【摘要】国际核安全问题的解决依靠合作，无论是技术和管理上增强核设施和核材料的安全性，还是打击国际核恐怖主义，国际合作至关重要。加强全球核安全治理需要超越大国思维，考虑无核国家的利益诉求和对核安全治理进程的民主参与。
【关键词】核安全 国际核合作 核恐怖主义 核扩散 【中图分类号】D51 【文献标识码】A
第四届核安全峰会已经落下帷幕，但距离奥巴马当初倡议峰会时提出的“无核世界”还有很大距离。无核武器世界近期仍将是一个理想。正如一些学者所认为的，冷战时期的《不扩散核武器条约》问题由可控制陷入冷战后的不可控困境，冷战时期世界的“核有序”变为冷战后的“核无序”。核安全是全球性问题，牵涉和关乎到世界和平发展和人类的共同命运，业已成为全球治理的重要内容。
未来几年国际核安全面临的挑战
核安全问题具有长期性和复杂性，未来几年，国际核安全面临以下几个主要挑战。第一，核恐怖主义是最大威胁和挑战。核恐怖主义袭击主要包括四种可能形态：首先是直接袭击核设施，尤其是核电站等公共目标。其次是对核设施进行网络渗透，操纵核设施的运行，使核电站也面临网络恐怖主义的新危险。再次是对核设施进行物理渗透，包括从外部直接进行渗透和内部收买核设施控制人员等。最后是“脏弹”活动。恐怖分子非法购买放射性材料以制造并引爆放射性散布装置(RDD)，即“脏弹”。由于各国均对核武器或核设施安全保卫采取了严格的措施，戒备森严，所以恐怖分子盗取核武器或袭击核设施相对较难。而恐怖分子最有可能成功的方式是获取工业或医学用低水平放射性物质，制成“脏弹”作为袭击武器，通过释放辐射危害来实施恐怖袭击。国际原子能机构的报告显示，全球每年发生十余起非法持有和试图出售核材料或放射源事件，而基地组织和“伊斯兰国”成员都曾有试图获得、应用放射性材料的记录。
第二，各国对核材料、核设施的管理仍存漏洞，以及黑市不绝、流失无减等也对国际核安全构成了挑战。随着核能、核技术的广泛应用，全球核材料扩散和流失的风险也在不断攀升。据统计，世界的核材料大概可以制造出超过十万枚核弹，而这些危险材料在许多地方缺乏有效的保护。不少国家仍未签署并批准《核材料实物保护公约》及其修订案和《制止核恐怖主义行为国际公约》，仍未按照国际原子能机构《附加议定书》的范本与该机构签署协议。尤其令人担忧的是，在一些战乱频繁、极端势力活跃的地区，由于政府治理能力严重下降，核材料和核设施缺乏有效的监管和保护，如果这些核材料流入恐怖分子手中，就可能成为致命的“脏弹”。另据“核威胁倡议”协会分别于2012、2014、2016年公布的全球核材料安全指数显示，有核国家也无法永久保证绝对的核安全。在有核国家失于防范的情况下，恐怖分子依然可能窃取核武器，或利用窃取的核材料研制出核武器。同样构成挑战的还有地下核黑市。由于苏联解体期间的社会动荡和国家管控能力下降，大量浓缩可裂变材料下落不明，人们担心这些材料正通过走私行为自由地跨越国界。
第三，全球大量核电站的兴建无疑大大增加了安全运营的风险。随着世界能源需求、环境保护压力的不断增加，越来越多的国家表示了对于发展核能的兴趣和热情。尽管技术进步不断带来防护手段的改进，但是依然无法彻底杜绝核事故发生。人类和平利用核能60年来，已先后多次发生不同级别的核事故。核燃料生产厂、核反应堆、核电厂和后处理厂等大型核设施由于人为或自然原因导致放射性物质泄漏，对公众健康和周边环境造成严重破坏。国际原子能机构总干事天野之弥指出，全球核能使用仍在持续增长。据世界核能协会（WNA）预测：按照低方案，2030年的全球核电装机容量将达602GW，为目前容量的1.61倍；而按照高方案，2030年的全球核电装机容量将达1350GW，为目前容量的3.61倍。全球核电站的激增势必会带来更多核安全风险，除了人为管理和操作失误以及自然风险外，更值得担忧的是遭受核恐怖袭击的危险。
最后，如何平衡和平利用核能与防止、反对核扩散之间的微妙关系是未来全球核安全治理合作面临的挑战。因经济发展对能源需求的增长，核能作为清洁能源被寄予厚望，许多国家竞相发展民用核技术。发展中国家担心西方大国借核安全之名限制和平使用核能的权利，因此各国加强核材料的安全保护，作为核材料之一的分离钚数量也在有增无减。当然也不排除有的国家借着发展民用核技术之名行军事用途之实，以寻求核威慑，提高自身国际地位。对于这种企图，国际社会必须坚决反对并加以阻止。应当指出的是，虽然防止核扩散涉及国际和平与安全，但这不应成为核安全治理中西方大国剥夺发展中国家和平利用核能权利的借口。依据联合国宪章，主权国家之间应该是平等的，国际社会应该通过提升核安全保障能力来降低和平利用核能中的风险，而不是“恃强凌弱”，在核安全治理中区别对待。与此相关联的一个问题是，拥核国家仍在积极推进核武器现代化，美国核霸权主义更趋明显。
国际核安全形势的“喜”与“忧”
当前国际核安全形势有喜有忧。先说“喜”的一面。出于对核能可能被滥用的恐惧，国际社会长期以来一直试图寻求制度和法律手段来禁止、限制某些核技术的开发、应用和扩散，并取得了一定进展。现有的以国际原子能机构（IAEA）和《核不扩散条约》为代表的全球核安全机制，在确保核能利用被限制在和平领域方面发挥了重要作用。全世界原来共有57个国家拥有武器级核材料，自1991年以来，其中30个国家已彻底清除了这些材料。自1978年以来，超过100个高浓缩铀研究堆已被关停。核安全峰会起到的引领和规范作用也不容忽视，自从2010年首届核安全峰会以来，国际社会在加强核材料安全方面采取了重要举措，其中包括在30个国家的50个设施中成功销毁或降低高浓缩铀和钚，这些销毁的核材料和降低的总量可以制造130个核武器。在保护核材料和核设施方面，世界上超过650处放射性设施完成了实物保护升级，32处核材料设施提高了实物保护级别，包括中国在内的13个国家建立了核安保示范中心。核大国之间的核合作也取得了积极进展。近年来，中美两国在核安全领域的交流与合作不断增强，核安全年度双边对话机制今年2月开始启动，双方共建的核安保示范中心于今年3月18日顺利竣工并正式投入使用。
核安全之“忧”，首先在于世界范围内的核威胁仍然存在。目前全球面临的核威胁主要有四个：一是核安保面临威胁，这是最突出的威胁。近年来极端组织“伊斯兰国”的迅速扩张，加剧了人们对核恐怖主义的担忧，担忧恐怖分子会袭击核设施。此外，恐怖分子还试图通过各种非法渠道获取核裂变材料，这增加了发动核恐怖袭击威胁的概率。二是核扩散威胁。根据专家的分析，导致核扩散的动因既有技术的，也有政治的：核技术的普及使核扩散变得容易；某些国家对获得核技术有浓厚的兴趣；美国在防扩散问题上采用双重标准；《不扩散核武器条约》没有对核裁军进程提出明确的要求；恐怖组织的介入使核扩散的后果更加危险。第三个威胁是核裁军进展缓慢，全球可用于战争的核弹头数量依然很多。作为核大国的美俄现在仍拥有几千枚核弹头，两国本应带头进行核裁军，但目前由于乌克兰危机等一系列问题影响美俄关系，导致核裁军进展缓慢。最后是核事故威胁。日本大地震引发了福岛核电站核泄漏，虽然核事故已过去五年了，但其带来的灾难性后果依然存在。从核安全的演进态势来看，伴随着冷战后国际体系结构的变化，核大国在核安全关系中的合作性加强，对抗性减弱，世界核安全的重心从维持核大国之间的战略稳定转向防范核扩散和反对核扩散。
构建“天下有治”的国际核安全体系任重道远
习近平主席指出，核安全首先是国家课题，首要责任应该由各国政府承担，各国政府要知责任、负责任，强化核安全意识，培育核安全文化，加强机制建设，提升技术水平，这既是对自己负责，也是对世界负责。同时，国际核安全问题的解决依靠合作，无论是技术和管理上增强核设施和核材料的安全性，还是打击国际核恐怖主义，国际合作至关重要。国家间的合作利于保证国家安全，并有助于推动国际安全。在解决伊朗核问题过程中，中美两国共同推动阿拉克重水反应堆改造项目，去年又同俄英法德四国一起推动伊朗核问题达成全面协议，堪称一次成功的国际合作样本。
“9·11”事件之后，国际社会逐渐形成核安全国际共识，联合国主导下的国际核安全机制建设加速。现有的国际核安全机制有三个组成部分：一是关于核安保的国际法律制度。例如，《不扩散核武器条约》依然是防止核武器扩散的法律依据。二是关于核安全的国际法律机制。例如，《核安全公约》、《核事故及辐射紧急情况援助公约》和《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》。三是与核安保及核安全相关的国际组织。例如，国际原子能机构、经济合作与发展组织核能机构等。此外，也有学者将核安全峰会视为现有的国际核安全治理机制。总的看，上述系统性的国际机制在遏制核扩散、降低核危险、维护国际和平与安全方面发挥了重要作用，最为重要的是在世界范围内培育了核禁忌的道德准则。
需要强调的是，加强全球核安全治理需要超越大国思维，考虑无核国家的利益诉求和对核安全治理进程的民主参与。如同国际秩序的演变，核安全领域全球治理也在经历变化，治理话语权从少数国家垄断向更多国家转移。作为国际社会的主要行为体，主权国家要积极考虑并切实履行相关国际公约规定，根据国情采取最适合自己的核安全政策和措施，倡导从大国主导转为各国共同参与、履行责任。其中，大国责任与担当尤为重要。
（作者为外交学院国际关系研究所教授、博导；外交学院国际关系专业博士研究生严文宏对本文亦有贡献）
【参考文献】
①许嘉、彭宵：《冷战后国际核不扩散体制危机研究》，《世界经济与政治》，2009年第4期，第44页。
②《习近平在华盛顿核安全峰会上的讲话》，新华社，2016年04月02日。
责编/张寒 美编/于珊
声明：本文为人民论坛杂志社原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。
