【摘要】在京津冀协同发展和“大众创业、万众创新”两大战略实施中，科技人才政策起到了尤为重要的作用。文章首先对京津冀从扶持走向服务的科技人才政策体系进行分析，然后比较分析京津冀科技人才政策中存在的问题以及深层次的原因。研究发现，在国家科技人才政策从扶持走向服务的大趋势下，三地科技人才政策在不同程度上存在一些问题，最后针对三地政策在人才特区、战略目标、人才流动等方面提出了具体建议。
【关键词】京津冀 科技人才政策 创新创业
【中图分类号】C96 【文献标识码】A
创新是发展的源动力，推动“大众创业，万众创新”是富民之道、强国之策，对于走创新驱动发展道路、增强发展新动力、打造发展新引擎、推动经济结构调整具有重要的意义。创新驱动人才为先，人才是创新、创业的根本，对于推动创新与科技体制改革起到了关键作用。在经济发展新常态下，党和国家提出了京津冀协同发展战略，争取将该地区打造成具有全球竞争力的城市群，所以该地区比以往任何时候都需要科技人才。因此，分析京津冀科技人才政策现状，找出京津冀科技人才政策促进创新创业的关键所在，提出促进京津冀科技人才创新创业的政策机制具有紧迫性和重要的时代意义。
科技人才政策是指国家、政党、相关机构等在一定时期采取的涉及到科技人才的培养、引进、使用、管理等活动的系列法规、措施、条例、办法的总称。同时，科技人才政策的研究受到学术界的高度关注，蓝劲松、刘波、陈莎利、王磊等发表了重要研究成果。学术界在总结科技人才政策的基础之上开始向科技政策对比分析方向研究。在此背景下，笔者选择了京津冀科技人才政策文本为案例进行对比研究。本文试图将科技人才政策的比较分析与创新创业的规律相结合。这种结合将使人们意识到符合创新创业规律的政策工具是开展科技人才培养、引进、使用和流动的关键。
京津冀科技人才政策总体概况
改革开放以来，我国科技人才政策经历了恢复、确立和完善三个阶段。当下科技人才政策正处于完善之后的提升期，基于政策发展与经济发展的拟合性，可将提升期进而分为布局期（2000年~2005年）、发展期（2006年~2010年）、攻坚期（2011年至今）。布局期主要鉴明政策工具的主要发展方向，并在关键节点上提供扶持；发展期在逐步加大扶持力度的基础之上开始向服务方面转变；攻坚期则是以全面服务创新创业为导向。
布局期的人才政策主要有：2001年“留学人员科技活动项目择优资助”，2002年“新世纪百千万人才工程”，2003年“高层次留学人才回国资助”，2005年“留学人才引进工作中界定海外高层次留学人才”；同时教育系统也作出反应，“新世纪优秀人才支持计划”开始执行，“海外智力为国服务行动计划”崭露头角。该时期国家直属部委的科技人才政策布局正式展开，为下一步科技人才政策的发展奠定了坚实的基础。
发展期的主要政策有：2008年国家“千人计划”强势推出，将海外人才的引进提到一个更高的维度，意见及实施细则和盘托出。发展期又一重要贡献是对布局期的科技人才政策进行升级。赤子计划2.0：2009年“海外赤子为国服务行动计划推出”；留学人才工程2.0：2009年“留学人员回国创业启动计划”中创业的内容小试牛刀；教育人才2.0：2006年“春晖计划”施行，“高等学校学科创新引智基地”管理办法推出；杰出青年计划2.0：2009年“国家杰出青年科学基金管理办法”发布；海智计划2.0：2009年“深入意见”、“评审办法”展露锋芒。各部委科技人才政策的发展展示出百花齐放的姿态。
攻坚期是在构筑的完整科技人才体系下继续分析科技人才政策实施的盲点、赌点和痛点。2011年“千人计划”高层次外国专家项目细则出台；留学人员回国工作“十二五”规划制定；创新人才推进正式进入政策视野；春晖计划更加注重服务理念，推出学术休假回国方面的政策；教育界对于长江学者的激励政策升级换代。
创新创业已经成为经济发展的主题，符合创新创业规律是科技人才政策的必然要求。经济发展新常态对政策的调节功能提出了新要求，由于各地政策的同构性，简单的政策扶持道路已难以为继，加强政策的服务意识，形成链条化的政策体系，是政策落地生根的关键所在。
京津冀科技人才政策比较
北京市。北京市的科技人才政策体系具有完备性、层次性和政策鲜明性的特点。在海外人才引进方面，既有宏观指导性的政策，也有具体的暂行办法，宏观指导性政策论述了海外人才聚集工程的战略意义、实施对象与目标、基本原则以及加强服务、加强组织领导等内容；暂行办法规定了各类主体建设人才基地的条件、人才基地的管理机构等具体实施细节。两者相互补充、相互完善，唇齿相依，形成政策合力；北京还出台了不同层次的“海外人员来京创业和工作的办法”政策，受益主体全面，覆盖范围广；中关村高聚工程、人才特区工程、海创基金、雏鹰人才工程以及职称“直通车”工程构筑了鲜明的人才特区政策体系。
天津市。天津市作为京津冀协同发展中的一核，把“人才资源是第一资源，人才战略是第一战略”作为城市发展的核心理念，在不断加大人才政策扶持力度的同时向注重服务方面转变。与京冀相比，天津市的科技人才政策具有地方特色鲜明、聚集海外高层、创新创业关注度高的特点。“天津市引进国内外优秀人才来津工作实施办法”、“天津市引进人才‘绿卡’管理暂行办法”政策普惠性强；国家出台“千人计划”之后，天津市2009年开始实施海外高层及领军人才政策，以及2013年“特支计划实施”，天津市以滨海新区的建设为契机大力聚集海内外高层人才；2011年“‘131’创新型人才培养工程”实施，2012年“新型企业家培养工程”，2013年设立“创新人才推挤计划”，2014年“千企万人”，均聚焦于创新创业。
河北省。河北省作为京津冀腹地，在科技人才政策方面，同样是一手抓培养一手抓引进。2009年提出“高层次人才引进计划的意见”，2011年“巨人计划”为高层人才提出具体实施措施。另外，河北省具有的较为完善的科技人才政策，体现在：院士引进工作、“三三三”人才工程、以及省管优秀专家工程。此类人才工程对于全省的科技能力提升有很大帮助，但是具有门槛高的特点，一般从业人员很难纳入其中，而创新创业的主体主要是调动一般从业人员的创新创业热情。因此，河北省科技人才政策对于创新创业的关注度还不够。
京津冀科技人才政策比较分析。通过对京津冀科技人才政策的分析可以看出，各地人才政策具有鲜明的特征：北京地区具有区位优势，同时政策体系较为完备，具体政策也更加明确和细化，兼顾到了不同层次的人才，对于津冀两地的人才政策具有引领作用；天津地区人才政策具有鲜明的地方特色、聚集海外高层人才、对创新创业关注度高；河北省总体思路是“培养+引进”，引进主要聚焦于高层人才和京津人才，在利用区位优势的基础上拓展国际视角。但与京津相比，政策的跟进速度较慢，数目较少，对于创新创业关注不够。
京津冀科技人才政策存在问题及原因分析
三地的科技人才政策，在国家科技人才政策体系下的引导下，都在一定程度上形成了促进科技人才创新创业的政策体系。但是与实现京津冀协同发展以及大众创业、万众创新的战略要求相比还有一些差距。总体来看，北京科技人才政策一支独大，政策体系完善，政策力度强劲，人才服务先进；天津紧跟其后，拥有地方科技人才政策特色，积极借鉴先进的人才特区政策机制；河北科技人才政策较为单薄，传统性较强，政策体系待完善空间大。
北京市。北京科技人才政策因其具有独特的区位优势，因此具有反应速度快、科技政策体系完善的特点。但人才特区政策是把双刃剑，政策的实施有助于中关村科技创新能力的提升，形成全国创新创业示范中心，但是中心城区的过度集中带来交通、空气等方面的巨大压力。因此，未来需要逐步在全市范围内推广人才特区政策，形成范围更为广泛的人才特区。
同时，作为京津冀区域科技人才工作的领头羊，如何统领津冀协同，形成三地鼎足合力，实现整个城市群的发展，也是北京应该担当的责任。
天津市。天津科技人才工作颇具地方特色的本质源于城市发展规模的属性，社会福利、教育体系的吸引力，加之城市规模的容纳量使得天津市的普惠性人才政策成为亮点。科技人才创新创业政策丰富，而且还具有大量创新创业配套政策。
天津市在科技人才政策方面面临的问题在于：如何利用本地及联合运用北京的高层人才，充分发挥出京津的双核作用；如何把滨海新区人才特区做大做强，复制中关村人才特区成功经验的同时注意与本地实际相结合；如何在京津冀协同发展的战略背景下实现科技人才政策协同，突破利益藩篱走向共赢；如何规避在科技人才引进方面与河北省的竞争，进一步完善科技人才政策体系。
河北省。京津冀科技人才政策的问题主要是河北省的问题，可以总结为“粗”、“弱”、“散”、“缺”、“少”的问题。“粗”：指导性政策偏多，实施细则和配套政策少。例如，在海外人才引进方面，河北的人才政策均明显少于北京、天津；在配套政策方面，河北规划、意见类的政策多，办法、细则类的政策少；在具体内容方面，河北省同样存在政策较粗的问题。“弱”：政策优惠力度不够大，对人才吸引力不足。受制于总体经济发展状况等因素的影响，在海外高层次人才的引进目标、人才引进模式、资金资助、医疗、住房等方面，河北省都存在一定的政策落差。“散”：政策系统性、综合性不够。实施“大众创业，万众创新”，靠的是政策先行，政策要想发挥出良好的激励和引导作用，必须形成完整的政策体系。河北的八项人才工程也从不同角度规划了其人才工程，但是相比而言，人才规划还是缺乏与创新创业规律的拟合性，多为确认类政策，即设定条件确认选拔资助对象，内容也略显松散。“缺”：政策的引导性，产业性及氛围性不强。河北省政策培育引导性政策少，认定性政策多，比如《河北省青年拔尖人才支持计划实施办法》，选拔原则、条件及程序制定得很详尽，但是评选之后的支持政策少，不能真正的激发青年拔尖人才创新创业活力。“缺”还表现为缺乏针对优先发展产业方面的专项人才政策，以及创新文化缺失，创业氛围不足。“少”主要表现为创新创业人才投入少，服务平台少。与京津相比，河北省科技人才投入不足。2013年北京、天津、河北R&D经费内部支出分别为1185.05亿、428.09亿、281.86亿元，分别位居全国的第3、9、16位，与河北省的经济规模不相称；创新创业离不开各类服务平台，以2013年孵化器数量为例，天津市有121家，河北省只有37家。北京知识产权服务机构有485家，河北省只有20家，而且都是知识产权低端代理机构。
结论及建议
研究表明，京津冀地区拥有较强的科技人才创新创业政策基础，有利于京津冀协同发展，有利于实施大众创业、万众创新的战略。但京津冀区域内部也存在着亟待解决的问题，北京的问题在于：进一步推广人才特区政策，提高战略目标，统筹区域发展；天津的问题在于：完善人才特区政策，找准战略定位，继续发挥地方特色；河北的问题在于：建立人才特区政策，完善科技人才政策体系，突出产业特点，加强政策机制与创新创业规律、人才成长规律的拟合性。针对以上问题，我们提出的建议主要有：
以科技成果转化为导向，加强政策机制顶层设计。实施科技成果转化，符合创新创业的本质要求。科技成果转移转化通道不畅，是京津冀地区推动创新驱动发展的最大难点、堵点，也是制约产业转型升级的主要瓶颈。建议三地以“1236”为基本思路，即一个总体目标：创新驱动目标；两大战略：协同发展战略、“大众创业、万众创新”战略；三个重点：以企业、高校、科研院所为重点；六项改革：人才引进政策机制柔性化改革、评价机制自主化改革、使用机制平台化改革、激励机制持续化改革、京津冀人才合作机制统筹化改革、人才扶持政策机制可执行化改革；在“1236”为基本思路的基础上，加强顶层设计，由中央层面作出统一规划，打破“自扫门前雪”的思维定式，有利于解决之前科技成果转化导向各自为政的局面。
以协同发展为主题，进一步推广人才特区政策。京津冀协同发展已经上升为国家战略，科技人才政策协同势在必行，中关村人才特区政策已经卓有成效。在北京扩大人才特区的范围，争取推广到全市范围执行；在天津加强滨海新区、自由贸易区人才特区建设，推广复制中关村人才特区政策，并融入当地的地方特色；在河北建立人才特区政策，以国家级高新区、科技成果示范区为依托，加快建设人才特区，加强政策先行先试。
以简政放权为关键，加快科技人才评价和激励改革。加大简政放权力度，赋予高校和科研院所等充分的自主权，加快去行政化进程。鼓励高校、科研院所在职称评定、人员聘任、分配制度、薪酬体系等方面进行制度突破和创新。完善人才分类评价体系，对于基础研究型人才，弱化中短期考核目标，逐步突出学术和技术水平方面的评价，注重研究成果的质量及其对国家和社会的影响力方面；对于应用开发型人才，强化创新、创造业绩方面的贡献评价，并注重创新成果、创新能力、产学研结合等。
以用好科技人才为标准，建立京津冀科技人才流动机制。引才还是为了用才，只要有利于科技发展，只要有利于创新创业活动的开展，都应是政府和社会所支持的。北京充分发挥经济、科技、教育、文化优势，扩大人才虹吸效应，以多种方式引进、培养、使用人才。同时，北京应继续加强中心城市的辐射能力和带动能力，鼓励区域内人才合作、流动，帮扶津冀发展。河北、天津应摒弃本位思想，通过政策吸引人才，利用好区位优势，争取把北京的中关村变成京津冀的中关村。
以服务科技型中小企业为重点，建立完善人才创新创业平台支撑体系。科技型中小企业是创新创业活动最具活力的载体，科技人才是科技型中小企业发展的关键资源，加强政策对其人才的支持尤为重要，更能体现科技人才政策的普惠性。河北在这方面还有很大的空缺，众创空间的建设步伐，创业导师的培养都落后于京津地区，实现三地协同发展，可以施行京津对口帮扶政策，津冀产业错位发展模式。
以加强创新创业文化建设为抓手，营造大众创业、万众创新的氛围。加强创新创业教育，在高校开设创新创业课程。加大对创新、创业政策的宣传，倡导创新、创业文化，营造创新、创业氛围。
（作者单位：河北工业大学；本文系“区域创新系统监测方法：创新极识别-培育-共生视角”和国家自然科学基金青年项目的研究成果，项目编号：71403078）
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