南开大学周恩来政府管理学院教授、博导 程同顺
【摘要】十八大以来，频频出现的关于官员辞职的媒体报道，让社会对公务员辞职现象产生强烈的关注。每个官员辞职都有个体的考虑与原因，但从更深层次来看，十八大之后对官员的严格要求和我国干部制度长期存在的问题是其中两个重要原因。宏观视野来看，新一轮官员辞职呈现出：辞职官员级别较高、大多年富力强、辞职时间有较强的阶段性、地域相对比较集中的特点。
【关键词】官员辞职 干部制度 政治生态 深化改革
【中图分类号】D6 【文献标识码】A
官员辞职频频见诸媒体报道，让社会对公务员辞职产生强烈印象，这一轮集中性的官员辞职现象有什么特点，是在什么背景下产生的，我们又该如何认识和看待呢？
新一轮官员辞职现象的特点
新一轮官员辞职现象的起点是在十八大之后，我们大体可以从2013年算起。十八大以来中国官场的政治生态发生了重大变化，正是这些变化催生了这一轮的官员辞职。这次新一轮的官员辞职现象具有明显不同于前几次的特点，主要有：
第一，辞职官员的级别较高。从目前已经报道的案例来看，这一轮辞职的官员多是具有较高级别的领导干部，以副处级以上为主，还有不少在副厅级以上。如仅副厅级以上的就有：2013年辞职的广州市南沙区委常委、常务副区长孙雷，全国人大常委会办公厅信访局副局长黄力群；2014年辞职的国家质检总局新闻发言人陈熙同，深圳市大鹏新区党工委书记刘燕，广州市萝岗区副区长王建新，湖南省益阳市政协副主席陈廷武，湖南省岳阳市平江县委书记田自力（级别高配）等，以及2015年辞职的山东省荷泽市副市长张毓华，上海浦东新区副区长丁磊，国家卫计委体制改革司副司长刘殿奎，国家发改委投资司副司长张明伦，上海市政府外事办副主任陈凯、浦东新区区委常委、副区长卫明，湖南省娄底市委常委、副市长李向群等。另据报道，仅2014年证监会就有30名处级以上官员离职。
第二，辞职官员大多年富力强。据有关媒体的统计，此轮官员辞职中当事官员大多处于年富力强的中年阶段，年龄主要分布在41~48岁，离职时的平均年龄45.3岁。通过媒体公开报道可知，2015年辞职的济宁市长梅永红年龄正好50岁；上海辞职的三名副厅级官员年龄分别是，卫明43岁、陈凯45岁、丁磊52岁；2014年湖南益阳政协副主席陈廷武于51岁时辞职；刘燕是深圳首位70后正局级干部，去年辞职时正好44岁；全国人大代表、广州市公安局人事处处长陈伟才2013年辞职时41岁；2015年辞职的长沙市岳麓区委常委、常务副区长刘立也是一名70后干部。可能媒体报道的最年轻的辞职干部，是2013年辞职的四川省古蔺县石宝镇副镇长赵光华，他辞职时28岁，但在新一轮的官员辞职中，像他这样不足30岁的年轻干部还是比较少的，更多的是40岁上下的领导干部。他们身居领导岗位，也有很好的上升空间，位高权重前程好，正是年富力强可以放手大干一场的黄金年龄，却选择了辞职。尤其是那些已经踏上副厅级以上平台的领导干部，以这样的年龄辞去如此高的官职，确实让外界感到不解和可惜。
第三，辞职的时间有较强的阶段性。这一轮官员辞职的时间具有明显的阶段性，那就是十八大以后，主要是2013年以来官员辞职的现象呈现密集化的特征。虽然此前一段时间官员主动辞职现象也时有发生，但基本没有形成规模，没能引起媒体的特别关注。但2013年以来不时发生的官员辞职现象、尤其是较高级别官员的主动辞职，已经形成了规模，引起了媒体和社会大众的关注。据不完全统计，2013年以来媒体公开报道的主动辞职的并且具有副处级以上级别的官员已经不下30人。我们可以作一个保守的粗略估算，很可能近两年主动辞职的副处级以上的官员加起来已经接近100人甚至更多了。而从时间上来看，2013年至今，不到两年的时间，有如此多高级别的官员主动辞职，可谓时间短、密度大。
第四，辞职官员的地域相对比较集中。从媒体报道的情况看，这一轮官员辞职还有一个地域特点，那就是相对集中在北京、上海、广东、江苏、浙江和山东等经济发达的省份。虽然四川、湖南和湖北等内地省份也有案例分布，但相对要少得多。尤其是考虑到众多内地省份几乎没有相关官员主动辞职的新闻报道，那么官员辞职相对集中于北京和沿海发达地区的特点就非常突出了。
官员辞职的背景和原因
官员辞职，每个人都有自己独特的考虑和原因，但是此轮官员辞职的出现，在不足两年的时间内有如此之多的较高级别的官员辞职，笔者认为应该从更深层次寻找原因。十八大之后对官员的严格要求和我国干部制度长期存在的问题是其中两个重要原因，最直接的触发因素当属前者。
党的十八大以来，中央明显加大了对于党员干部的要求，先是转变作风，严格执行八项规定，继而是群众路线教育实践活动，坚决反对四风，不仅各种不良风气和散漫作风受到了打压，而且原有的隐形福利也遭到了严格控制和削减；同时，中央反腐败的决心和力度很大，老虎苍蝇一起打，这就使得官员队伍感受到了前所却未有的紧张感和压迫感。十八届三中全会进一步提出完善并严格执行领导干部亲属经商、担任公职和出国定居的规定，对于“裸官”也提出了明确的限制。从严治吏、反腐倡廉已经成为中国政治新常态，过去当官旱涝保收的好日子一去不复返了。
如习近平曾表示，“如果觉得当干部不合算，可以辞职去经商搞实业，但千万不要既想当官又想发财，还要利用手中权力谋取私利，官商合必然导致官僚主义。”在这个从严治吏的高压态势下，又适逢全面深化改革和推进法治国家建设，政府权力不断精简和收缩，官员的权力和权威进一步压缩，受到的监督却越来越严格，承受的压力也越来越大。尽管受访的辞职官员都声称自己并非受到八项规定的影响，但是十八大以来政治生态发生的明显而深刻的变化是一个无法忽视的决定性背景因素。
中下层公务员待遇长期偏低。中国的公务员队伍中以中下层级别的居多，他们的待遇长期偏低是个不争的事实。据社科院《中国经济前景分析（2014年春季报告）》披露的数据，2012年公务员平均年工资收入为46207元，已略低于城镇单位平均工资。需要说明的是，这里的两处数据和排名都是对公务员总体的平均，这一平均实际上已经把中下层公务员的收入水平大大提高了。或许2015年因辞职而在媒体走红的梅永红说过的话最有代表性：“我所有收入加起来，才7000元一个月，谁相信啊？下面的县委书记、县长一个月收入3000多元，还赶不上在工厂打工的。”
而对于中下层公务员来说，工资待遇低只是问题的一方面，他们在忍受低工资的同时，还要承受超负荷的工作压力。加班、熬夜已经成为常态。而在经济发展的大潮下，公司、企业的收入远远超过具有一定级别的公务员的收入，来自企业高薪的诱惑很难抵挡。
干部任用晋升渠道不通畅。对于多数公务员来说，他们之所以能够忍受工资待遇低、工作强度大等问题，在于他们看重能够投身公共服务的这份自豪和荣耀。但是，尽管改革开放以来我国干部的任用和选拔机制越来越公平、透明和严格，程序也越来越规范，但毕竟如愿获得晋升提拔的干部毕竟还是少数。这一方面是因为级别越高、岗位越少的组织法则在起作用，另一方面也是由于干部的自我认识和组织评价经常不一致，导致他们晋升的期望经常落空。这或者会使一部分干部对于自己所从事职业的自我肯定和自信心大大下降，于是他们便开始另外寻求自我实现的途径；或者会使一部分干部开始质疑干部晋升机制的公平性和公正性，感到心灰意冷，便蒙生去意。
干部问责制的科学性不足。现代民主政治是责任政治，官员执政一定要承担相应的责任，对官员问责天经地义。但是当前中国对于官员的问责制显然缺乏应有的科学性，既缺乏责任归属的细化，又缺乏制度化的程序。当前的干部问责主要集中于能够引起媒体关注的安全事故、群体性事件等，明显带有一定程度的选择性。一旦发生了安全事故，往往是不问青红皂白，只根据属地原则和分管负责原则，让地方政府的主要领导或者分管领导辞职以谢天下。媒体导向的、带有一定民粹主义色彩的干部问责制，缺乏精细化责任区分，不合理的问责制所产生的过大压力也是把一部分领导干部推出体制的重要因素。
如何认识和评价
需要指出的是，上述关于官员辞职现象出现的背景和原因的分析，是一个宏观性的总体分析，并非所有辞职的官员都是出于上述列举的原因。辞职官员的个人具体情况千差万别，不能一概而论。从党政机构和干部制度的宏观层面看，此轮官员辞职现象影响如下：
第一，这是我国干部队伍的一次人才流失。这一轮官员的辞职，我们暂且不要简单地作道义上的价值评判。但有一点是肯定的：我们的干部队伍流失了一些人才，并且类似的人才流失可能在未来几年还将会持续下去。如前所述，此次辞职官员中一些人中正是年富力强，都处在他们事业发展的最佳年龄和黄金时期，对工作业务比较熟悉，有能力，有经验。中国不缺想当官的，但并不是所有想当官的都是适合当官的，都是我们期望的当官的。中国缺少的是，既想当官又具有工作能力和道德操守的官员。从这个意义上讲，官员中优秀人才辞职无疑是中国干部队伍的人才流失。
第二，这轮官员辞职不会影响党和政府的治理能力和行政效率。在中国，无论是在传统社会还是在新中国，官员总是享有很高的社会地位，受到人们的普遍尊重，因此官员主动辞职就会被视为一种极其罕见的行为。这种人才流失，虽然令人遗憾，但还不至于对当前中国公务员队伍的总体效率形成冲击。这是因为：一方面，此次官员辞职潮中的个案虽然令人关注，但是从数量和比例上还不足以影响到整个公务员队伍的规模。另一方面，我国的干部队伍总体来说还是有比较多的人才储备，不会因为此次辞职潮出现人才短缺。同时，党和政府的日常工作和管理已经规范化，这些官员的主动辞职是按照一定的规则有序进行的，因而不会出现工作上的断档和卡壳的现象，各级政府的行政效率不会因此而有所下降，各级党和政府对社会公共事物的治理能力反而会随着法治中国的不断建设而得到加强。
第三，党政机关将会面临更加严酷的外部人才竞争。官员群体，或者再扩大一点范围到中国的整个公务员队伍，都是作为国家和政府的工作人员从事公共管理和服务工作，因此不同级别的党委和政府、党和政府的各个部门都缺乏人才竞争的压力和意识。再加上传统上“官本位”的价值观，中国从不缺乏追求官位者，这其中自然不乏大量优秀人才被吸引到干部队伍中来，因而人才竞争似乎不是党政机关需要考虑的问题。但随着经济社会的发展，经济发达地区企业的人才竞争意识越来越强，而干部队伍中的那些德才兼备者就成了这些企业猎取人才的最佳人选。这次官员辞职现象发生的主要地区，以及官员辞职下海的主要目的地集中在经济发达的沿海地区，绝对不是偶然的。如果当前中国经济发展的基本态势不变，那么10~20年后，企业到党政机关挖人才将会成为一个普遍现象。到那时候，党政机关的人才危机可能将会更大。
第四，当前的干部制度需要进一步深化改革。综上所述，虽然这一次官员辞职潮不会影响党和政府的治理能力和行政效率，但是无论如何也是干部队伍的一次人才流失，而且在未来10~20年间，中国的干部队伍将会面临更严酷的外部人才竞争，所以干部制度必须要有进一步深化改进的压力和紧迫感。必须通过改革，激发干部队伍的吸引力和积极性，进一步增强干部的荣誉感和责任感，形成热心服务民众、讲求实效、尊重法治和积极向上的干部队伍，进一步提高干部队伍的治理能力和行政效率。
干部制度未来改革建议
当前中国干部制度的优势和成就勿须多说，但是从人才竞争、提高治理能力与行政效率的角度来说，干部制度中存在的问题必须要正视和改革。至少以下几个方面是我们必须要做出改变的：
第一，给基层干部降压减负。中国现在的行政体制和干部制度，使得上级政府和部门把大量的工作任务层层下压，基层干部“五加二”、“白加黑”已经是工作常态，并且又没有任何加班补贴，公务员平均工资已属偏低，如果再施加给他们非常重的工作负荷，那他们的工作就真的没有任何自豪、荣誉和积极性可言了。长此以往，再忠诚的基层干部也会逐渐难以承受的。因此，未来干部制度改革，既要尊重基层政府的相对自主性，更要尊重基层干部的基本人权，要给基层干部降压减负，要让他们在工作中体会到自尊感和成就感，感受到实现人生价值的幸福感。
第二，完善评价和晋升机制。当前中国的干部评价和选拔任用已经越来越规范化和制度化，但是仍然存在不公开、不透明和不公平的现象。很多地方的干部评价和选拔机制看似非常公平合理，但实际上往往流于形式，仍然是本级或上级单位主要领导的意图起决定作用。中国未来干部制度的改革，一方面要强化干部评价和考察任用的科学性和制度建设，杜绝一切或明或暗的一言堂；另一方面在提高中下层公务员工资的基础上，要改革干部薪酬结构，降低岗位工资的比重，缩小不同职级岗位之间的差别，同时提高资历工资的份量，降低干部追求职务晋升的欲望，稳定干部队伍。
第三，科学设计问责制。官员的问责一定要有制度化的程序和机制，既要区分哪些是无法避免和预测的概率事件，也要区分哪些是决策的政治责任、施政的行政责任以及管理的监管责任等，还要明确由谁来问责、谁该负责以及以什么样的形式负责等问题。总之，对官员问责要进行精细化的设计，让板子打在该打的人身上，不能让无辜的干部受委屈。
第四，规范辞职的制度和程序。合理的制度设计要使干部能上能下，更要使干部有进有出。随着未来改革开放的深入和干部制度的完善，官员辞职可能不会再像当前这样集中式地爆发，而是可能会像所有其他职业一样成为一种日常现象。但是官员毕竟是掌握公共权力的人，尤其是一些级别较高并且掌握实权的官员下海进入企业后，这些企业极有可能会借助这些官员曾经有过的身份和人际关系打通与政府有关部门的关系，从而获得额外的机会和好处。虽然目前我国的相关制度已经对公务员辞职后的从业选择有所限制，但是不够严格和具体，可操作性不强，尤其是执行的力度比较弱，缺乏刚性规定和违反惩罚措施。今后既要促进干部队伍人才的合理流动，也要防止政商不良关系的“旋转门”对政府和公众利益造成危害。
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