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日本街区治理的经验与启示

核心提示: 开放的街区制顺应了日本传统文化,成为日本城市规划建设的基本方式。街区制与社区组织町内会相对应,治安专业服务市场发达,地方自治体承担城市公共服务,町内会、服务企业、地方自治体三个主体共同合作,有效保障了城市街区的治理与服务。

【摘要】开放的街区制顺应了日本传统文化,成为日本城市规划建设的基本方式。街区制与社区组织町内会相对应,治安专业服务市场发达,地方自治体承担城市公共服务,町内会、服务企业、地方自治体三个主体共同合作,有效保障了城市街区的治理与服务。

【关键词】日本  街区制   城市规划法          【中图分类号】K93/97       【文献标识码】A

街区是与封闭社区相对的城市空间区划形式。日本自东京银座街区建设项目实施以来, 相继从欧洲和美国引进土地区划整理和新镇建设城市规划技术,接受了欧美街区制的城市规划原理。

日本城市住宅的三种类型:住宅团地、公团住宅和独栋住宅

饶有兴味的是,日本城市中也存在着被称为“团地”的居住小区。日本在20世纪50年代末到70年代初的高速增长时期存在过类似于中国单位制的组织。高速增长的大企业从农村地区大量招聘员工,被称为“集团就职”,职工居住在企业修建的集体宿舍区即“团地”。“团地”与中国的居住小区有相似之处,开发建设与周边环境相对独立。有这样一段关于一家企业生活保障制度的描写:“公司的各个部门散落在小溪沿岸,23个职工住宅区连成一片,里面拥有各种各样的福利设施,既有完全寄生于当地的商店街,也有为数不多的外包工厂,它们处于与外界完全隔绝的封闭状态。公司内部在某种意义上则是一种自给自足的生活,这里不仅有粮店、理发馆、剧场、洗澡堂、俱乐部和供水站,甚至还有垃圾处理场和火葬厂等生活所需的一切设施。”一般人会以为上面描写的是中国城市中的“单位”,但仔细看就会发现,它为职工提供的福利待遇与中国的单位相比有过之无不及。日本的大企业和政府机关都建有宿舍,目前所占比例约为全国住房总数的5%。虽然比例不大,但却体现了日本住房不同于欧美国家的特色。

除企业和政府机构建设的“住宅团地”之外,日本还有大量的第三部门建设的“公团住宅”,“公团住宅”就是面向中低收入家庭的共管式公寓楼群。2008年,日本公团住宅占住房总量的27.5%。公团在提供住房的同时,发挥着以团地形式引导城市向周边地区扩展的作用,最为著名的是东京八王子的多摩团地、大阪府的中央住宅团地。这些住宅公团住房属于共管式公寓的性质,但采用的是街区制,没有封闭的院墙,物业服务也是市场化和社会化的,治安和环境卫生则由地方市政市容部门承担。

独栋住宅是日本家庭的最高居住境界。日本文化中具有强烈的“家”意识,而住房和宅基地是最重要的家产,是家制度的构成因素,获得独栋住宅是日本人追求的人生目标之一。家制度中的家产制度追求独门独院的建筑形式,但是一般建在规划街道边上,属于街区类型。

开放的街区制顺应了日本传统文化,成为日本城市规划建设的基本方式

日本是后发资本主义国家,非常重视街区整治事业。1923年东京经历了受害者超过10万人的关东大地震、1945年的东京空袭等自然与人为灾难,两次制定具有应急性质的特别城市规划法重建东京。与欧美国家相比,日本城市街道缺乏历史积累底蕴,城市基础设施脆弱,住宅与街道之间的公共空间狭小。由于街道狭窄,妨碍了城市土地的高效利用,城市安全与灾害预防成为城市重大课题,影响了街区的经济社会活力。

为了应对一系列城市问题,日本制定了《土地区划整治法》(1919年制定,2015年最新修订),实施土地区划治理工程和街区再开发工程以提高街区治理水平,日本国土交通省都市局市街地整备科具体承担这一职责。“土地区划整治事业”是参照规范农地整理的耕地整治法在1919 年制定的城市规划法中设立的制度,土地区划整治事业的目的是治理道路、公园、河流等公共设施,调整土地区划,促进城市街区空间的有效利用。

要规整不规则的土地,业主须出让被征用的临街土地部分,共同分担土地建设道路、公园等公共空间,以保证街区空间的整体完整性和交通通达性。国家和地方自治体依法从地权者手中征用土地(减地)扩充道路、公园等公共用地。政府征用的土地(公共减地)要超出道路建设的实际需要数量,超出部分作为预留地,在整治增值后在市场上出售。超额征用方式的目的是保证城市建设财源,用于建设资金(预留地减地)和上下水道等城市设施建设。土地整治资金还包括地方自治体负担的城市规划道路与公共设施的整治费用,上述资金将用于公共设施工程、宅基地整治和房屋的转移补偿。

那么土地所有者为什么会积极配合呢?对于地权者来说,土地区划整治工程之后,宅基地面积会比之前减少,表面上利益受损。但是由于城市规划道路和公园等公共设施的完善,土地利用价值大幅上升,他们实质上成为街区规划改造的受益者。区段征收是政府取得公共用地的主要形式,是指政府就一定区域内的私有土地全部征收,重新加以规划整理开发,兴建必要的公共设施,分为农业区、工业区和保护区三种类型。征地补偿有两种形式,一是现金补偿,补偿标准需要保证被征地者能够重新获得另一块土地。二是“抵价地”补偿,当被征地者需要依靠土地生存时,可以选择放弃现金补偿,依照一定程序向县市政府主管机关申请归还整理后的土地。由于土地的基础设施得到了整修,被征地的价值和使用价值提高,被征地者的经营环境得以大幅度改善,被征地者成为土地整治的受益者。

町内会、市场化服务公司、地方自治体是日本街区治理的三个主体

在街区治理过程中,有三个主体发挥着重要作用。一是社区组织町内会,二是市场化服务公司,三是承担公共服务的地方自治体。町是日本城市街区划分的基本单位,相当于中国城市中的单位“坊”。

首先,町内会是日本城市中具有行政和自治双重性质的社区组织。町内会最初是从明治时代末期开始、到大正时代中期完成的第一次城市化过程中形成的。这一时期,大量人口从农村流向城市,在城市定居过程中,自然地形成了町内会组织。町内会包括三层含义:首先是现实的社区空间,第二是“作为规范概念的社区”,也就是说,社区是一个受一定规范制约的、整合的地域组织。第三,社区还被用来作为政策的制定和实施单位。町内会的规模大小不等,小的町内会只有几十户,大的则有二三千户。町内会是日本城市最基层的社区,由几个町内会组成的小学学区构成了城市社区的第二层次,由几个小学学区组成的中学学区构成了城市社区的第三层次。

从20世纪60年代到70年代日本经济高速发展过程中,日本出现了新的农村人口向城市流动的高潮。大量农村人口涌向城市,城市成为陌生人一起居住的地域社会。在重建城市共同体过程中,日本并没有试图把町内会变为新的社会管理工具,而是希望它成为为居民提供各种服务的组织。政府通过“社区建设示范”活动,充分调动城市居民的自主参与意识。此外,政府还提供大量经费,帮助居民建设办公和集会设施。

其次,市场化服务公司提供相应的安全设备与服务。日本城市规划法规定,小区应该是开放式的,与主要道路相互联系,以提高街区的交通韧性。但是社区开放带来的问题之一就是安全保障。日本除采用大厦门禁、监测器等方法来保障住宅安全之外,还建立了发达的保安公司体系。西科姆(SECOM)是一家向家庭和公司提供安全、安心的保安公司,建有严密的安全系统,提供安全管理服务。IT报警器与巡逻治安人员联动,无需专属某一住宅小区或公寓楼的保安人员。

最后,地方自治体积极履行公共服务的职责。1999年日本开始实施地方分权法,基本目的就是要将高度集中的政府权力下放到基层,把町内会变为自下而上的、代表居民自身愿望的组织,由居民自我决策、自我负责、自我管理,市民参与型的社区将成为城市自治组织的基本模式。但是实行街区制的前提之一,是地方政府承担街区的治安、环卫、绿化等公共服务职能,履行公共服务的职责,减轻业主的负担,降低物业服务的复杂程度。在日本、美国、加拿大等实行街区制的国家,上述公共服务都是由地方自治体提供的。在日本,地方自治体、专业服务公司和町内会三个主体各负其责,共同合作,有效保证了街区的正常运转。

日本经验的启示

从城市社会学视角观察住宅物业管理的组织形式,可以发现我国住宅小区与街区明显不同,其显著特征是具有特定边界,实行封闭式、专属的物业管理。这种特殊的居住区管理形式,实质上是中国单位制度的延续,与计划经济时代的单位制有着显著的继承关系,两者都是属地主义,以特定地区为单位实施管理。

我国现行的物业管理体制是20世纪80年代初深圳从香港引入的,由于改革开放初期的深圳没有健全的城市基层组织,物业公司被赋予社会管理和行政辅助职能,保安、保洁、绿化等公共服务由居住小区分担。非社会化的管理模式是中国城市社会的特性,它的最大问题是难以超越对“物”的管理范围,承担对人和社会的管理职能。

街区制是现代大城市普遍实行的区划管理形式。街区制具有很多优势,包括提供便捷的交通功能,便于道路维修;开放的街区具有美化街区景观的功能;小区大门打开有利于防火防灾、应急管理功能的提升;便于垃圾回收等卫生环境管理;便于商业服务网点布局;有利于居民之间的沟通交流,从而使社区事务管理功能得以扩大和加强。街区制的显在优势是开放和融合,使居民享受更加便捷的生活服务,但问题是由于社区空间界线被打破,往往会导致自主治理组织松懈,社区安全性降低。因此,需要配套改造社区组织、业主委员会和政府公共服务部门的结构与功能,以社会化的街区公共服务体系取代以往封闭的小区服务体系,逐步建立现代城市的规划建设与管理体系。

(作者为中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员,城市政策与城市文化研究中心主任)

【参考文献】

①町村敬志,《“世界都市”东京的结构转换》,东京:东京大学出版会,1996年。

②谭纵波,《日本的城市规划法规体系》,《国外城市规划》,2000年第1期。

责编/张夏梦 美编/于珊

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