【摘要】改革开放以来，我国政府在行政管理模式上出现了一系列的变化，政府的公共管理职能也得到了进一步的明确。在公共管理视角下建设我国基层行政文化具有重要的现实意义。文章首先对公共管理与基层行政文化进行了分析，再站在公共管理的视角下，论述了发展我国基层行政文化的相关措施。
【关键词】公共管理 基层行政文化 策略
【中图分类号】D523.1 【文献标识码】A
在公共管理视角下建设我国基层行政文化具有重要的现实意义。首先，从理论上来说，基层行政文化是行政管理的灵魂与核心，能够有效推动行政管理活动的有序进行，同时也是行政管理体制的思想基础。行政文化只有实现不断创新才能够促进公共行政走向健康、科学的发展道路。其次，从实践上来说，从公共管理视角来对基层行政文化进行发展，是我国基层行政文化实现创新的必然要求。只有充分体现时代特色，并且与我国经济、政治以及社会建设相符合的基层行政文化才能够科学地指导我国现代化建设，为社会发展创造巨大的动力①。
公共管理与基层行政文化的概念分析
公共管理。公共管理理论是现阶段西方国家进行行政体制改革的主要理论，其对公共行政理论做了许多创新。对于行政管理来说，行政文化是其灵魂所在，深刻地影响了行政管理活动。公共管理是一种新的实践模式和管理理论，不仅是指当代西方国家在公共行政领域所进行的改革运动，同时也指的是一种试图替代传统的公共行政学的基本管理理论。公共管理的理论基础是现代经济学，主张国家的公共行政部门应该要采用私营部门的优秀管理方式，通过分权或者是授权的方式，逐渐实现多元化的管理主体。此外，公共管理还十分重视创新的作用，吸取了很多学科的新视角与新理论。
基层行政文化。文化是一种独特的社会现象，其在不同的社会领域中，所具有的表现方式与表现特点都是具有一定差异的。而基层行政文化指的就是文化在公共行政领域中的表现，内涵十分丰富，具有复合性、多层次的特点②。行政文化以一定的经济、文化、政治为背景，在行政实践活动中产生相应的观念意识，这种观念意识同时也能够对行政实践进行反映，包括人们对行政体系的信仰、感情、态度等，同样还包括在此基础之上而形成的对行政组织及其工作人员产生作用的行为态度、行为模式与价值取向等。行政文化具有十分复杂、漫长的作用过程，对于行政管理有着深远的影响。
改革开放以来，我国基层行政文化建设的环境以及相关政策都出现了很大的变化，从公共管理的视角来建设我国基层行政文化是一个非常科学合理的选择。
在公共管理影响下我国基层行政文化的演变
将公共管理模式应用在行政管理实践活动中，使得公共行政组织的服务质量与效率实现了明显的提升，推动了基层行政文化创新的进程。在公共管理理论下，从公共管理视角来发展我国的基层行政文化具有重要的意义③。公共管理影响下基层行政文化的演变主要表现在四个方面：
第一，由过去的管制型行政文化转变为了现在的参与型行政文化。在传统的行政文化中，其认为政府的制定应该全部由政府来执行，公众没有权利参与其中，只能绝对服从。在公共管理的影响下，新型的行政文化开始产生，其十分注重公众的参与度，强调政府的行政管理活动要做到公开透明，要不断健全我国的民主监督机制，保证公众能够参与其中。
第二，由过去的集权型行政文化转变为了现在的服务型行政文化。形式主义，可以说是我国传统行政文化中最明显的特点之一，使得政府独揽大权，群众只能无条件被动接受和服从政府所制定的一系列政策④。进入新时代以后，现代社会制度得到了不断的建立与完善，促使政府的职能得到了更进一步的明确，政府存在的主要目的就是为了满足社会与人们的需要，维护社会公共生活的公正发展，推动社会整体的发展，维护和推动公共利益的发展。所以，公共行政部门以及相关行政人员必须要正确认识自身职责，充分发扬为人民服务精神，切实维护公共利益，在公众监督与认可范围内进行基层行政管理活动。
第三，由过去的低效型行政文化转变为了现在的高效型行政文化。政府进行行政管理实践所追求的目标就是效益与效率，以此为标准来对行政管理人员的工作进行衡量，能够激发政府以及相关工作人员的创造性，简化行政办事程度，有效降低成本，从而逐渐提高政府的工作质量与服务质量。
第四，由过去的全能型行政文化转变为了现在的分权型行政文化。在全能型行政文化的影响下，所有的行政权力都集中在政府手中，严格限制了地方的权力，使得地方与社会等服务组织普遍都没有自主权，不利于社会的和谐发展。因此要建立起分权型的行政文化，将政府的权力授权或者下放给一些地方公共服务组织，健全完善的财政预算制度，并设立电子政务系统，尽量缩小政府的行政成本，同时政府还要积极主动地接受社会公众的监督⑤。
公共管理视角下我国基层行政文化发展措施
创新我国基层行政文化的观念途径。一是创新基层行政文化价值观念。将市场价值取向与公共管理的公共价值取向进行结合，是加快创新我国基层行政文化价值观念的重要方向之一，其在公共行政管理的实践中能够发挥出以下作用：
公共管理对服务观念更加重视。公共管理理论认为，政府的主要职责就是为社会和公众提供公共产品、维护社会与人民大众的利益，政府以及相关行政工作人员存在的意义就是为了服务社会，因此政府的权力范围以及工作的方式程序都要在社会与工作的认可与监督之内，保证政府的合法性。
公共管理对效益与责任相结合的观念更加重视。从公共管理视角来看，政府就是生产者，人民就是消费者与顾客，因此就要求基层行政工作人员在行政管理实践中必须要充分发挥出自身服务与创新的精神，逐渐推动办事与服务效率及质量的提高，提高自身的效益，并将其与政府的公共责任相结合，要始终坚持民主参与导向和顾客导向。
公共管理对社会公正与竞争的观念更加重视。行政管理追求的最高目标就是社会的公正与平等，要想实现目标，行政管理人员在提供社会公共服务的时候就要保持公正性、公开性、无差别性，不能在服务的过程中带入任何的主观情绪。对于社会中存在的不公平现象或行为，政府以及行政人员也要进行及时的处理⑥。
公共管理对民主行政和法治行政更加重视。民主行政的观念在公共视角下的行政活动中具有重要的地位，政府在进行行政管理活动时，必须要能够体现民意并反映出公民的需求。法律在行政管理过程中的地位与权威不仅是至高无上的，同时也是行政管理活动所要遵循的唯一标准，因此政府要做到严格守法、严肃执法，遵循法律，维护公众合法的权利。
二是创新基层行政文化治理观念。我国基层行政文化治理观念的创新，具体是指公共管理要将公共文化与市场文化两者之间实现有机结合，并不断将其运用到政府进行行政体制改革的实践中去。改革不仅在政府内部进行，在政府外部同样也在进行，不断推动公民政府行政管理活动的进程，进而让公民也能对公共治理发挥出积极的作用。
发展我国基层行政文化的内部措施。在我国政府的行政体制改革的整个过程中，基层行政文化占有十分重要的地位，基层行政文化创新的程度，是对行政体制改革的广度与深度的直接反映。要想促进我国基层行政文化的发展，首先就要从行政系统内部出发，将行政系统内部的基层行政文化整合好，主要包括四点：
将先进思想作为发展我国基层行政文化的指导思想。发展我国基层行政文化要始终坚持正确的思想，也就是要坚持全心全意为人民服务的宗旨和实事求是、解放思想的原则，根据政府行政活动的实际，并结合时代发展的需要，不断开拓创新，对人类思想文化做到取其精华去其糟粕，为我所用，充分发挥我国基层行政文化的科学性与先进性⑦。加强行政体系内部的行政道德建设，根除一切消极思想观念，比如专制思想、特权思想、拜金主义、个人主义等。行政系统内部的领导人员要发挥出模范作用，严格要求自己，以身作则，为内部人员树立起正确的学习榜样⑧。
加快经济发展，将其作为发展我国基层行政文化的基础。基层行政文化发展的物质基础是我国社会主义市场经济的发展，大力发展市场经济能够为先进行政文化的发展提供充足的动力⑨。要想发展我国基层行政文化，就必须要实现我国经济的发展，只有生产力水平提高了，才能够为我国基层行政文化的构建奠定坚实的物质基础。科学的基层行政文化反过来也能促进我国行政体制的改革，进而不断促进我国市场经济的发展，实现社会的全面发展。
将行政改革作为发展我国基层行政文化的保证。加快我国行政体制的改革，形成良好和谐的社会发展氛围，促进我国基层行政文化实现现代化发展。政府不仅是行政改革的对象，同时还是行政体制改革的设计者、组织者，所以在行政体制改革的过程中，政府必须要不断的充实和完善自身，加大力度来对行政观念进行改革。同时，行政体制改革能够为我国基层行政文化的发展创造有利的条件。在行政管理的实际过程中，基层行政组织和行政人员之间要将利益分配、价值协调等方面做好，使政府的行政职能能够发挥出积极作用。通过加快行政体制的改革，设置更加合理的行政组织机构，并更加科学、正确地对权力进行分配，使行政管理制度能够得到更加规范、有效的执行，这样一来，就能够创造出和谐、良好的社会氛围，进而就能够推动我国基层行政文化的发展。
完善行政制度建设，不断巩固我国基层行政文化的建设。行政制度的科学建立与建设，能够对人们的行政观念、行政意识等发挥许多积极作用，并且能够形成一个有利于基层行政文化发展的制度氛围。所以就必须要完善我国的行政制度建设，建立并健全我国的行政民主制度等相关机制。
发展我国基层行政文化的外部措施。发展我国基层行政文化是一个系统性的大工程，所涉及的范围十分广泛，并且能够产生深刻的影响，这就要求不仅要在我国行政系统内部采取措施来发展基层行政文化，在行政系统外部同样也要采取相应措施，广泛吸收来自社会各界的支持与参与，为基层行政文化的发展创造强大的动力。只有将行政系统的内部与外部一同进行，才能推动我国基层行政文化实现健康的发展。
将建设民主政治作为发展我国基层行政文化的前提。在现代政治文化中，民主是其中最重要的议题之一，从公共管理视角来看，要想发展我国基层行政文化，就必须要将社会主义民主政治作为发展前提—其为我国基层行政文化的发展奠定了稳定的政治基础，并且公共性质下的公共行政能够将政治参与的权利赋予给公民。在进行行政管理活动的时候，行政主体要树立起公民至上的理念，以为公民服务作为基本职责，对公民权利的行使、公民的创造性与自主性要保持充分的尊重，与公民一起创造对话协商的基层行政文化。
借鉴并吸收我国传统行政文化中的精华部分，并不断向西方发达国家的先进行政文化学习。站在公共管理视角上来看，要想促进我国基层行政文化的发展，就必须要对我国传统的行政文化做到批判性的继承，取其精华去其糟粕，将其中的优秀成果运用到现代基层行政文化的发展中，同时还可向西方先进的行政文化理念学习，借鉴其中的优秀部分，并结合时代发展的要求与我国发展的实际情况，将其融入到我国基层行政文化的建设中。
确定共同的行政理想，并将其作为发展我国基层行政文化的目标。我国的基层行政文化具有明显的中国特色，不仅是普遍的、正确的，同时还是民族的，这些就决定了我国发展基层行政文化的根本就是在最大的范围内确立起共同的行政理想，要牢牢坚持马列主义、毛泽东思想、邓小平理论的指导思想，坚持以集体主义为原则、以为人民服务为核心，不断开展社会主义道德教育，培养人们的爱国精神、服务精神、吃苦精神，使人们都能树立起正确的世界观、人生观和价值观。
创造健康的社会文化环境，将其作为发展我国基层行政文化的重要保障。首先，要加快社会主义市场经济的发展，将市场经济观念真正贯彻到人们心中，并根据我国市场经济发展的内在要求，为行政组织人员建立起竞争机制与奖励机制，加大力度来发展与我国社会主义市场经济相适应的文化。其次，不断传播和弘扬我国先进文化，从各方面加强我国社会主义精神文明的建设，为我国基层行政文化的发展提供稳定良好的社会文化环境的保障。
综上可知，在公共管理视角下来发展我国的基层行政文化具有显著的现实意义，为我国进行行政文化的改革提供了新的正确方向，对我国行政体制的改革有着积极的影响。只有认真贯彻落实上述措施，才能够促进我国基层行政文化的健康科学发展，进而推动社会主义和谐社会的建立。
（作者单位：中共重庆市南岸区委党校）
【注释】
①颜永超：“新公共服务理论视角下我国基层行政文化建设研究”，《东方企业文化》，2014年第7期，第74页。
②郎佩娟：“公共管理模式研究”，《政法论坛》，2002年第1期，第143~152页。
③李晓园：“县级政府公共服务能力与其影响因素关系研究—基于江西、湖北两省的调查分析”，《公共管理学报》，2010年第4期。
④唐华陶，刘佳敏：“试论和谐社会视角下基层行政文化的建构”，《工会论坛》（山东省工会管理干部学院学报），2011年第1期，第42~44页。
⑤陈浩天：“从治理到善治：基层政府治理嬗变的现实图景与国家整合”，《湖北社会科学》，2011年第11期，第41~44页。
⑥陈建平：“行政文化研究述评”，《上海行政学院学报》，2008年第3期，第93~104页。
⑦宋华琳：“基层行政执法裁量权研究”，《清华法学》，2009年第3期，第109~119页。
⑧吉海燕：“从官僚走向服务者：我国基层服务型政府建构的路径探索—基于街头官僚理论视角的考察”，《淮海工学院学报》（人文社会科学版），2015年第4期，第16~20页。
⑨刘鹏：“中国公共行政学：反思背景下的本土化路径研究”，《中国人民大学学报》，2013年第3期，第98~107页。
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