【摘要】当前，我国农村基本公共服务体系的建设滞后，而导致这一问题产生的一个主要原因就是农村基本公共服务体系的法治化不足，即法治化的滞后。国家“十三五”规划明确提出了要加快推进农村基本公共服务建设，健全农村基本公共服务制度。因此，必须以法治化思维构建法治化体系，优化法治化框架，完善法治化制度，加快健全农村基本公共服务体系。
【关键词】农村 基本公共服务体系 法治化 【中图分类号】D926 【文献标识码】A
制度的供给实际是对制度需求的一种“反射”，制度供给往往对主体行为规定了一定的准则。一旦制度供给的这种“反射”无法适应制度需求时，就会产生制度供给的不充分，进而导致制度运行低效化。当前，我国农村基本公共服务体系的建设滞后，法治化的滞后成为其主要原因。国家“十三五”规划明确提出了要加快推进农村基本公共服务建设，健全农村基本公共服务制度。未来，要以法治化的思维，加快健全农村基本公共服务体系。
农村基本公共服务体系发展现状
随着农村经济的快速发展，农民生活水平与消费需求有了质的飞跃，但农村基本公共服务水平仍较为落后，城乡公共服务存在较大的差距，无论是基础设施、医疗卫生，还是义务教育、社会保险等方面都落后于城市地区。
农村基础设施较为落后。我国大部分城市地区都拥有完善的水、电、路、天然气等能源系统，城市居民基本上实现了现代化生产与生活。但大部分农村地区基础设施较为落后，停电、停水现象也时有发生，更别说天然气等能源的使用。农村的公交系统也不够完善，由于交通条件落后，导致农村出行也较为困难。
农村医疗卫生较为落后。近年来，我国农村医疗卫生有了一定的改善，但与城市相比，在医疗设备、医资力量、医疗投资等方面仍存在较大差距。数据显示，我国城市卫生人均经费开支约为农村卫生人均经费开支的三倍，乡村医护人员仅占全国卫生人员的12%左右，都表现出我国农村医疗卫生水平大幅落后于城市地区。
农村义务教育较为落后。虽然我国一直都在推行义务教育，义务教育事业取得了一定的进步，但是农村义务教育水平仍落后于城市地区，造成这种现象的主要原因在于城市与农村义务教育经费存在较大的差距。
农村社会保险较为落后。农村社会保险制度落后于城市地区，尤其体现在养老与医疗两个方面。从养老保险来看，我国农村养老保险是依据2009年国务院印发的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》建立的农村养老保险体系。据统计数据显示，我国城市人均养老保险收入约为农村的15-20倍左右，城乡养老保险的数据差距较大。从医疗保险来看，虽然我国农村新型合作医疗保险实现了全覆盖，但是仍未解决农民看病难、看病贵的问题，与城市医疗保险相比仍存在一定的差距。
农村基本公共服务体系落后的法治化因素
我国农村基本公共服务体系落后的重要原因在于制度的缺陷。在二元化体制下，我国农村与城市的基本公共服务体系都有着不同的法治化依据。相对城市而言，我国农村地区的基本公共服务法治化供给严重不足。
“三农”相关的法律较少且效力层级低。在我国立法体系中，“三农”相关的法律文件仅占很小的一部分，且大部分都是《意见》《条例》《规定》或《办法》等效力层级较低的政府文件，这些文件一般只能作为裁判的“参照”，并不能作为法律规范的依据，从而导致我国“三农”问题缺乏法制化的保护，农民维权较为艰难。
法律的部分规定与农村实际情况不符。我国法律大都以城市作为参照，导致部分规定与农村实际情况并不吻合。美国的法律专家霍姆斯曾说过“法律的生命源于经验”。部分法律规定缺乏农村的实践经验，使得农村法治化存在较多的缺陷与空白。例如，我国农村生活是以集体生活为主，集体物品与集体财富都是农村的财富，《物权法》很难涵盖农村集体物品与集体财富的全部内涵。
法律顶层设计落后于农村社会实践。随着经济与社会的发展，农村大量劳动力向城市转移，导致农村出现了“空心化”现象。城乡大量的人口流动加大了社会治理的难度。我国现行的法治化体系仍存在二元化，尤其是农民工子女教育、社保等方面都没有统一的规范。从国家层面来看，我国法律的顶层设计落后于农村社会实践，导致农村公共服务出现无序状况，跨区域的公共服务缺乏法治化依据。
农村基本公共服务供给缺乏法治化配套制度。我国的法律仅规定农民享有的各项公共服务权利，但是并没有将这些书面权利转化为实际权利，各级政府也并没有落实农村公共服务供给的相关政策。在实际操作中，政府部门大都通过灵活性较高的《意见》《条例》《规定》或《办法》等加以规范，导致农民工子女受教育权受到严重的侵犯。
农村基本公共服务体系混乱。由于缺乏专门的《公共服务法》，导致我国农村基本公共服务法律体系混乱，农村基本公共服务出现在不同层级的法律文件中，这些法律文件较为粗陋，条法中经常出现一条多义或漏洞百出的问题，上下级法律条文中也时有冲突，就算是同一级的法律文件也可能存在前后自相矛盾的问题，导致农民享有的公共服务权利难以维护。
健全农村基本公共服务体系的法治化对策
构建农村基本公共服务法治化体系。我国农村基本公共服务体系的健全必须打破城乡二元化机制，明确农村公共服务的基础框架及服务内容，为农民提供与城市居民同等的公共服务。随着户籍制度的改革，我国农村居民享受的权利也不断向城市居民看齐。户籍制度改革的目的在于消除二元化户籍制度，提高农村居民享受的公共服务待遇。中央及各级政府都积极参与到城乡一体化建设中，农村基本公共服务体系也向城市看齐，从本质上缩小城乡公共服务供给的差距。
优化农村基本公共服务法治化框架。自2005年开始，我国逐步形成了公共服务。2012年，在《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中明确了公共服务在社会发展中的地位。经过十多年的发展，我国公共服务法制框架基本形成，但是，我国农村基本公共服务体系框架还需进一步优化。优化农村基本公共服务法制框架主要包括了三点：一是明确政府在基本公共服务供给的责任，构建服务型政府。二是明确农村基本公共服务的法治化内容，规定农民的权利框架。三是从法律层面上规定政府部门农村基本公共服务供给的最低标准。
完善农村基本公共服务法治化制度。在我国，农村基本公共服务的法治化程序是行政程序，农村基本公共服务是政府为农民提供基本公共服务的过程。完善农村基本公共服务制度，必须深入贯彻落实服务型政府理念，提升政府部门公共服务供给的效率与质量。完善农村基本公共服务制度要从以下三个方面着手：首先，针对不同的公共服务制定不同的行政程序。对于影响农民享受基本公共服务的行政程序应制定严格的规范来限制政府部门，对于不直接影响农民享受基本公共服务的行政程序应赋予政府部门自由裁量权。其次，制定农村基本公共服务的法治化监督制度。要建立农村基本公共服务的行政监督机制，监督相关部门履行公共服务供给的职责，建立农村基本公共服务供给的考核目标，完善公共服务供给的问责制度。再次，完善农村基本公共服务法治化救济机制。细化农村公共服务的救济范围，扩大救济途径，将行政复议、行政诉讼等正式救济机制与调解、协商等非正式救济机制相结合，调解农民与政府之间的合作问题。
（作者单位：北华大学法学院）
【参考文献】
①张岳华：《农村留守家庭与基本公共服务均等化的研究》，《中国管理信息化》， 2016年第4期。
责编/周晓燕 刘芋艺（见习）
美编/ 于珊 王梦雅（见习）
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