【摘要】宋太祖赵匡胤建国后，吸取了前代各层官员欺蒙朝廷的惨痛教训，在上起朝官下至郡县的监察、确保信息畅通方面做足功课，设计出一套完密的制度，很大程度上保证了朝廷对舆情的及时把握。然而随着高层官员特别是帝王本身的腐化，制度最终惨遭破坏，值得后人警醒。
【关键词】下情上达 监察 登闻鼓院 【中图分类号】K244 【文献标识码】A
“战战兢兢、如履薄冰”是宋朝为官的常态
宋朝建国不久，朝廷陆续在州郡设立了“通判”一职，这是个什么性质的官呢？从形式上看，通判有协助知州知府工作的职责，但宋朝的知州知府和通判分厅办公，如《淳熙严州图经》（南宋淳熙年间编纂的严州地方志；严州在今浙江建德）就明确点出：“州衙（知州办公地）在子城内正北；通判廨舍在遂安军门内街西。”从中明显能看出其中奥秘：如果通判是知州的副手，不可能让他另立门户；既然另立门户，一定有“分而治之”的意味。事实的确如此，宋朝设通判的本意，是想让这个角色对知州知府起到监察的作用。瞿蜕园《历代职官简释》说：“宋代初设通判之时，职权几与知州知府无异，名为佐官，实际是共同负责，甚至还是知州知府的监视者。”《宋史·职官志七》记载：“建隆四年，诏知府公事并须长吏、通判签议连书，方许行下。……凡兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼听断之事，可否裁决，与守臣通签书施行。所部官有善否及职事修废，得刺举以闻。”这里有两点须特别注意，一是通判由朝廷直接委派，而不是知州知府征辟的属僚；二是这个官无所不管，当然也包括州府属下的县级官员。通判的设置，为知州知府加上了一道紧箍咒，有效规避了州府一把手独断专行的可能，他们不受知州知府甚至上级路分大员的辖制，直接对朝廷负责。与汉代设立部刺史相比，明显严密了很多。
宋朝政区划置采取三级制，即中央之下设路，路下设府、州，府、州下设县。宋朝各路是怎样设官的呢？一般说来，路里设安抚使司（帅司）、转运使司（漕司）、提点刑狱司（宪司）、提举常平茶盐公事司（仓司），统称“四大监司”。帅司主军政，漕司主漕运，宪司主刑狱，仓司主仓储，各管一摊，互补统辖。看上去四个平行的职能部门，为什么又统称为“监司”呢？原来宋朝统治者设置这四司除了“各管一摊”的分权理念之外，另赋予各司主管官员以监察之权，不论是安抚使还是转运使、提点刑狱、提举常平，都负有为朝廷监察平级诸司官员、下级州县官员的职责，这就好比朝廷在每个官员的身边同时安装上诸多的“监控探头”，令所有官员都心怀畏谨，不敢轻易欺瞒朝廷，一旦其欺瞒作假的行为被任何一个“探头”监测到，后果将十分严重。对宋朝官员来说，“战战兢兢、如履薄冰”是为官的常态，为官者率皆如此，最高统治者获取各方面信息的渠道就大为畅通了。
宋朝官民有多种传递信息的渠道，甚至可直达御史台
宋朝统治者对信息畅达可谓无所不用其极，上情下达者如通进司和进奏院。《宋史·职官志》记载，通进司掌接受三省、枢密院、六曹、寺监的奏牍及文武近臣表疏章奏，具其要点进呈皇帝。进奏院掌三省、枢密院宣札及六曹、寺监的符牒，然后颁于诸路。下情上达者如登闻检院和登闻鼓院，掌受官员及士民所上章疏。凡言朝政得失、公私利害、军期机密、理雪冤滥等，在登闻鼓院递上奏状，如不能及时得到处理，可到登闻检院继续申诉。《续资治通鉴长编》（以下简称《长编》）卷一〇七载，仁宗天圣七年再置理检使，由御史中丞亲自兼任，原因是“冤滥枉屈而检院、鼓院不为进者，并许诣理检使审问以闻”。这说明宋朝官民有各种传递信息的渠道，甚至可以直达御史台，即使中间某些环节发生打压欺瞒、不作为或乱作为，也封不住任何一个人的嘴。宋马永卿《元城语录》载苏轼被诬陷入狱后，友人张方平愤然不平，打算将诉状交给所在应天府转递给朝廷，应天知府不敢，于是命其子张恕直接到京城由登闻鼓院投进。徐梦莘《三朝北盟会编》又载，靖康初，太学生陈东率诸生伏阙上书，强烈要求恢复主战派李纲、种师道职务，“军民会者数十万人，诣登闻鼓院，推鼓滚之于前，数万人挟东等挝鼓击破之”，钦宗立即派人宣召李纲、种师道，还其旧职。
除鼓、检二院外，地方事务则明确规定各州、府、军、监长官（包括通判）必须将所有关乎民政的事件及时呈报朝廷。《长编》卷三五七（元丰八年六月）司马光给神宗的一封奏疏说：“不以有官无官之人，应有知朝政阙失及民间疾苦者，并许进实封状言事。在京则于登闻鼓院、检院投下，委主判官画时进入；在外则于州、府、军、监投下，委长吏即日附递闻奏。伏望陛下以万机之暇，略赐省览。其所论至当者，当用其言而显其身；其是非相半者，舍短取长；其言无可采事不可行者，亦当矜容，不可加罪。如此，则下情无不通，海内如指掌矣。”（引文略有删节，下同）这里特别强调，即使所言之事并不可行，朝廷也应采取宽容态度，不可加罪。
宋朝官员很难堵塞信息传递之门，下情上达的信息渠道非常丰富
除上述通判、监司、鼓院、检院等制度外，宋朝还有一些临时性或辅助性措施，如“风闻”，指的是不必证据确凿，只要听到风声，即马上进行深入调查核实并予以处理。“体量”和“照勘”（勘会）等词语在宋朝史籍中也经常出现。所谓体量，即下层出现问题后，朝廷便派官员到事发地进行“一对一”的精准处置。《长编》卷八八（真宗大中祥符九年十一月戊申）载：“大名府、澶相州民伐登闻鼓诉霜旱，宰臣请令转运使体量。上曰：‘比者转运使固言无灾伤，故州县不为蠲减，虽虑支计不充，然朝廷矜恤之意不可稽也。’即命常参官分往按视而蠲复焉。”这段话反映出“鼓院”和“体量”的同等重要性：河北转运使隐瞒了大名府（今河北大名）、澶州（今河南濮阳）、相州（今河南安阳）的霜旱灾情，当地民众不得不到京城击登闻鼓诉冤。宰相请命当地转运使体量灾情，真宗说道：“因为转运使隐瞒了灾情，使当地民众没得到朝廷应减免的税赋。为弄清实情，朝廷必须再派大员到当地核查，按实际情况进行税赋减免。”宋朝的体量制度具有很强的机动性，且涵盖各类事务。
所谓“勘会”，即朝廷派专员到事发地详细核查，代表朝廷进行案件的审理处置。如《长编》卷三二五（元丰五年四月）载，朝廷派御史宇文昌龄到鄜州审理鄜延钤辖刘绍能降敌事件。经宇文昌龄查证，刘绍能并无通敌叛降之实，而是出于鄜延经略使沈括、副使种谔栽赃陷害，故判刘绍能无罪，官复原职，并对沈括、种谔进行了处分。
从以上诸例可以看出，宋朝信息渠道的设计是十分严密、丰富而畅通的，任何一个环节的官员想堵塞信息传递之门都很难做到。《文献通考·职官考》载南宋胡寅的一段话，就很能概括其全貌：“政事得失，专责大臣与谏者。若夫四方诉讼，自有州县、监司、台省节次；又不得直，则有登闻检、鼓两院存焉。如此，则治有体统，朝廷增重，国势不摇，可以言治。”
腐败致纪纲毁坏，信息渠道和监察手段成为徒有虚名的摆设
然而事物总是处在转化中，宋朝对官员弄虚作假的监控手段再严密再合理，也很难一劳永逸地施行下去，究其原因，还是官场腐败惹的祸：制度都是人定的，又都是由具体人来实施的，一旦实施这些制度的人特别是高层官员蜕变成了贪渎之徒，制度和规矩便成了一纸空文。上面提到的通判，本是监察郡守和县官的人，这样的人变了质，结果可想而知。宋朱弁《曲洧旧闻》说宣和年间宰相王黼公然卖官，而且各有定价，“三千索，直秘阁；五百贯，擢通判”。意思是升任直秘阁要花三千贯钱，升任通判也要拿出五百贯钱来。不难想象，这样“提拔”的通判决不可能按照朝廷制度处理公务。王明清《挥麈余话》卷二说：“丁广尝任保州（今河北保定）教授。郡将武人，而通判者戚里子，悉多姬侍，以酒色沉纵。会有道人过郡，自言数百岁，能炼大丹，服之可以饱嗜欲而康强无疾，然后飞升度世。守、贰馆之，以先生之礼事之。选日创丹灶，依其法炼之，四十九日而成。不数日，郡将、通判皆疽发于背。”由此可知，知州是个没文化的武夫，通判是个纨绔成性的外戚子弟，两人为长生不老享乐无极，连正常郡务都撂在了脑后。奇怪的是，这样的官员居然没受到路分监司的纠察，可见此时的监司大员、知州通判都已成了什么样子，靠这样的官员治理地方，再严重的问题也不可能如实反映到上层，朝廷设置的所有信息渠道和监察手段，都成了徒有虚名的摆设，何谈吏治清明，下情上达？不光是宋代，历朝历代的覆亡无一不是因“纪纲毁坏”所致，因此采取各种有效手段杜绝腐败，才是执政者的头等课题。
宋朝的顶层设计值得后人借鉴
宋朝的监察、问责、多渠道疏通等制度堪称完密，这种煞费苦心的顶层设计是很值得后人借鉴的。
第一，最高层不能奢侈腐化。为什么从宋太祖到宋神宗这段时期贪渎腐败难成气候？根本原因是这几代帝王身为表率，宰辅大臣皆以国事为重。同样还是宋朝，同样是太祖太宗的子孙臣民，到了徽宗朝，政风民风怎么就变得乌烟瘴气了呢？究其根源，还在帝王本身，徽宗不恤国事，生活极度荒淫腐化，成了引领坏风气之先的罪魁祸首。有这样的帝王带头，上起宰辅，下至民商，无不效法，再谈治国理民清正廉明，无异于痴人说梦。
第二，为保政令畅通、下情上达，必须要做到法治严明，当重惩者绝不能手软。北宋前期统治者除了能以身作则之外，对胆敢以身试法者的处置也是非常严厉的，轻者罢官，重者流放编管直至死刑。如果一个官员犯了律条，仅仅给他个不疼不痒的处分，不仅不能令万众悦服，也完全起不到惩前毖后的作用。《周礼·秋官·司寇》“刑新国用轻典、刑平国用中典、刑乱国用重典”之说虽然是就治民而言，也同样适用于治官：当官场风气败坏到令人发指的地步时，作为统治者就必须用“重典”加以整肃，才能使官吏产生敬畏之心。
第三，连坐制度仍可借鉴。上层官员保举对象如果出现大的过错甚至犯罪，则保举者必须受到相应的处罚，这是肃清吏治乱象很有效的一种制度，它不单会使保举者心有所畏，还能杜绝结党营私。如果被保举人出现大问题而保举人依然不受任何惩处，就等于放任官员在选人问题上胡乱作为，使之成为巩固自身势力范围的便捷手段。只有出以公心保举人才，才能激发举荐者的责任感和正能量。《宋史·谢绛传》载谢绛之父谢涛出使蜀中，举荐了所部官员三十余人。“宰相疑以为多，涛曰：‘有罪，愿连坐之。’”《宋史·周必大传》载周必大“坐所举官以贿败，降荥阳郡公”，虽然这个处罚并不重，毕竟是件不光彩的事，自身利益也受到了很大的影响。
第四，鼓励和保障官民通过多种渠道向上传递信息，这也是确保各级官员不敢欺蒙朝廷的有效手段，如上面所引《长编》例，尽管河北转运使隐瞒了大名府等地灾情，百姓还可以通过登闻鼓院向上反映。试想如果没有登闻鼓院，这三州百姓岂不是有苦无处诉了？
（作者为江苏盐城师范学院文学院教授，长篇历史小说《赵宋王朝》作者）
【参考文献】
①（元）脱脱等：《宋史》，北京：中华书局，1977年。
②（宋）徐梦莘：《三朝北盟会编》，上海：上海古籍出版社，2008年。
责编/潘丽莉 美编/于珊
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