【摘要】网约车管理办法的出台，不仅在国内解决了近些年来出租车领域“互联网＋市场化”改革所面临的多方面实际问题，而且也使得中国的出租车改革在国际上处于领先位置。当然更重要的是，中国政府的治理之道也因此在出租车领域有了重大进展。
【关键词】网约车 合法化 政府治理
【中图分类号】C916 【文献标识码】A
从出租车到“黑车”：政府管制及其困境
出租车的发展史，表面上看起来是汽车技术的发展史，以及人民群众交通出行需求的发展史，但其背后则是政府治理的发展史。而政府治理的发展史，往往和市场经济的发展密切相关。适应市场经济需要的政府治理，会促进市场经济的发展，同时促进汽车技术的发展，促进人民群众生活水平的提升，进而促进出租车市场的发展。
在中国，出租车很早就有，但由于市场经济不够发达，出租车规模一直非常有限，主要服务于高端商务和政务人士。尤其是实行计划经济之后，出租车规模进一步缩水，到上个世纪80年代末，主要是为外事活动服务的。1992年开始，中国全面实行市场经济，开始出现面向大众的出租车。社会各个方面投入出租车的积极性非常高。短短三年时间里，北京出租车行业出现了“野蛮生长”的现象，市面上有1400多家公司，路上有六万多辆出租车在奔跑。
不过，也就在这一年，北京市出租车行业开始进行数量管制。此后出租车价格、数量一直处于高度管制的状态，出租车数量基本维持在1994年的水平。其他大城市的情况也基本类似，经过两三年的“野蛮生长期”，就开始进入高度管制的状态。很多城市的出租车数量甚至一直维持在零增长的状态，上海还出现了出租车负增长。有些城市即使有增长，在高度管制条件下形成的利益链刚性，也使得增长机制一直没有很好地发育。而这个时期的城市人口却在翻番。1994年北京市常住人口1000万出头，20年后的2014年已经2000万出头，但出租车数量却没有什么增长。
有高度管制，就会有“黑市”。在出租车领域，“黑市”就是“黑出租”，也就是“黑车”。“黑车”，是指利用私家车（非出租车），未经政府有关部门许可、没有取得运营资格，但从事出租运营的车辆。“黑车”和出租车相比，没有运营证，没有纳入政府的管理，挣了是自己的，被逮住了是政府的。但消费者很喜欢。由于城市快速扩张，公交服务没有相应跟上。而出租车因为受到严格的数量管制、价格管制和份子钱管制，多重管制使得出租车对营运地点和时间有很大的选择性，很多地方打不到或者很难打到出租车。大城市出台限购、限行之后，私家车购买和出行也遇到困难。其结果是给“黑车”留出了很大一块市场。
在这种情况下，政府虽然经常严厉打击，但打击手段的效果非常有限，并且往往由于取证困难而无法执法。在严打时期，“黑车”可能会有所收敛，但一旦严打阶段过去，“黑车”又开始“野蛮生长”。政府最有效的打击手段是“钓鱼执法”，但“钓鱼执法”本身的逻辑存在很大的道德困境，真钓到了“黑车”，一般就认罚了，但如果“钓”到了私家车善意给人搭“顺风车”，把私家车的善意行为当作违法行为来处理，“钓鱼执法”一下子就遇到了内在的道德困境。而且一旦受到司机反抗，而执法人员再有点暴力执法，那就会成为一场反野蛮执法的社会舆论运动。在这种情况下，就出现了类似于城管和无证摊贩之间的奇特现象：政府严厉打击，“黑车”野蛮生长；政府“钓鱼执法”，舆论一片哗然。这个时候执法人员“睁只眼、闭只眼”，“黑车”司机“眼观六路、耳听八方”，不去严打区域，只去灰色区域，见到执法人员就逃之夭夭。天天都在上演“猫捉老鼠”，但“老鼠”依然野蛮生存。而有些地方有些执法人员还私养“黑车”，出现了腐败的问题。
这种“猫捉老鼠”现象的背后，其实是政府治理之道内在困境的外在表现。它说明，在计划经济的政府治理之道下，根本不会有“老鼠”，自然也不会出现捉老鼠的“猫”，因为计划经济是短缺经济，政府需要解决的核心问题是短缺。在短缺经济条件下，走路和骑自行车是常态，出租车只有来自市场经济国家的人才有能力坐得起，所以是为外国来华人士服务的。在市场经济时期，政府一旦让市场起决定作用，经济就会迅速发展。经济不再短缺，人们的交通需求和供给能力也快速提升，出租车就会“野蛮生长”，短短的三年就会基本满足交通出行要求。
出租车市场“野蛮生长”所出现的种种问题，会引来高强度的政府管制。在出租车领域，引入市场经济，会让出租车迅速发展，但引入政府高强度管制，就会让出租车市场几十年没有发展，而且还出现“黑车”的野蛮生长。政府对出租车市场管而不活、政府对“黑车”市场管而不死，就成了中国1994—2014年出租车市场的基本特征。
高度管制模式所导致的出租车市场停滞不前、“黑车”管而不制反而野蛮生长的问题，还有出现的普遍性腐败问题，引起了多方面的关注，但改革举步维艰。甚至最简单的措施，比如随城市规模的发展而增加出租车数量，也基本都落空，原因是高度管制的政府治理模式具有内在强化的趋向。对政府来说，数量管制和证照管理模式最简单也最方便，最适合现在单中心等级制的体制。除非在管理技术上有重大的突破，否则很难突破这一管理模式。对出租车企业甚至少量的个体户来说，一旦“野蛮生长”期结束，政府开始高度管制，就相当于“上了车的人关了门”，自身就形成了高度封闭的利益集团。这个利益集团坐拥出租车牌照，每张牌照市场价值七八十万上百万，一万张牌照就是七八十亿上百亿。这个模式是很多国家的模式，包括美国。一旦增加出租车牌照数量，就会稀释出租车牌照的价值。在政府监管部门和出租车企业双重利益支持下，高度管制的政府治理模式很难改革，显然是符合公共选择逻辑的。
网约车激活了出租车市场，对政府治理提出新的挑战
随着互联网时代的到来，这一切都开始松动。在国外是优步公司，在中国是滴滴打车。优步公司和滴滴打车的迅速发展，靠的是互联网技术和导航软件。私家车只要符合条件就可以接入平台，消费者只要下载手机app就可以随时叫车，而且不需要像“黑车”那样讨价还价。由于有风投资金介入，网络约车市场开始借助资本市场的力量迅速扩张，而且其定价机制也走出原始市场的成本定价方法，而走向资本和平台定价。一方面网约车司机可以拿到高额补贴从而获得高收入，另一方面消费者也可以拿到高额补贴和低价格、高品质的服务，其结果是“黑车”市场一夜之间通过网络进入了灰色地带，而且还一下子挤压了“黑车”市场野蛮生长所带来的高价低服务的可能空间。
