【摘要】检察机关因其国家法律监督机关的宪法定位和惩治职务犯罪的具体职能使民众对其寄予更高期望。当前个案处理中的程序问题、个别执法人员有违法乱纪行为、执法公开度不足、社会公众的传统司法认知严重掣肘检察执法公信力的评价。直面这些影响检察执法公信力评价的微观因素，在现有制度框架内寻求积极应对，是执法公信力提升的现实路径。
【关键词】检察执法公信力 程序法治 检务公开
【中图分类号】DF46 【文献标识码】A
党的十八大将“司法公信力不断提高”作为深化司法体制改革的重要目标。十八届四中全会亦明确提出要“保证公正司法，提高司法公信力”。检察机关因其国家法律监督机关的宪法定位和惩治职务犯罪的具体职能使民众对其寄予更高期望，检察执法公信力问题备受民众关注。司法公信力的整体提升，离不开检察执法公信力的提升。
为了较客观地了解基层检察机关执法公信力的现实状况，2014年12月，课题组在G省Q市开展检察执法公信力问卷调查活动。G省Q市位于我国西南部，所辖两区两县，经济发展水平适中，具有一定的代表性。课题组共印制了25000份问卷，委托当地教育部门将问卷发放至辖区30所中小学学生手中，由学生带回家中由家长完成问卷填写。此次调查总共收回问卷21695份，有效回收率86.78%。调查对象中，男性占52.5%，女性占47.5%；初中以下文化程度的占69%，高中以上文化程度的占31%；生活在城区的占46.7%，生活在县城或乡镇的占20%，生活在村寨的占33.3%。
课题组在此问卷调查的基础上，对当前执法公信力现状作实证考察，并试图探寻影响执法公信力评价的现实因素，从而针对性地提出对策建议，以期抛砖引玉。
现状透视：执法公信力评价的问卷调查
执法公信力的总体评价。对“您对当前检察机关执法公信力（信誉度、认可度）的评价”的问卷，认为“很高”的3441人，占16%；“比较高”的9475人，占44%；“不够高”的7044人，占32%；比较低的1735人，占8%。综合调查统计结果，对执法公信力总体评价满意的占59.5%，不满意的占40.5%。
执法公信力的具体评价。执法公信力的高低，是民众对检察执法的综合性评价，取决于检察机关执法公正度、独立度、权威度、公开度等具体因素的综合考量。
第一，检察执法公正度。对“您认为检察机关执法公正度如何”的问卷，认为“很公正”3473人，占16%；“比较公正” 12145人，占56%；“不够公正”5125人，占24%；“不公正”952人，占4%。综合调查统计结果，执法公正度满意率为72%，不满意率为28%。
第二，检察执法独立度。对“您认为检察机关执法办案是否独立”的问卷，认为“很独立”3513人，占16%；“比较独立”11382人，占52%；“不够独立”5786人，占27%；“不独立”1014人，占5%。综合调查统计结果，执法独立度满意率为68.7%，不满意率为31.3%。
第三，检察执法权威度。对“您认为检察机关执法权威度如何”的问卷，认为“很权威”4730人，占22%；“比较权威”10985人，占50%；“不够权威”4917人，占23%；不权威”1063人，占5%。综合调查统计结果，执法权威度满意率为72.4%，不满意率为27.6%。
第四，检察执法公开度。对“您认为检察机关执法公开度如何”的问卷，认为“很公开”2931人，占14%；“比较公开”8501人，占39%；“不够公开”8573人，占39%；“不公开”1690人，占8%。综合统调查统计结果，执法公开度满意率为52.7%，不满意率为47.3%。
第五，目前最为影响执法公信力的因素。对“您认为目前最为影响执法公信力的因素”的问卷，8607人选择“执法不公开”，占39.7%；6881人选择“执法不公正”，占31.7%；3839人选择“执法不权威”，占17.7%；2368人选择“执法不独立”，占10.9%。
公正，是司法的核心要素。检察机关作为法律监督机关，其执法公正的满意度仅占72%，这一调查结果远远低于事先预期。这一外部调查结论和检察机关内部自我评价也存在巨大反差。近几年来检察机关办案力度明显加强，提起公诉人数逐年大幅上升，起诉后判决支持率均在99.9%以上，办案质量显著提高。显然，检察执法质效的提升并没有转化为执法公信力的提升。
此外，执法公正度往往被认为是当事人最为关注、也是影响力最大的因子，但调查显示实际上目前执法公开度才是影响最为突出的因子。这一调查结论与执法公开度单项调查中执法公开满意率远低于其他因子相互印证，足以表明目前民众对执法公开度的关切及不满。
现实困境：影响执法公信力评价的多重因素
“司法是法律与社会互动的中介，司法活动可以归结为司法与公众之间交互影响的过程。”①因此，司法公信力提升的现实困境，一方面来自于权力运行本身（运行主体、运行过程、运行结果）存在问题而带来的侵蚀；另一方面是权力实施对象或者实际承载者的社会公众认知因素所带来的掣肘。
执法程序缺陷严重冲击民众对执法公正性的判断。“尽管个案公正只是百万起案件公正的极少部分，但却构成当事人内心确认的全部。”②绝大多数涉诉上访案件，都是以不公正作为理由。大多数情况下，检察机关对案件的处理并不具有终结性。因此，当事人对执法公正性的怀疑，主要是因为程序上的“不公”。当前，“重打击犯罪轻人权保障”、“重实体轻程序”的思想观念在部分检察人员中依然存在，长期形成的粗放型办案陋习并未得到完全转变。由于个案处理的程序缺陷乃至瑕疵导致否定整个执法的现象时有发生，执法程序缺陷对执法公正性的冲击和影响不容忽视。
个别执法者的违法乱纪行为严重侵蚀民众的信任。建立信任关系不易，但破坏信任关系却极其简单。只要有百分之一的执法者违法乱纪，就会使民众对所有的执法者都产生怀疑。近年来，检察机关反腐倡廉建设取得巨大成绩，绝大多数执法者是公正廉洁的，但少部分人员耍特权、逞威风，甚至以权谋私、贪赃枉法，违法违规办案，造成恶劣影响。律他者，应律己为先。如果监督者自身都存在违法乱纪行为，就会颠覆民众对监督者道德形象的心理期盼。作为法律监督机关，检察机关如果违规违法，就会严重侵蚀民众对司法的信任。
执法公开度不足造成民众的猜疑与误解。基于诉讼的非常态性，民众亲历诉讼的机会并不多，对司法的认知大多是依赖于外界的信息传播。虽然目前检察机关也在大力推进检务公开，但就公开内容来看，主要是相关法律、法规的内容，而对民众最想了解的个案办理信息则少有涉及，就算有所披露，往往也是在被动卷入“舆论风暴”之后不得已而为之的发声。官方信息发布缺位，信息披露不充分、及时，由此造成的结果是当事人对案件的描述和评价成为公众获取信息的主要渠道。基于诉讼的对决性，当事人对案件的描述和评价带有浓重的主观色彩。败诉或者预期利益未得到实现的时候，往往更倾向于把问题归咎于司法的腐败或不公，而没有从事实和证据本身进行客观评断。执法公开度不足，民众信息渠道狭窄，容易造成民众的猜疑与误解。
民众传统司法认知对执法公信力评价的影响不容忽视。执法的公正性与民众主观上确信其公正并不必然发生重合，民众传统的司法认知对执法公信力评价的影响不容忽视。“基本属于舶来品的国家法与现实社会中（尤其是乡村社会中）广泛存在的人们在长期生产、生活中形成的习惯、习俗、人情、礼仪、宗法族规、乡规民约等民间法的矛盾和冲突就成为一种无法回避的事实。”③虽然这些矛盾和冲突在民事法律领域更为突出，但在刑事领域也不乏这样的矛盾和冲突。
例如，社会公众更侧重于对案件中行为人的动机、主观心态等主观方面进行伦理道德考评，而司法者对行为人主观动机的伦理考量虽不可避免，但评判的重点是行为人的行为及结果等客观方面，评判标准是法律预先设置的种种规则；“民愤极大”所表达的重刑主义传统和现代刑罚趋向人道、轻缓、限制和慎用死刑的法治理念直接背离；在社会大众将“实事求是”、实现“实质正义”奉为案件办理的首要价值追求时，现代刑事司法以程序法治作为基本价值取向，司法者办案必须遵循“疑罪从无”、“非法证据排除”、“上诉不加刑”等等刑事法治原则，而遵循这些原则所最终得出的结论却未必符合公众的预期和判断。结局是个别案件的办理完全符合现有法律规定，在法律层面来看完全是公正的，但最终也未必能够得到社会公众的认可。
破解之道：执法公信力提升的现实路径
提升司法公信力与建设法治国家是同步的，是一项复杂的社会系统工程，需要充分考虑当下影响司法公信力的各种因素，全方位多角度采取措施。④同突破现有制度，构建司法“理想图景”的宏大叙事和长远制度规划相比较，充分考虑目前影响执法公信力评价的微观因素，在现有制度框架内寻求应对之策，才是解决当前执法公信力不高问题的破解之道。
尊重和保障人权，恪守程序正义。“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，首当其冲的是，司法的过程必须是直观的、看得见的。在办案过程中对当事者的利益予以充分关注和尊重，让当事者产生一种受公正对待的感觉，让他们感受到裁判结果不是恶意或者随意做出的，而是审慎、公正的。从公开的程序运作过程洞悉公正结果的实现过程，对法律实施过程和结果的信服和尊重才能成为一种发自内心的信念。检察机关要顺应尊重和保障人权的价值取向，在案件处理过程中恪守程序正义，严格执行新刑诉法的程序规定，保障辩护律师依法履行职责，充分听取辩护人的意见，依法取证，真正做到按程序执法、按规则办案，以程序公正促办案质量的提升，以程序公正促执法公信力的提升。
加强作风建设，树立良好职业形象。检察人员因为直接面对社会公众而成为展示检察机关执法公信力的最直接载体。检察人员在每一起案件中的具体执法行为都会成为社会公众对检察机关执法公信力进行认知和评价的直接目标。因此，个别检察人员的违法乱纪行为，即使是同当事人吃一顿饭、拿几条烟，这样的行为都会造成社会公众对整个执法队伍的职业操守和执法公正性的质疑。因此，加强作风建设，树立检察队伍的良好职业形象，是执法公信力建设的根本保证。加强检察职业道德教育建设，通过树立检察官清正廉洁的良好形象，促进社会公众对检察官群体的整体认同。
与此同时，应当积极探索通过制度化的方式对执法人员在生活圈、社交圈中的行为规则给予相应的规范，确保在八小时之内和八小时之外都能做到令行禁止，通过执法机关内部严格的制度规范让民众感受到检察执法公信力拥有强有力的制度措施给予保障，使他们相信执法人员在严格的制度规定下，能够做到忠于职守、尽职尽责。
深化检务公开，增强理解信任。深化检务公开，是保障公众知情权、提升检察执法公信力的关键环节。一个健全的信息交互机制可以拉近检察机关与广大群众的距离，增强群众对检察工作的理解和信任。与官员财产公示制度一样，在现有的信息技术条件下，检务公开在技术层面并无太大难度，推行的障碍在于理念、信心、勇气和利益。不可否认，检务公开大大增加了检察机关及其司法人员被“挑刺儿”的机会，且在“聚光灯”、“显微镜”下，细微的错误乃至瑕疵都会展露无遗并有可能会被无限放大，给检察机关带来巨大压力。检察机关应变压力为动力，消除对检务公开的心理畏惧，切实加强检务公开意识，自觉接受外部监督。
首先，将检务公开与办理具体案件充分结合，对检察机关在办理具体案件过程中的执法依据、执法流程和办理结果等实质内容都进行公开。对于检察机关办理的各类自侦、批捕、公诉、控申等案件，根据法律制度规定能够依法公开的，应当利用电子显示屏或官方网站给予公开。
其次，全面推行申诉案件听证制度。对检察机关拟不起诉的案件，以及当事人对检察机关不起诉、不抗诉决定不服而进行的申诉、重信重访案件，应当通过公开听证、公开评议、公开宣布处理决定的形式增加执法透明度。
最后，对检察机关所作出的不批捕、不起诉、不抗诉、不赔偿等终结性法律文书全面上网向社会公开，接受群众的查阅和社会监督。
充分“辩法析理”，引导“民意”理性回归。社会公众认知与现代刑事司法理念的种种冲突在刑事个案处理中常常化身为民意和司法的冲突。坚持司法的独立品性关系到法律的威严和司法的权威，不能为了迎合民意而改变司法的应有走向，否则将造成对司法权威的自我侵蚀和颠覆。因此，通过充分“辩法析理”，引导“民意”理性回归。
第一，加强法律文书的说理功能。法律文书作为检察机关执法办案的最终产品，其本身就应当成为执法公信力的重要载体。以说理式的执法文书对所作出的法律决定进行充分的事实阐述和法律依据解释，不仅能够让社会公众更透彻的了解执法活动本身的公正性，更能起到有效的法律宣传作用，有利于“辩法析理”的实现。
第二，强化庭审过程中的释法说理。结合目前法院庭审公开工作，做好证据出示、宣读、播放工作，加强举证环节透明公开；充分利用庭审环节，深入剖析案情，有效释法说理。
第三，对终结性法律文书实行上网公开。对不批捕、不起诉、不抗诉、不赔偿等终结性法律文书全面上网向社会公开，接受群众的查阅和社会监督。
第四，主动及时发声，引导“民意”理性回归。面对民众对检察执法办案的种种质疑以及由于各种负面信息传播所带来的对检察执法公信力的侵蚀，要及时主动发声，消除负面影响，引导“民意”理性回归。
（作者单位：广西财经学院法学院；本文系国家社会科学基金项目广西壮族自治区人民检察院2013年度检察理论研究课题和成果，项目编号：13BJ096）
【注释】
①公丕祥：“概念与机制：司法公信的价值分析”，《法律适用》，2012年第11期。
②姚奎彦：“从粗放到系统：论司法公信力评估体系的构建”，《法律适用》，2013年第1期。
③张旭东，刘时杰：“国家法与民间法冲突下司法公信力研究—以法律效果与社会效果的统一为视角”，《河南大学学报》（社会科学版），2009年第3期。
④沈德咏：“部分群众对司法不信任渐成普遍社会心理”，中国网，http://www.chinanews.com/gn/news/2009/08-19/1825076.shtml。
责编 /张蕾 丰家卫（实习）
