【摘要】“丝绸之路经济带”建设是一个宏伟的系统工程，涉及政治、经济、文化、外交与国家安全等领域，我国西部地方政府在其建设中具有特殊地位。文章对西部地方政府在“丝绸之路经济带”建设中的地位，以及所起作用进行科学研判，分析其在“丝绸之路经济带”建设中应扮演什么角色，行使怎样的职能，在此基础上得出科学结论。
【关键词】地方政府 丝绸之路 地位 作用
【中图分类号】D6 【文献标识码】A
2013年9月，习近平主席提出共建“丝绸之路经济带”的战略构想，不仅为我国带动亚欧经济区域大合作的总体发展指明了方向，也为相对滞后的欠发达西部地区缩小与东部差距，推动我国整体均衡发展提供了机遇，更为西部地方政府建功立业带来了巨大的发展空间。
“丝绸之路经济带”对西部地方政府推动区域经济发展的战略意义
西部地区在对外关系史上具有重要的地位，在“丝绸之路经济带”建设中起着前沿和窗口作用，区位优势十分明显。特别是在“丝绸之路经济带”建设中，由于具有运输大通道、能源大通道、安全大通道和资源大基地等积极因素，为西部地方政府实施“丝绸之路经济带”战略提供了广阔的合作平台，奠定了强大的物质基础。“丝绸之路经济带”的中心地区，是世界上油气储藏潜力最大的地区。早在1999年，美国国会通过的“丝绸之路法案”，要求政府必须关注中亚与高加索地区，认为“丝绸之路国家一共掌握了4万亿美元的石油和天然气储备”①。“丝绸之路经济带”上的大能源通道，对内可促进西部地区大开发，提高新疆、陕西、青海、甘肃、宁夏等西部地区石油、天然气的加工、利用以及转换能力；对外可向西深化多种能源合作，同时可开展与我国能源相关的核电、水电等装备制造各领域的技术输出，充分发挥市场在资源配置中的作用。②
“丝绸之路经济带”幅员辽阔、地域宽广，不仅具有得天独厚的油气能源，而且还具有世界上丰富的自然资源、矿产资源、土地资源和宝贵的旅游资源，被称之为21世纪的战略资源大基地。“丝绸之路”所具有的丰富自然资源，为西部地区发展资源密集型产业奠定了物质基础。西部地方政府可依托“丝绸之路经济带”沿途丰富的自然资源，努力发展与周边中亚国家形成耦合的产业，如棉纺织、农副产品、特色林果业、矿物的深加工，通过引进国内外拥有先进技术和较强资本实力的大型企业，走“资源密集型+技术密集型”的产业之路，促进西部地区产业全要素生产效率的不断提高，实现产业优化与产业结构的转型升级，形成西部地区多元的产业发展态势。
总之，构建“丝绸之路经济带”的战略意义主要有如下几点：其一，拓展了西部地区对外开放的渠道，有利于西部地方政府形成全方位的对外开放新格局；其二，推进了西部地区基础设施建设的互联互动，有利于西部地方政府保障地区的能源安全；其三，加快了西部地区开放的步伐，有利于西部地方政府营造良好的地缘政治与国家安全环境；其四，推动了西部地区产业转型升级，有利于西部地方政府实施产业结构转型和国际产业转移战略；其五，弘扬了西部地区优秀的历史文化，有助于复兴“丝绸之路”古老的文化，有利于西部地方政府积极促进我国东西部经济社会的均衡化发展。
西部地方政府实施“丝绸之路经济带”战略的SWOT分析
优势分析（S）。西部地区在古丝绸之路贸易史上有着举足轻重的地位，为古丝绸之路的繁荣发挥过重要作用，曾把古丝绸之路带入到了政治与经济发展的鼎盛时期。由于具有改革开放和西部大开发两大战略的政策优势，西部地方政府获得了更多改革红利，以及取得国家层面较多的政策支持，经济建设得以快速发展，基础设施得到改善，社会民间积累了大量社会财富，人民生活水平不断提高。西部地方政府取得的巨大成果能够直接转化为“丝绸之路经济带”建设的内在动力，为推动“丝绸之路经济带”建设奠定了强大的经济基础、人才优势与民间资本。
尤其是西部地区地缘辽阔、资源丰富，文化底蕴深厚，成为对旅游最具吸引力的地区，为西部地方政府带来巨大的地方财政收入。此外，西部地区与中亚具有较强的产业互补性，对外贸易十分活跃，能源与农业合作潜力巨大。尤其是西部地区农产品生产与开发技术具有较高水平，为指导规划中亚国家的农业生产，促进双方农业合作搭建起良好的平台奠定了牢固基础，为西部地方政府对外合作、促进地区贸易、发展外向型经济提供了巨大的空间。
劣势分析（W）。在“丝绸之路经济带”建设中，西部地方政府的自身劣势，主要表现为如下几点：其一，地区发展的不平衡性。西部总体经济发展水平滞后，基础设施建设处于较低水平，能够为“丝绸之路经济带”建设提供的资源与便利条件较少，加大了西部地方政府实施“丝绸之路经济带”战略的难度；其二，从西部到中亚狭长的地理空间，城市密度与人口密度较低，尤其是生态环境非常差，而这一现状在短期内是无法改变的，给西部地方政府实施“丝绸之路经济带”战略带来了挑战；其三，虽然西部地区总体上处于和谐稳定状态，但仍存在着不稳定因素。尤其是面临的暴力恐怖主义、民族分裂主义与宗教极端主义威胁越来越大，各种极端事件呈上升趋势。如果这些不稳定因素不能得到有效控制与消除，必将分散西部地方政府对“丝绸之路经济带”战略实施的注意力；其四，西部地区交通基础设施落后。西部五省区面积为344万平方公里，占全国面积的36%，但铁路总里程却仅是14432公里，占全国铁路里程的14.78%，是中国铁路唯一未成网的地区，甚至连骨架都未形成。尤其是西部地区的新疆、青海仍为“一线牵”省区。③此外，公路运输总量与密度也落后于东部，特别是高速公路建设还需一番苦干才能赶上东部。目前西部地区缺少直接通往中亚的公路，仅有部分跨境公路与中亚国家相连，而这些公路对于“丝绸之路经济带”建设中大量货物运输来说是不够的。在内河运输上，由于西部地区自然条件限制，通向中亚的内河运输根本不具备通行条件。在航空运输上，西部地区仅乌鲁木齐和西安航空港具备较大吞吐量，其他航空港在吞吐量方面均显得较为“小巧”，根本无法肩负运输保障任务。西部地区交通基础设施落后与建设不足状况，是西部地方政府面临的最大困境，而要想改变这一状况，需加大对交通基础设施资金的巨大投入，而资金短缺是西部地方政府在“丝绸之路经济带”建设中具有的最大软肋。
机会分析（O)。“丝绸之路经济带”建设，为西部地方政府对外开放找到了一个重大突破口，提供了经济发展的良好机遇。其一，有利于西部地方政府开拓中亚市场，开发中亚资源；其二，有利于加强西部地方政府与中亚经济联系，促进区域经济相互协作，提升国际竞争力。西部地区作为“丝绸之路经济带”的新起点，理应凭借区位的战略性优势，成为我国向西开放的重要引擎，为西部地区经济转型升级开辟新途径。因此，西部地方政府要把握好国家向西开放战略的机遇，努力把西部地区建成我国最具发展、最具创新能力、最具辐射带动作用的“丝绸之路经济带”高地。
威胁分析（T）。对于西部地方政府实施“丝绸之路经济带”战略来说，最大问题不是技术与资金，而是缺乏与周边各国的政治与安全互信。首先，在政治层面，部分中亚国家仍存在“反华”、“恐华”社会心理，既导致“民心不通”，又带来了很多操作层面的困难。尤其是中国缺乏清晰的中亚战略和实施规划，总体上是“做的多、说的少”，虽然这符合“韬光养晦、有所作为”的外交策略，但中亚国家对中国在中亚利益的拓展却心存疑虑。这不仅需中央用大智慧去有效解决，而且也需地方政府认真贯彻中央的政治意图，积极做好各项配合工作；其次，从地区安全角度来看，目前在“丝绸之路经济带”建设中最大的负面影响，来自两方面：一是极端民族主义、极端宗教主义与恐怖主义的破坏活动，成为威胁西部地区安全的重要因素；二是“丝绸之路经济带”部分国家政局不稳定，给西部地方政府实施“丝绸之路经济带”战略带来了巨大政治压力。再次，从经济角度来看，没有形成一个地区性经济协调机制，造成西部地方政府与周边各国沟通协商不够，即就是西部地方政府间也缺乏良好的协商合作机制。最后，从文化层面来看，“丝绸之路经济带”所经过国家与地区，分属于中华文明、伊斯兰文明、西方文明与东正教文明等不同文化区域。按照文明冲突理论来分析，如果“丝绸之路经济带”沿途国家无法妥善处理文化的差异，将会引起各个国家间的冲突与纷争，最终引发地区局势大动荡，给西部地方政府实施“丝绸之路经济带”战略带来巨大挑战。
西部地方政府在“丝绸之路经济带”建设中的地位与作用
“丝绸之路经济带”建设虽是国家层面上的大战略，决定着世界未来的经济秩序，但“丝绸之路经济带”沿途的我国西部地方政府，都希望能够顺畅地搭上便车，成为“丝绸之路经济带”的重要组成部分。在“丝绸之路经济带”建设中，中央政府主要扮演着引导者、组织者与监督者等角色，负责制定相关的法律法规，给予地方政府更多政策层面的引导，但西部地方政府作为国家权力在地方上的代表，以及各项政策的重要执行者，才是“丝绸之路经济带”战略实施的关键所在，扮演着落实“丝绸之路经济带”战略举措、埋头实干的重要角色，发挥着主导性作用。
在研究中所论述的西部地方政府应扮演什么样的角色，应是地方政府的主观角色，即地方政府的经济和社会角色，这种角色的内涵主要表现为处理好四个方面关系：一是地方政府与中央政府的关系；二是地方政府间的关系；三是地方政府与市场的关系；四是地方政府与社会的关系。此外，西部地方政府在“丝绸之路经济带”建设中地位与作用的定位，既要从国家层面上全面思考，以体现国家战略与意志的需求，又要与地方政府具体发展规划相协调，促进区域经济一体化，最终实现区域经济和社会同步发展，因而具有重要的责任担当。根据“丝绸之路经济带”战略具有的特定内涵，西部地方政府须做好以下几个方面工作，明确自己在“在丝绸之路经济带”建设中的地位与作用。
第一，“丝绸之路经济带”建设离不开安全与稳定环境，而西部地方政府则是做好这些方面工作的主体。近年来，美国、俄罗斯与日本等国在“丝绸之路经济带”的激烈博弈，给西部地方政府的区域经济合作造成了巨大压力，并带来一定的地区安全风险。西部地方政府在破解压力与化解风险方面，既要与周边国家实现在国际经贸方面的政策沟通，又要在政治领域加强风险的管控，加快建立“丝绸之路经济带”沿途各国打击“三股”势力的安全预警机制，努力与周边国家实现政治与安全互信，做好和谐稳定与长治久安的工作。
第二，深化“丝绸之路经济带”各领域的合作，西部地方政府应提高对外贸易水平，推进全方位、宽领域、多层次对外开放，带动地区国家互联互通和商品贸易，打造丝绸之路沿途产业带，促进地区国家经济快速发展，为其社会稳定提供支撑，为其缓解内部及相互矛盾营造条件；同时为西部地区大周边“睦邻友好带”、“安全稳定带”战略实施奠定更加坚定的物质基础，进而形成“和谐相处、守望相助”的“命运同体”④。
第三，构建“丝绸之路经济带”，西部地方政府必须要着力于公共基础建设。如果说实行大开放、大发展的东部沿海基础建设，主要在于港口和高铁、高速公路和交通运输系统的建设，那么欠发达的西部地区基础设施建设，则应是全方位的主体“路”，即横贯欧亚的现代铁路、公路、航空、能源管道、电网、通讯体系和现代的资金流通体系⑤。就是习近平主席所说的“五通”中的“道路连通、贸易畅通和货币流通”。因此，西部地方政府应按照中央的规划要求，加速推进政策制定、招商引资、基础设施建设、人才引进等工作。尤其在内力激发和外力拉动下，不断增强西部地区经济发展的极化效应和扩散效应，提高其要素吸纳力和经济辐射带动力，最终成为“丝绸之路经济带”上重要的经济增长极。
第四，要想为“丝绸之路经济带”建设提供体制保障，西部地方政府需做好如下几点：其一，健全各种预警与应急机制，提高应对突发事件与抗风险能力，确保国家和人民的利益免受损失；其二，强化部门的专业化建设与公共服务体系，大力扶持社会组织，增强全社会的创新能力；其三，完善行政决策追究制度，推进决策科学化与民主化，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为法定程序；其四，在搞好市场监督与管理的基础上，再取消和下放一大批行政审批事项，提高办公效率，让企业和群众少跑路、少受累，以工作效率、服务质量、公共责任和公众的满意度，作为政府业绩的评价指标，以干部的“辛苦指数”提升群众的幸福指数；其五，捋顺与中央的财权与事权，制定积极的财税政策，通过大规模投资，把“丝绸之路经济带”建设变成西部地方政府公共干预重地。大规模投资是符合公共管理原则的，尤其是对教育、文化与社会保障等公共产品的投资，具有公共管理属性，可极大改善基础设施落后状况，促进短期经济增长，并为私人投资提供良好的外部环境，使得在西部地区经济腾飞中起到正向引导的促进作用。
第五，在构建“丝绸之路经济带”的战略中，西部地方政府应制定推动文化走出去的方针。在历史上，西部地区是一个多民族聚居的地方，许多古老民族都曾在这块土地上留下了他们的足迹。虽然他们的语言、宗教与民俗各不相同，但都是民族融合的真实见证。西部地区这种特殊的地理位置、特有的历史联系和特别的战略作用，使得西部地方政府在“丝绸之路经济带”建设中，应大力开展跨境文化交流与合作，在尊重当地文化的基础上，探索文化产品的进出口机制，增强跨境文化的传播力，把丝绸之路建成和谐友好之路。这既可推动西部对外文化交流，也可加强民间文化交流；既可加强公益性文化交流，也可积极推动商业性文化贸易的发展。通过树立大格局的理念，积极促进各种文明的交往，充分发挥我国的软实力，做好人心通的工作。
（作者分别为西京学院讲师，西京学院教授、硕士生导师；本文系2015陕西省教育厅人文社科研究计划项目成果，项目编号：15JK2174）
【注释】
①Ouse, Authorizes Expanded Aid to Countries Along Silk Road, CQ Daily Monitor, August 2,1999.
②谢文心：“‘丝绸之路经济带’背景下上合能源合作探析”，《黑龙江民族丛刊》，2015年第1期。
③“2009年中国铁路行业信息咨询报告”，中国报告大厅网，http://www.chinabgao.com/reports/61142.html。
④王海运：“‘丝绸之路经济带’建设与中国能源外交”，《国际石油经济》，2013年第12期。
⑤“发扬丝绸精神共建丝绸之路经济带”，《新疆日报》，2013年10月23日，第3版。
责编/张晓
