“‘天价大虾’事件在查处过程中存在哪些问题？若你是该案的承办人员，你将如何展开调查确保准确实施处罚？”这是青岛黄岛区综合行政执法局“执法业务和法律知识考试”的一道试题，也是黄岛综合行政执法改革态度的侧面写照——紧贴社会治理现实，直面行政执法问题，积极主动作为。
1月20-22日，大寒时节，中国大部分地区处于一年中最冷的时候。当调研组深入青岛黄岛区（西海岸新区）综合行政执法改革一线，全面了解黄岛综合行政执法实践后，调研组认为：上述此类事件如果发生在综合行政执法体制下，通过发挥首接负责制和“第一时间”处置等手段，或许会成为树立行政执法权威形象、赢得社会美誉的良机。
黄岛综合执法工作经验及成效
2014年11月，黄岛区综合行政执法局成立，将城管、海洋、国土、交通、文化、环保等六个部门的执法队伍整建制划入，集中行使城市管理、国土资源、文化市场、海洋渔业、交通运输、环境保护等六大领域的全部或部分行政执法权。试点一年多来，黄岛综合行政执法改革始终坚持问题导向和创新主线，取得以下四个方面的成效与经验。
一是探索执法路径，高效完成综合执法的方式转变。迅速将城管、文化、国土、交通、海洋、环保六大领域执法全部及部分职能和执法队伍进行系统整合。黄岛综合行政执法局王波局长介绍说，目前黄岛建立了由局机关、综合执法大队和26个镇、街综合执法中队构成的工作管理机制。在职能事项划分上全面清理综合行政执法局与镇、街承担的具体职责和执法边界，坚持“两个凡是”的基本原则：凡是适合镇、街管理与简易执法的事项全部下放，凡是不适合镇、街管理与简易执法的事项均由综合行政执法局承担，具体负责六大领域专业执法及重大迎检、专项整治执法保障。
二是创新管理举措，有效凸显综合执法的整体提升。坚持综合管理法制化，逐步完善行政执法责任制。厘清了“权力清单”和“责任清单”，相继制定施行《综合执法法律汇编》、《综合执法实务手册》、《执法办案程序通则》，尤其是全面梳理综合执法领域的行政处罚法条，已初步完成编制《综合执法行政处罚自由裁量标准汇编》。经了解，此项工作走在全国综合执法领域前列。
创新研发并实行了融合执法办案智能管理系统、案件审批手机APP终端、移动执法终端和“移动执法手提箱”的“四位一体”执法办案系统，提高了执法办案的智能化、便捷化和信息化水平。该执法办案智能系统获得了国家版权局的计算机软件著作权登记证书。调研组专家经仔细询问了解后，对这套性价比很高的智能系统纷纷竖起大拇指。
坚持人事管理职员化、属地管理常态化、日常管理统一化、内部运行科学化，推进综合执法规范化进程。每年两次全员“执法业务和法律知识”考试、不定期轮流全封闭式军事训练、定期集中学习培训等一系列提升执法能力举措的推行，凝聚了综合执法队员的向心力。曾是城管队伍一员的综合执法队员郭克鹏接受调研组采访时坦言，与过去相比，综合执法改革对队伍执法能力提升关注更多，在综合执法的压力与动力下，自身业务能力明显提升。综合执法巡察队员薛志强则直言：“现在我已经把它（行政执法）当作个人的事业了”。
三是强化互联互通，探索建立综合执法的衔接机制。针对目前“执法难、难执法”现状，为避免暴力抗法事件，搭建综合执法与公安机关的执法保障衔接机制，综合执法局成立公安派驻大队，同时从公安部门增派一名大队长兼任副局长。
针对综合行政执法办理案件数量多、当事人逾期未履行比例高、强制执行周期长的特点，黄岛搭建综合执法与法院的案件互通衔接机制。王波表示，通过在综合执法局和法院联合设立“行政非诉执行案件办公室”，与法院建立信息共享、案情通报、案件移送等制度，实现了行政处罚与刑事处罚、强制执行的无缝对接，进一步压缩了办案时间，提高了执法效率。
面对行政执法部门与业务主管部门的职责难以界定的现状，为有效规避和减少新的推诿扯皮现象发生，黄岛综合行政执法局正在筹划研发可以将行政执法、行政审批和商事登记融合到一起的共享性信息系统，建立逾期未履行案件曝光平台和行政处罚案件公示查询平台，以加大行政处罚案件的政务公开和对违法行为的惩戒力度，提高依法治理、系统治理、协同治理水平。
四是深化职能整合，全面推进综合执法的效能革命。充分发挥综合执法队伍大、力量强的优势，积极开展市容环境综合整治行动，狠抓土地卫片整改，加强海岸带保护、道路交通整治、文化市场环境净化，有力保障“青岛国际啤酒节”等重大应急活动。
充分利用社会治理平台，畅通群众举报渠道，优化工作流程，严格执行首接负责制和“第一时间”处置原则，落实领导带班值班制度和24小时举报受理查处制度，发挥互联网和大数据的优势，加强了源头治理和事先防范。据了解，2015年，黄岛综合行政执法局累计受理各领域举报4.2万余件，处理率达到100%，群众满意度达到95%；累计查办一般程序案件6058件、简易程序案件2000余件，罚款3100余万元。
黄岛综合执法经验的特点与启示
调研组认为，黄岛综合行政执法改革具有如下特点与启示：
第一，解决立法冲突的“试验场”。黄岛综合行政执法的体制机制改革，既有物理变化也有化学反应。所谓物理变化，一是将各领域执法部门的人、财、物、编划归于一局，实现执法功能相近的队伍整合，解决了执法人员编制受限、执法力量不足的问题；二是实行身份封存、全员上岗，推行两套证件管理模式（行政执法证和执法协理员证），执法人员和协管员分别负责执法工作的“内核”（法定职责）和“外延”（协理职责），既解决了执法力量不足问题又激发了岗位竞争活力。以上措施一定程度上解决了行政法对执法人员身份、编制的限制，对各地综合执法人员配制以及协管人员使用有较强借鉴意义。
所谓化学变化，一是解决了执法依据“打架”（法条竞合）的问题，把对同一违法行为都有处罚权和强制权的部门整合到一起，实际上就解决了“七八个执法部门管不好一件事”的问题；二是突出了行政执法的效率原则，比如在土地规划、建设领域，土地规划执法的强制权在行政机关，由一个机关立案查处并由本机关同时强制执行，不仅能提高执法效率，而且能够“除恶务尽”；三是客观上形成行政执法相对独立的特点，通过行政执法反向监督行政审批及行业管理，避免了以前的行政主管部门既管审批又管执法、既当裁判员又当运动员的“一言堂”的情形。
第二，树立执法新形象的“风向标”。每一位执法者都是执法形象的一张名片。在一个人面前、一件事情上失去原则，就会在千百万人面前失去信任和权威。王波说，黄岛综合执法改革目标就是要“努力让人民群众在每一个行政执法案件中都感受到公平正义”。当一个部门失去公信力时，无论他们说真话还是说假话，都会被认为是在说假话——为了防范上述政治学定律之一“塔西佗陷阱”的出现，黄岛综合执法改革坚持“内修素质、外塑形象”：统一了执法着装、执法标识，树立了巡察的崭新形象；统一了执法文书、执法程序，提高规范化、程序化业务水平；统一了学习培训，实行军事化专项训练和业务能力培训两手抓，扎实锻炼巡察队伍的过硬素质。这一系列改革举措对各地综合执法改革塑造执法新形象具有重要启示。
第三，改变传统执法模式的“驱动器”。传统行政执法的弊端之一是重复执法，同一行为违反不同法律规定的情况下，各执法部门都要对当事人进行调查、取证、下告知、下决定，当事人要反复面对多个执法部门。综合执法以后，一是可以实施“组合执法”，即对一个违法行为所涉及到的各个领域可以一次调查完毕，一次处罚完毕，采用“数事并罚”的方式解决重复执法。二是黄岛综合执法有效利用信息公开、两法衔接以及信用使用等措施或者机制，对违法当事人拒不履行法律义务的能够公开曝光、加快执行，并对当事人的信用使用予以限制，提高了执法工作的权威性。三是增加了行政执法的科技含量，“四位一体”办案系统的投入使用，使调查询问、文书制作和送达等工作从办公室转移到了违法现场，案件审批效率大幅提高，案件办理周期大幅缩短，办案程序统一规范。
第四，推进大部制改革的“试金石”。综合各地综合执法改革的经验和教训，实行综合执法重要的瓶颈制约在于行政审批和行政处罚存在脱节，黄岛综合执法改革自运行之初就着力解决该项问题：一是建立行政许可内容向执法机关的顺向移送的机制，目前正着手搭建行政许可和行政执法信息共享平台，从而有效加强事中、事后监管；二是强化行政执法对行政许可实施的逆向监督，在执法过程中，发现违规审批或党政机关工作人员存在违规违纪（重点集中在土地规划领域），可与公安、纪检部门及时联动处理，也可以通过执法及时处罚行业管理部门履职不及时、管理不到位等问题。目前，综合执法承接事后监管已经达成业内共识，但作为事前管理的行政许可分散造成的行政效率低下，以及事中监管脱节或推诿扯皮的问题日益突出，通过综合执法倒逼行政审批体制改革、重建管理优先机制，黄岛综合行政执法的探索起到了试金石的作用。
调研组认为，黄岛综合行政执法改革直面问题、主动作为，在探索中实践，在实践中深化，开创了综合执法的良好局面。试点一年多来，创建执法巡察队伍，创新性地推进跨领域、跨部门综合执法改革，将综合行政执法融入社会治理创新体系中，破解了一系列多年来困扰行政执法领域的难题和顽症，形成了一整套富有地方特色的综合执法改革新路子，初步探索出具有示范意义和推广价值的“黄岛经验”。
（人民论坛调研成员：贾立政、陶建群、杜美丽、张晓）
责编/周素丽 张寒 美编/ 于珊
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