【摘要】中美生态补偿制度中，在补偿主体、补偿标准与程序、补偿立法与政策实践等诸多方面均存在巨大差异、差距。美国生态补偿制度对我国的启示与借鉴在于：应明确生态补偿和受偿的主体，科学设定补偿标准和方式，构建公开、透明、科学、合理的补偿程序，完善生态补偿立法体系，切实加大生态补偿法制宣传教育力度。
【关键词】比较法 中美 生态补偿 【中图分类号】X323 【文献标识码】 A
李克强总理在2014年的政府工作报告中强调，“必须加强生态环境保护，下决心用硬措施完成硬任务”，“落实主体功能区制度，探索建立跨区域、跨流域生态补偿机制”。①建立完备的法律政策，是生态补偿制度得到有效实施的关键所在。但当前，我国生态补偿制度还有许多与生态保护不相适应之处。美国生态补偿有着成熟的实践经验，已形成较为完善的制度体系框架。在比较法的视域下对中美两国生态补偿制度进行比较分析，对当前我国生态补偿相关法律制度中存在的缺陷予以总结，借鉴美国有益经验并提出完善我国生态补偿法律制度的对策建议，对推动当前我国生态环境保护大有裨益。
生态补偿主体不同：我国局限于国家，美国包括政府、市场、社会组织等
我国将国家作为生态补偿主体，体现了补偿的公益性特征。但是补偿主体局限于国家，同时也会导致生态补偿主体体系陷入封闭状态。目前，我国仅在《农业法》第63条中规定补偿主体为各级人民政府；《国务院关于开展全民义务植树运动的实施办法》中规定，在义务植树的过程中，由林权的所有权拥有者作为补偿的主体；而按照野生动物、水生动物保护的条例规定，由当地野生动物保护的行政机构作为补偿的主体。在利益遭受侵害之时，即便人们知道可以求偿，但却不知道应该向哪个部门求偿，最终导致生态补偿难以实现。
与我国生态补偿主体的单一现状不同，美国的生态补偿主体是多元化的，包括政府、市场、社会组织等，其市场化特征也十分突出。美国由行政机构购买生态及相关服务，其公共支付体系已较为健全。政府鼓励农民在部分退化的土地上进行劳作，由此造成的损失由政府补偿。同时，美国政府将生态服务作为商品引入市场，社会组织可按照一对一的形式进行私人交易。在生态受偿的主体方面，美国生态受偿主体范围较为广泛，在生态破坏中的利益受损者、生态环境的贡献者、国家，均属于生态受偿的范围。
生态补偿标准不同：中国标准相对偏低，美国补偿标准有明显弹性
在生态补偿标准方面，中国采用机会成本法设定补偿的标准。比如，根据某地《生态公益林建设管理和效益补偿办法》的规定，按照每亩2.5元的标准对生态公益林进行补偿，如此低的标准显然无法满足山民需求，也无法鼓励山民管理公益林。“一刀切”的单一标准，往往无法达到鼓励公民积极从事生态公益事业的预期效果。除此之外，补偿标准的不明确为补偿主体推卸补偿责任创造了条件。美国的生态补偿标准并非由政府统一进行规定，因情况不同，其补偿标准也有明显弹性。比如，在美国推行的退耕补偿制度中，政府作为补偿主体提供补偿金，但政府并不统一规定补偿标准，而是因地制宜且在农户自愿的原则下进行补偿，有利于受损主体的诉求表达，“通过竞标确定生态补偿的标准”。②相对于我国，美国生态补偿制度体现了政府干预和市场运行两者之间的互补。
在生态补偿程序方面，中国生态补偿缺乏完善的启动程序。我国法律制度长期以来存在“重实体轻程序”的弊病，这也体现在了生态补偿方面。我国目前虽然规定了相应的生态补偿制度，规定国家为生态补偿的主体，也规定了生态补偿的受偿主体。但是在受偿主体的启动方式、启动人等方面尚不明晰，只在极少数的地方性法规之中有相关规定。而美国却有明确的生态补偿启动程序，将依申请作为生态补偿程序中最为重要的启动方式，有效表达了生态受偿主体的诉求。中国的生态补偿为事前一次性补偿，而美国的生态补偿则以事后补偿为主。美国对生态补偿时限和不同受偿主体的具体规定具有极强的灵活性，确保在贯彻生态补偿原则的前提下，达到提高补偿效益的目的。
生态补偿立法实践不同：我国尚未形成专门性生态补偿立法，美国善于通过完善健全立法的方式开展此项工作
当前，我国尚未形成专门性的生态补偿立法。相关条文较为零散地分布在各项法律、法规之中。《宪法》第9条、《环境保护法》第19条规定了生态环境补偿相关内容，《环境保护法》同时对生态保护、环境污染和防治两个方面作出明确规定。此外，《农业法》《草原法》《水法》《自然保护区条例》《海洋环境保护法》《防沙治沙法》《清洁生产促进法》《土地管理法》《渔业法》等单行环境立法中也对生态补偿作出了一些规定。《河道管理条例》《土地复垦规定》《资源税暂行条例》《征收排污费暂行办法》等行政法规、规章中亦有相关内容。
美国在生态补偿制度推动生态文明建设的过程中，十分善于通过完善健全立法的方式来开展此项工作，并结合具体发展形势对立法进行适度调整。我国法律虽然涉及了生态补偿的相关规定，但依然不够条分缕析；而美国环境法律和其他单行法律明确规定生态补偿制度具有针对性、可操作性，而且通过单行法的实施将生态补偿制度逐一落实，搭建了较为完整的生态补偿框架。
生态补偿政策实践不同：我国进行了积极有益的探索实践，美国成为全球最早建立生态补偿法律制度的国家之一
我国生态补偿机制的缺陷，不仅影响了我国生态环境保护的效度，对社会环境利益的分配平衡也造成了负面影响。近些年来，我国各级党委、政府一直高度重视生态补偿政策体系的完善，从多个层面进行了积极有益的探索实践，积累了一定实践经验，对今后逐步完善生态补偿政策体系具有重要价值。
在矿产资源生态补偿方面，我国于上世纪八十年代才开始实施矿产资源开发生态补偿制度。虽然取得了一定的成绩，但法律体系和配套政策制度的缺陷也为生态补偿的实施造成了一定障碍。我国《矿产资源法》第5条就资源补偿费和矿产资源税制度制定了一系列规范，但却存在法律落实不到位、矿产资源税和资源补偿费征收难度大等诸多问题。
在森林生态补偿方面，各级党委、政府及其相关部门高度重视，出台系列政策措施，森林覆盖率近些年有了较大程度提高。但因为管理体制机制、配套措施不够健全等原因，实践中亦有许多问题亟待解决。比如，在实施退耕还林政策的过程中，在有力调动了农户参与积极性、有效改善了生态系统的有利背景下，也存在补偿方式单一和标准偏低不符合实际、退耕还林工程实施政策不连贯等问题。
早在1920年，美国便已经颁行了《美国联邦矿山租赁法》，美国也因此成为全球最早建立生态补偿法律制度的国家之一。《美国联邦矿山租赁法》中规定，矿产开发中必须保护生态环境。第二次世界大战后，随着美国露天矿业的迅猛崛起，人们广泛呼吁“对露天采矿的行为进行制止”③。自此之后，美国建立了恢复治理基金制度和恢复治理保证金制度，极大地降低了矿产资源开发中对生态环境的破坏。为了积极应对上世纪八十年代后期较为突出的林木采伐而导致的生态破坏，美国各州先后制定可持续林木采伐补偿政策，公益林的更新和育林由政府作为投资主体，以技术支持、税收激励和财政优惠等多种混合的政策工具保障林木采伐的可持续性。美国为此专门制定了交易计划，森林采伐权可在政府指导下进行交易。
美国生态补偿法律制度对我国的启示与借鉴
美国生态补偿制度启示我们，实施生态补偿制度的重要前提是必须健全完善生态补偿的法律制度体系，必须同时发挥政府和市场两个方面的积极性，明确生态补偿的主体和受偿的主体，应充分发挥政府购买模式之外的社会团体、公益组织参与的多样化支付形式。
一是明确生态补偿和受偿的主体。只有明确生态补偿和受偿的主体，才能进一步明确生态补偿中各主体之间的权利义务关系。在生态补偿的主体方面，国家应作为最为重要的补偿主体。因为按照我国现行制度体系，国家的执行力强、信息优势明显、财政资金雄厚，生态资源大部分属国家所有；同时，地方也应该作为生态补偿的主体之一。除此之外，要把负责生态补偿的机关细化到某个部门，保证操作有效性。在明确受偿和补偿主体的前提下，结合具体国情实际，可进一步将受偿主体细化为如下三类：一是出于保护生态需要被征收、征用财产者；二是由于生态保护原因而导致其发展受限者；三是为生态保护作出贡献、作出牺牲者。
二是科学设定补偿标准和方式。在补偿标准的设定方面，我国应结合具体国情，适当扩大补偿的范围，并可依据国家的补偿标准和计算方法予以实施。对于范围较小的生态补偿，可由不同区域的政府和受偿主体在公众参与的前提下，按照规定程序确定补偿标准，可从“破坏者”、“获益者”、“保护者”三个不同的角度分别确定补偿依据。同时，应充分借鉴美国的有益做法完善我国生态补偿制度，改变我国以政府补偿为主导、市场补偿严重滞后的现状。
在2014年11月5日召开的国务院常务会议上，李克强总理指出：“能给市场做的要尽量还给市场。”④李克强总理的讲话虽然是针对行政审批事项提出的要求，但也可以反观生态补偿存在的问题：在政府“强有力”的主导下，市场的积极性未能充分有效调动起来。当前，我们应该在继续发挥好政府主导作用的基础上，拓宽生态补偿的方式途径，构建资金、实物、智力和政策补偿并行的生态补偿多样化格局。
三是构建公开透明、科学合理的补偿程序。我国应着力于构建公开、科学的补偿程序，切实发挥好补偿的功能作用。生态补偿事项应该在一定范围内公示，受偿主体对补偿标准、程序等有异议的，可请求行政机关予以书面回复。作为补偿主体，行政机关应和受偿主体之间形成书面补偿协议，相关材料还需国家相关主管部门备案。如果受偿主体不同意行政机关提出的补偿标准、程序和方式，可拒绝与之签订协议。在未与受偿主体签订协议的情形下，政府强行制定标准并实施生态补偿的，受偿主体可提出行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。
四是完善生态补偿立法体系。我国当前生态补偿机制还未能通过良好法制环境予以推动，相应法律制度亟待健全和完善。根据《宪法》，我国生态资源分为国有和集体所有两种所有制形式，大部分生态资源为国有。这表明我国生态资源的利用主体不明晰，生态资源所有制显得虚化、模糊，容易导致权利义务的不明确。为此，应进一步明确生态资源所有制在宪法中的地位，权责分明，避免出现开发者抢夺生态资源的不良局面。除宪法层面外，应对环境保护法及其单行环境立法进行修订完善，围绕“科学性”、“可操作性”两方面，明确生态资源的有偿使用制度。在近些年的全国“两会”上，不断有全国人大代表、全国政协委员建议制定专门的《生态补偿条例》，不少专家学者也提出了相同观点。“在现有《环境保护法》框架下尽快研究颁行《生态补偿条例》以完善生态补偿立法体系。”⑤
五是切实加大生态补偿法制宣传教育力度。当前我国生态补偿制度实施成效不够明显，这和生态补偿制度不够健全有关，同时也和我国行政机关及其工作人员、社会公众对生态补偿制度认识不足密切相关，无法形成全社会公民共同参与和支持的良好氛围。为此，我国可借鉴美国全民参与生态补偿的做法，切实加大生态补偿法制宣传教育的力度，提升生态补偿法制观念，充分调动全民参与生态补偿的积极性。同时也要充分发挥媒介的宣传作用，引导社会公众了解、参与生态补偿；在影视作品中加大生态补偿内容的份额，通过微博、微信等方式加大生态补偿宣传力度，以群众喜闻乐见、贴近生活的方式，让社会公众更加全面地理解和支持生态补偿制度。
（作者单位：河南城建学院法学与公共管理学院）
【注释】
①《李克强：努力建设生态文明的美好家园》，新华网，2014年3月5日。
②中国21世纪议程管理中心：《生态补偿原理与应用》，北京：社会科学文献出版社，2009年，第258页。
③赵景逵、朱荫湄：《美国露天矿区的土地管理及复垦》，《中国土地科学》，1991年第1期，第31页。
④肖楠：《李克强：能给市场做的要尽量还给市场》，中国政府网，2014年11月5日。
⑤张厚美：《国家应加快制定生态补偿条例》，《农民日报》，2014年8月30日。
责编/周素丽 王妍卓（见习） 美编/宋扬 杨玲玲
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