【摘要】地方政府发行债券，是保障地方基础设施建设和重大项目按时完成的重要筹资手段。一方面，地方政府借助债券融资可以促进区域经济发展；另一方面，地方政府通过债券融资面临着较高的风险。要发挥出债券融资的正面作用，就必须保证债券融资符合相关法律要求，只有通过法律监管，才能抑制债券融资过程中潜在的风险，实现地方政府债券融资的目标。
【关键词】地方政府 债券融资 法律监管 【中图分类号】D616 【文献标识码】A
我国地方政府债券融资体系及监管体系发展历程
我国地方政府利用债券进行融资，主要分为三个阶段，分别是许可发行阶段、禁止发行阶段以及限制发行阶段，每个阶段都以不同程度的法律监管为辅助，保证政府债券融资行为风险系数在合理范畴之内。
第一个阶段是许可发行债券阶段。新中国成立之初，我国的社会主义建设事业面临诸多考验，地方政府为了加快基础设施建设，充实自身财政实力，在中央的批示下公开发行政府债券，通过发行债券来筹集资金，并将筹集的资金用于基础设施及重点项目建设。与此同时，我国出台了《关于发行地方公债的决定》，通过法律条例，来保证地方政府发行债券的自主权利。随着地方政府债券发行逐渐增多，我国还出台了《地方经济建设公债条例》，以此来监管地方政府债券的发售行为。
第二个阶段是禁止发行债券阶段。上世纪60年代，我国经济建设已经初具规模，各地政府也已经偿还完之前发行的债券。在这个阶段，我国社会主义经济建设进入到稳步发展阶段，政府已无必要再度发行债券，政府债券发行工作也进入了停止阶段，中央明确要求各地政府不得再发行政府债券。1995年的《预算法》中将禁止政府发行债券的行为上升到法律高度，利用法律法规来监管政府发债行为，地方政府发行债券筹资的方式也暂时告一段落。
第三个阶段是限制发行债券阶段。进入2000年以后，我国进入社会主义建设的新时期，再度允许地方政府发行债券。不同于新中国成立初期，此次中央政府允许地方政府发行债券的同时，采用了诸多限制性的规定，明确规定地方政府债券以省级和计划单列市政府为发行主体，市、县级地方政府无权发行债券。同时，利用双重审批等方式来限制和监管地方政府债券发行行为。在这个过程中，中央先后出台《关于加强地方政府债务管理的意见》《关于地方政府专项债券发行管理暂行办法》等一系列法律条例来监管政府行为，避免地方政府债券发行的高风险。
我国地方政府债券融资法律监管存在的主要问题
随着中央政府以限制形式允许地方政府发行债券，债券发行又产生了新的风险。为了将债券风险控制在合理范围之内，有必要使用法律手段来限制风险，随之而来的债券融资法律监管问题浮出水面。虽然中央已经出台了一系列的法律条例，但针对地方政府债券发行过程中的法律监管仍存在一定问题：
立法级别较低，违法后果并不明确。通过上文的阐述不难看出，中央针对地方政府债券发行制定了一系列的法律条例，希望借助这些条例来限制地方政府债券发行，比如2014年《关于加强地方政府债务管理意见》、2016年《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》等。但是归根结底，中央的法律条例多以“意见”“通知”等形式来对政府债券融资行为进行监管，这些“意见”“通知”的监管级别相对较低，多属于规范性文件，并没有真正上升到法律层面。同时，在这些“意见”“通知”中，处罚性规定十分少见，并没有规定地方政府利用债券融资需要承担的相关责任，没有规定法律责任的条文显然不足以监管地方政府的债券发行行为。因此，立法层级较低、违法后果不明确，是目前政府债券发行监管过程中存在的首要问题。
行政干预司法，监管程序存在漏洞。自2000年中央再度允许地方政府发行债券以来，债券发行的审批权力上升到中央政府，但中央在审批过程中，难免会与地方政府进行沟通和协商，地方政府往往出于利益考虑要求发行更多债券。相关数据显示，2012年，各地政府累计发行债券2500亿元，2013年该数据上升至3500亿元，2014年上升到4000亿元。地方政府债券发行数量正在逐年加大，可以看出，利用行政监管的方式无法达到限制债券发行的目的，地方政府债券融资行为风险不断加大。同时在中央出台的相关法律条例中，针对监管程序并没有进行明确规定，造成法律监管过程中存在诸多漏洞。各地政府利用程序上的漏洞加大债券发行数量，形成地方政府债券融资风险过高局面。因此，行政监管凌驾于法律监管之上，监管程序上存在诸多漏洞，是地方政府债券融资法律监管存在的严重问题。
信用评级缺失，信息披露选择性失真。针对地方政府进行信用评级，以信用评级结果来限制债券发行的数量，已经成为中央评价各地政府债券发行能力的重要指标。我国各地政府信用评级体系在2014年已经初步完成，并委托第三方机构针对各地政府信用进行评级，但从实践效果来看，目前我国信用评级制度存在诸多弊病，无论是经济发达地区，还是经济贫困地区，其地方政府的信用评级均为AAA级。这种一致性的信用评级已经无法成为判断地方政府信用级别的依据，也无法为地方政府债券发行提供有效参考。与此同时，针对地方政府债券发行行为，中央要求各地政府在债券发行过程中进行信息披露，我国最新修订的《预算法》也针对该行为进行明确规定，但各地政府仍采取“选择性”信息披露的方式，隐瞒重要的信息，造成地方政府债券的公信度不高。因此，信用评级缺失，信息披露存在“选择性”失真，是我国地方政府债券融资法律监管中存在的重要问题。
完善我国地方政府债券融资法律监管的建议
加强立法效果，提高立法层级。面对现行“意见”“通知”的监管级别较低现象，中央政府应该及时出台具有更高层级的法律法规，利用明确的法律规定来监管地方政府债券融资行为。目前我国针对地方政府债券融资的监管中，最重要的法律就是《证券法》，应该在此基础上进一步完善相关规定，将法律监管问题纳入其中，针对地方政府债券融资行为、债券融资责任进行明确规定，加入惩罚性的措施来限制地方政府债券融资行为。与此同时，各地方相关部门也应该加强地方性法规建设，通过地方性条文来限制债券融资行为，将地方政府债券融资风险降至最低。
减少行政干预，构建救济程序。目前我国地方政府债券融资监管主要以行政监管为主，这显然与我国社会主义法治建设存在冲突，行政监管存在“人治”因素，监管手段相对落后。在未来的发展过程中，应该以法律监管为主、行政监管为辅，对地方政府债券融资行为进行全面监督管理。与此同时，针对地方政府的债券融资行为，还应建立相应的救济程序，比如地方政府债务重组等，具体在实施过程中，可以考虑建立地方政府债务委员会，并应在债券融资损害公共利益之时，允许债券公益诉讼，以此保护出资人和社会公众的利益。
重视信用评级，健全信息披露制度。目前我国地方政府的信用评级显然存在诸多不规范之处，也无法发挥信用评级的价值。在未来的发展过程中，应该针对信用评级单位进行严格管理，要求信用评级单位按照相关规定，合理评级，减少人为性的指标，严格按照法定指标进行信用评级。同时，应该建立相应的审查监督机制，一旦发现评级单位存在违规行为，应该撤销其评级资格。除此之外，地方政府还应完善债券信息披露制度，全面公开信息，不仅要做到债券发行信息公开，还要对地方政府基本财政情况进行信息公开。只有债券信息和债券发行主体信息都实现公开，投资人和社会公众才能客观公平地选择地方政府债券，才能保证投资人和社会公众利益。
（作者单位：郑州大学法学院）
【参考文献】
①戴传利：《我国地方政府债券融资法律监管程序问题研究》，《学术界》，2016年第1期。
②郝轩：《经济新形势下地方政府债券融资机制构建的研究——以西安市为例》，《金融经济》，2015年第12期。
③韩伟丽：《我国地方政府债券的风险管理及法律规制研究》，《吉林工商学院学报》，2014年第8期。
责编/张寒 美编/王梦雅（见习）
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