其产生集体行动的阻碍因素。另一方面，地方政府间即便意识到整体最优化目标，但地方政府间在合作中的态度也并不十分积极，这主要是因为个体在追求群体目标的过程中，具有搭便车的倾向。如当冷空气南下时，京津冀地区的雾霾便会随着冷空气进入南方地区，但北方地区经济发展水平不高，地方政府将主要精力放在发展经济上而非污染治理，这便增加了南方地区的治霾成本。因此，南方与北方的地方政府间也很难开展合作。
地方政府间合作规范化、组织化程度不足。我国一些地区在雾霾治理上尝试进行了地方政府合作，一般是通过非常设的集体磋商会议来协调相关事宜，并没有规范的制度化磋商机制。究其原因，一是由于各地发展水平不均衡，一旦触及实质利益，地方政府间往往很难在雾霾防治上达成共同协议，即便各方通过磋商形成了一些制度性协议，也因缺乏法律效力而很难达到理想的治理效果。二是在条块分割的行政思维之下，我国地方政府间缺少合作与互动的渠道和经验，不能在雾霾治理上快速形成统一规范，无法整合不同地区间的资源优势，雾霾防治效果大打折扣。
法律规范薄弱。 在雾霾治理上，我国有多部法律法规涉及这一问题，如《大气污染防治法》《大气污染防治行动计划》等全国性法律法规，还有北京、江苏等地都各自制定了区域性的《大气污染防治条例》。这些立法虽然对雾霾治理起到一定指导作用，但存在层级不规范、解决机制简单化、缺乏程序制度等问题，造成地方政府在防治雾霾上各自为政。目前，我国还没有出台专门的法律法规来规范雾霾治理中的地方政府合作，因此当地方政府合作防治雾霾时，无法依据法律来明确彼此的权责，造成互相推诿责任的局面。
地方政府合作治理雾霾的路径选择
地方政府间建立立体化的合作治理模式。中央应在雾霾治理中发挥主导作用，采取集权与分权的方式，既要构建中央与地方的联动治霾模式，也要鼓励地方政府间的横向合作。具体来说，一是要构建中央主导的、地方政府参与的合作治霾模式，可以构建一个国家级别的雾霾防治管理机构，统一解决雾霾跨界治理问题。二是要构建一个地方主导、中央辅助的合作治理模式。中央统筹雾霾治理能够加快我国治霾策略的落实，但雾霾治理最终还是涉及区域公共产品问题，需要地方政府以积极、平等的态度进行协商解决，地方政府可针对雾霾治理成立跨省机构，如建立区域大气污染治理委员会、区域空气质量监管机构、区域雾霾治理的联络机制等，加强区域地方政府间在雾霾治理上的沟通与合作。
建立跨区域利益协调机制。我国地方政府当前在雾霾治理上尝试了联防联治模式，但其效果不明显的一个关键原因便是地方政府间在利益上存在分歧，难以在雾霾治理上达成共识。所以，要在雾霾治理中真正实现地方政府合作，必然要建立一套可行的利益协调机制。我国区域发展不均衡，排污地区往往是为了发展经济而在雾霾治理上不积极，因此在具体的利益协调中，可采取横向财政转移支付机制，即受污染地区的地方政府将专项资金或一定的财政收入转移给排污地区，解决其因为经济发展差距而不愿治理污染的问题，在此基础上还可对排污地区的治霾行动进行监督，让治霾举措得以真正落实。
完善地方政府合作治霾的法律法规。在雾霾治理中，地方政府合作需要有具备一定约束性的法律法规的指导，但由于在雾霾治理中各个地区诉求不同，因此在法律法规制定上也不具备统一性，这成为地方政府合作的阻碍。为此，我国可以建立区域行政立法协调委员会，这样地方政府在雾霾立法上便可通过委员会协商法律法规的文本内容。立法协调委员会可以通过调查地域间雾霾防治情况，根据地方发展的实际来协调有关雾霾治理的法律法规内容，使区域内各地方政府都能接受。同时，立法协调委员会可以委托有关立法和雾霾治理的专家和机构，联合制定地方政府间合作治霾的法律法规。这些法律法规的法律地位和层级应高于地方政府单独制定的地方性法律法规，后者必须服从于前者，这样地方政府在雾霾治理上才能进行区域协作。
（作者为桂林旅游学院教授）
【注：本文为2011年“广西高等学校优秀人才资助计划”项目和桂林市科学研究与技术开发计划项目（编号：20110120-2）的阶段性研究成果】
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