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新丝绸之路经济带的国家战略分析

中国的历史机遇、潜在挑战与应对策略

摘要  新丝绸之路经济带构想是我国根据区域经济一体化和经济全球化的新形势提出的跨区域经济合作的创新模式,是新时代对古老丝绸之路的复兴计划。与其他国家提出的丝绸之路计划相比,我国的战略构想具备最佳的客观条件与更高的战略价值。但是,机遇与挑战并存。我国在推进新丝绸之路经济带构想时,需进一步优化规划,平衡好各方面的关系,对可能出现的潜在风险备好预案。这一构想具有伟大的历史与现实意义,符合区域内各国发展需求和欧亚区域合作的大势,前景未可限量。

关键词   新丝绸之路  区域经济合作  传承  挑战  前景

丝绸之路,古已有之,从兴起、繁盛到走向没落,跨越了2000多年的历史。习近平总书记2013年9月出访哈萨克斯坦期间,提出了区域经济合作的创新模式,这一“新丝绸之路经济带”的战略构想,引发各方的高度关注。全球化时代,我国为何再度提出建设丝绸之路经济带的设想?既为创新,“新”在何处?这条古老的文明之路能否再度承载起促进区域安全与繁荣、推动东西文明交融的历史重任?为了厘清这些问题,我们不妨从历史传承与国际合作两个维度,对新丝绸之路经济带的构想进行梳理,在纵向与横向的比较中进一步认识其内涵,评估其发展可能面临的潜在挑战,进而判断其未来的走势。

新丝绸之路构想的历史传承与具体内涵

丝绸之路的历史,可以追溯到汉武帝派遣张骞出使西域之前数千年。张骞到达中亚后,发现那里已经大量使用中国的竹制品和纺织品。西汉使团凿开亚、欧、非三大洲的通道,被德国地理学家李希霍芬(Ferdinand von Richthofen)命名为“丝绸之路”。实际上,就功能而言,还可以叫“茶叶之路”、“瓷器之路”、“欧亚使道”,而且地理上的具体路线也不止一条。历史上,开辟丝绸之路绝非仅仅出于贸易目的,当时的中原王朝为了巩固北方边界的安全,在信息极端闭塞的情况下,凭借传闻与使团的勇气和信念,搭建起连接东西文明的桥梁。这个过程既有偶然、更是必然。丝绸之路尽管曲折,但仍然是连接亚欧大陆最便捷的通道,极大地滋养了东西文明的交流,但囿于技术条件、自然条件与政治因素的限制,它难以承载大规模的物质转运的任务。随着航海技术的进步,丝绸之路被效率更高的海运所取代。

近百年来,中国为重新“凿通”“丝绸之路”做出了不懈努力。1905年,古丝绸之路上,中国境内的第一条铁路(汴洛铁路)开始修建。无论是清政府,还是孙中山先生的国民政府,都规划了延伸到西北方向的铁路,以便与各国的铁路网衔接。新中国成立后,铁路建设的步伐明显加快,在不到40年的时间里,连接陇海、兰新直达欧洲的铁路动脉全线贯通。

除铁路等基础设施建设投入外,我国更明确提出了相关的战略规划。21世纪以来,中央先后部署了“西部大开发”、“中部崛起”等重大战略,西部地区建设的步伐明显加快,丝绸之路复兴的前景日渐光明。2005年,“欧亚经济论坛”在西安召开,两年一度的国际论坛成为我国推进丝绸之路复兴的重要多边舞台。2007年,我国与中亚七国①计划共同投入192亿美元建设“现代丝绸之路”②。2008年,我国与联合国开发计划署及中亚四国③联合发起丝绸之路区域项目,共有19个国家响应,各国在日内瓦签署意向书,决定再为复兴丝绸之路投入430亿美元④。

2013年9月,习近平总书记完整阐述了新丝绸之路经济带的构想,这一构想既与古老的丝绸之路一脉相承,又充分体现了时代特点。在历史坐标系上,我们可以更清楚地认识新丝绸之路经济带构想的内涵。

首先,在新技术条件下,丝绸之路具备复兴的客观条件。古老的陆路运输技术不足以承载产生规模效益的运输量。但是铁路和公路运输技术的发展,极大地降低了陆地运输的成本。据测算,从我国连云港到荷兰鹿特丹,如果通过丝绸之路,运输距离可比海运缩短9000多公里,时间缩短近一个月,运费节约近1/4。此外,古丝绸之路必须避开山地与沙漠,路线选择范围有限,经济、社会效益不高。而今天,我们的技术水平已经能把铁路修到世界屋脊。因此,与古丝绸之路相比,新丝绸之路覆盖的面积将更广,路线更密集,也更发达,从而可以在更广泛的区域内把资源与市场串联起来。新丝绸之路是在新技术条件下,对古老的交通通道的复兴与拓展。

其次,新丝绸之路构想充分兼顾了国际、国内两方面的战略需求。从国际角度看,丝绸之路两端是当今国际经济最活跃的两个主引擎:欧洲联盟与环太平洋经济带。丝绸之路沿线大部分国家处在两个引擎之间的“塌陷地带”,发展经济与追求美好生活是本地区国家与民众的普遍诉求。这方面的需求与两大经济引擎通联的需求叠加在一起,共同构筑了丝绸之路复兴的国际战略基础。从国内角度看,我国当前的发展需要兼顾地区平衡,并着力开拓新的经济增长点。复兴丝绸之路能带动经济实力较为薄弱的西部地区,有望形成新的开放前沿。

再次,新丝绸之路设想兼顾政治、经济、安全乃至文化利益的均衡发展。中亚地区处于地缘战略要冲,又是东西文明的交汇点,更是近年来恶名昭彰的宗教极端势力的发源地。新丝绸之路构想以经济合作为先导与基石,以政治合作为前提与推进手段,以促进文化交流、化解安全风险为重要目标,是具有前瞻性的综合战略规划。经济发展为基础设施建设准备了物质条件,提高了各国参与合作的意愿。政治合作消除了开展经济合作的各种人为障碍。经济发展与政治合作有助于化解安全冲突,消弭宗教极端势力滋生的温床。伴随着政治、经济活动而展开的文化交流,最终将促进东西方文明的融合。政治、经济、安全、文化目标并行不悖,使得新丝绸之路构想具有突出的稳定性,不至于被安全冲突打断,反而能抑制安全冲突。

欧亚丝绸之路上的竞争与合作

丝绸之路的发展前景也吸引了世界的目光。各国纷纷提出自己的战略设想,其中影响较大的有日本的“丝绸之路外交”、美国的“新丝绸之路”计划以及“北南走廊”计划。这些计划为我们认识新丝绸之路设想提供了参照系。

日本提出“丝绸之路外交”的初衷是保障能源来源的多元化。日本早期并不重视中亚外交,直到1997年桥本内阁首次提出“丝绸之路外交”设想,才开始加强与中亚的交往。日本政府认为:中亚各国远离国际市场,需要加强彼此间的经济合作,才能更有效地进入国际市场,日本应该帮助中亚各国实现一体化,在此过程中,日本可以强化在这一地区的政治与经济影响力。日本执行丝绸之路外交的主要方式是:由日本政府提供开发援助,帮助丝绸之路沿线国家完善公路、铁路、电力等基础设施建设。为了推动丝绸之路外交,日本自2004年起推动设立“中亚⑤+日本”机制,通过五国外长的定期会晤来促进政治对话、经贸合作、文化交流。

日本政府的开发援助,为日本在这一地区赢得了好名声。但日本“丝绸之路外交”进展并不理想。首先,这可能与日本自身实力的相对衰退有关。由于日本经济增长长期停滞,日本模式在中亚渐渐失去了市场。“中亚+日本”机制越来越难以与上合组织等合作框架的影响力相媲美。其次,日本对中亚地区能源的重要性及相关安全议题的认识逐渐成熟,渐渐失去了对丝绸之路外交的兴趣。再次,日本不具备开展中亚外交的地缘条件,同时本地区与日本的宗教文化差异较为明显,“丝绸之路外交”进展缓慢。最后也是最重要的,日本外交缺乏自主权,例如2005年乌兹别克斯坦爆发安集延事件后,美乌关系恶化,“中亚+日本”五国外长会议竟然因此而推迟。为了配合美国的意识形态外交,日本的丝绸之路外交也染上了鲜明的政治干涉色彩,这侵蚀了与本地区各国互信的基础。

美国异常重视中亚地区的地缘政治价值。早在1999年,美国国会就通过了“丝绸之路战略法案”。该法案计划通过支持中亚和南高加索国家的经济和政治独立来复兴连接这些国家及欧亚大陆的“丝绸之路”。为此,美国致力于推动中亚国家建立市场经济和民主政治体制。⑥2005年美国提出“大中亚”计划,强调要以阿富汗为立足点,在中亚地区建立政治、经济与安全的多边机制,以促进地区发展与民主改造。2011年美国国务卿进一步提出“新丝绸之路计划”,通过援助中亚地区国家的基础设施建设,⑦推动实现“能源南下”与“商品北上”的战略目标。2012年7月,在东京召开了关于“新丝绸之路”计划的部长级会议,美国希望将日本拉入该计划,可见其对这一计划的重视程度。

美国的新丝绸之路计划带有较强的意识形态色彩,与中俄两国展开地缘政治争夺的态势明显。然而政治干涉为己方树立了对手,如伊朗;军事干涉给本国背上了沉重的经济与安全包袱,如阿富汗;战略争夺迫使本地区国家不得不选边站,实际上违背了促进地区一体化的战略目标。同时,美国自身的安全问题也并没有因介入本地区而得到根本改善。未来,较难期待美国的新丝绸之路计划在本地区大有作为。

“北南走廊”计划最早由俄罗斯、印度、伊朗三国发起,计划修建一条从南亚途经中亚、高加索、俄罗斯到达欧洲的货运通道,一旦项目完成,将大大降低从印度到欧洲的货运成本。然而自2000年提出以后,这项计划一直进展缓慢,资金迟迟不能到位,政治分歧久难弥合,特别是由于处在计划核心位置的伊朗态度日渐消极,项目几乎陷入瘫痪。随着印度实力的提升,2011年印度的态度转为积极,甚至表态愿意承担在伊朗境内的铁路与公路建设,这项计划方得以再度获得生机。

“北南走廊”的前景同样并不明朗。首先,“北南走廊”计划的提出仍然是地区大国在中亚抗衡其他国家影响力的尝试,当主导大国兴趣降低后,计划往往迅速沉寂,甚至难以维系。其次,连接南北并不具备贯穿东西所能产生的巨大战略效益。再次,北南通路上障碍重重,例如,印巴之间存在巨大的战略分歧,伊朗存在较突出的不稳定性。因此,北南通路即便建成,也随时可能因突发性政治事件而再度被阻断。

把新丝绸之路经济带构想与前述三个计划进行比对,在国际竞争与合作的坐标体系下,我们可以更清楚地看到新丝绸之路经济带构想的特性:

首先,我国目前正处在建设新丝绸之路经济带的最佳历史机遇期。当前,东西方之间存在通联的巨大战略需求,而中国又处在绝佳的地缘位置上。过去30年经济高速发展取得的成就,对中亚各国产生了巨大的向心力,我国当是复兴丝绸之路的最佳推手。全球金融危机发生后,处在丝绸之路上的国家,包括中俄在内,大都面临着类似的发展问题,有着共同的利益诉求,对合作的期盼远高于利益的分歧。此时推动建立“丝绸之路经济带”,是一个恰到好处的选择。习近平总书记提出的战略构想,准确地抓住了历史机遇,既能满足我国自身发展的需求,又可为世界经济发展、文明融合作出巨大的贡献。

其次,我国的新丝绸之路经济带构想体现了鲜明的独立自主的和平外交思想。通过坚持不干涉国家内政原则,中国与本地区国家在长期相处的过程中建立起普遍的政治互信。我国提出的构想,不针对任何第三方,不搞排他性制度设计,中国不谋求地区事务的主导权,不经营势力范围,这些举措有助于最大限度地排除政治阻力。同时,肯定、接纳其他国家在本地区内的存在,有助于充分发挥各方力量,强化地区的一体化趋势,充分体现了大国政治的胸襟。

再次,我国的新丝绸之路经济带构想在制度设计上更为合理。由点及面、从线到片的布局规划符合扩散效应原理。在构想中,软件(政策沟通)建设与硬件(道路联通)建设相辅相成,消除贸易壁垒与加强金融制度建设相得益彰,经济交往与民心交流并行不悖。这些都是我国新丝绸之路经济带构想超越既有建设计划的出彩之处。

最后,我国的新丝绸之路经济带构想是建立在文明融合而非文明冲突的立场上的。新构想不仅强调政治协调、经济交流、促进安全、制度建设,更突出民心相通,人民外交的思想为开展区域合作奠定了坚实的民意基础与社会基础。这表明,中国外交正在走出权力政治的窠臼,为各国开展合作提供了典范,也是对全球经济繁荣与和平安全的重大贡献。

新丝绸之路经济带建设面临的挑战

总体来说,新丝绸之路经济带构想是在恰当的时机、恰当的地点提出的恰当的战略建议。这一建议有很大的包容性,与其他国家的建议并不发生根本性冲突。然而,未来新丝绸之路经济带在建设过程中,在一些关键的节点上如果拿捏不好,亦有可能难以实现预期效果。

首先,制度化建设的水平能达到一个什么样的高度,值得关注。丝绸之路是一个多边外交的舞台,既涉及本地区的国家,又涉及在本地区具备影响力的国家(如美国、日本)甚至国际组织(如国际道路联盟、联合国教科文组织)。初始的政策协调将处在一个什么样的范围之内?最初的制定过程是否需要排除外界因素?在缺少主导国的前提下如何排除外界因素的作用?政策协调是否需要形成一个固定的机制?相关国家在多大程度上愿意为了国际协调而让渡自己的主权?如果有国家因特殊原因(如政变)而退出协调机制,是否需要建立补救及惩戒机制?

在制度建设上实际需要处理好两个平衡:一是主权让渡与不干涉内政原则的平衡。缺乏主权让渡的一体化进程往往是不稳固的。这或许能解释为什么美国始终坚持以意识形态划线,在意识形态相近的背景下,较容易形成政治互信,从而提升制度化建设的水平。然而依照我国的新丝绸之路规划,意识形态、民族、文化、种族的差异是必须直面的现实,“不干涉”是使新规划能够覆盖这些差异的唯一选择,那么就要看我国的计划能够在多大程度上扩大有关国家的共同利益基础,并且需要对“不干涉”的范畴有更加明晰的界定。总体上说,由点及面、从线到片的思路是正确的,但在扩散的过程中需要特别注意保持各方的利益平衡(这种平衡往往是非常脆弱的)。

另一个平衡是缺乏主导国与推进制度建设之间的平衡关系。为了消除有关国家的疑虑,中国明示放弃在新丝绸之路建设上的主导地位,其他国家也不具备承担这个地位的条件。而制度建设非有国家牵头不可,特别是在关键时期需要有国家主动放弃自己的利益,以便产生示范效应。放弃主导地位,则意味着承担额外责任的国家需要放弃额外的收益。这将考验国家对长远利益的认知以及对即期利益损失的承受能力。此外,要特别注意,推进新丝绸之路经济带须对地区一体化进程起到促进作用,而不是相反的作用。

其次,道路等基础设施的建设规划考验决策者的智慧。新丝绸之路经济带路线的选择需要充分考虑地理环境、经济效益与政治协调。总体上,经济带的干线仍需以铁路交通为主,其次才是公路和石油管道,最后是其他配套设施。丝绸之路途经的地带多山、多沙漠,地理环境较为复杂。地理条件决定丝绸之路的很多路段只能绕行,而无法直接通过。从我国境内情况来看,现实的选择是通过新疆的霍尔果斯和阿拉山口等几个较为平坦的口岸出境。目前已经通车的亚欧大陆桥即属于此条线路。它是我国西北地区目前唯一的出境铁路,目前看来,这条线路应该无法承载建设新丝绸之路经济带的全部需求。正在规划论证中的中巴铁路、中尼铁路以及中吉乌铁路,均需要穿越山地,施工难度较大。但青藏铁路建成所累积的技术和经验,让我们对这些线路的建设更有信心。目前,中尼铁路已经开始施工,我国将把青藏铁路延伸到尼泊尔边境。中巴铁路、中吉乌铁路因其重大的战略及经济效益,目前已经得到各方的鼎力支持,顺利完工也是可以预期的。未来在西南方向经广西、云南出境前往东南亚和南亚的线路也应该纳入新丝绸之路经济带的规划。

要想使交通线充分发挥扩散效应,选址除了考虑地理因素外,还要充分考虑经济因素。例如同样是贯通亚欧大陆的交通线,穿越人口稠密地区的线路所能带来的经济效益要远远高于西伯利亚铁路。除了人口与物产分布外,避免重复建设也是一个重要的考虑因素。新丝绸之路的规划应该统筹考虑与本地既有基础设施的衔接问题。例如,新丝绸之路不妨考虑与“北南走廊”计划等联结,最大限度地发挥已建成设施的效用,缩减早期投入。

与技术和规划因素相比,更大的挑战来自于政治协调,特别是大国之间的协调。例如,俄罗斯是丝绸之路上的传统大国,也是利益攸关的国家,俄方的态度能够对新丝绸之路设想产生重大影响。从地缘政治角度出发,俄视中亚地区如自家后院,不太愿意接纳其他国家在这里扩张影响力。从功能上看,新丝绸之路规划与俄罗斯的西伯利亚铁路有明显的重叠,需要进一步协调两者的角色定位。再例如,中尼铁路需要充分考虑印度因素;西南方向出境的路线需要协调东南亚各方的立场,此外还要充分考虑美、日、欧盟等在本地区有影响力的其他大国的因素。总之,新丝绸之路将是一个多边角力的舞台,能否成功很大程度上取决于技术人员、谈判人员尤其是政治决策者的智慧与能力。

最后,新丝绸之路经济带能否建成,还取决于能否成功消解一些人为的障碍。新丝绸之路将跨越多国边界,跨境物流需要充分考虑体制、官僚与腐败等因素的消极影响,这是与海运相比的一个突出劣势。目前,丝绸之路沿线国家对跨境贸易征收的高额关税,各国边界管理机关低效率、不作为甚至是贪污腐败的行为,都严重威胁着丝绸之路的复兴。据亚洲发展银行的调查,往来于阿富汗的卡车司机中,90%的人认为官僚是开展跨境贸易的最主要障碍。⑧至少在短期内,设立跨国边境管理机构是不现实的选项。如何把这些人为的消极成本降到最低,是建设新丝绸之路经济带所面临的一个重大挑战。

除了边境管理,安全保障是另一个突出的人为障碍。“三股势力”长期在中亚地区肆虐。费尔干纳谷地目前是宗教极端势力的重要营地。境内反动势力与境外恐怖分子勾结,进行破坏油气管线等恐怖活动的威胁并非杞人忧天。区内部分国家,如阿富汗、缅甸等局势仍然动荡。毒品等跨境犯罪问题尚未得到根治,湄公河惨案的警钟尚在耳边回荡,阿富汗山区又崛起成为新的海洛因主产区。印巴之间存在严重的领土争端,中亚国家之间也屡有龃龉,这些问题处理不好极有可能诱发政治对立甚至军事冲突。这些地区内部问题再加上地区外的政治势力的挑唆、干扰、破坏,极有可能在短时间内造成严重的安全威胁,使得建设新丝绸之路经济带的努力付诸东流。

新丝绸之路经济带构想的前景展望

尽管新丝绸之路经济带构想的实施存在严重的潜在挑战,我们仍有充足的理由对新丝绸之路的前景表示乐观。

第一,“新丝绸之路”可以分期分阶段实现既定目标。这一构想在空间上大致分五个区段:东亚段、中亚段、西亚段、中东欧段、西欧段。时间上可以按近期、中期、远期来分阶段建设。重新激活这条古老的贸易通道,对于沿途国家的经济建设、地区繁荣乃至世界经济的平衡都具有重大的战略意义。

新丝绸之路经济带的建设将极大改善我国西部地区的发展环境,形成新的对外开放前沿与经济增长段,西部地区的面貌及当地群众的生活水平将再上一个台阶。通过参与新丝绸之路经济带的建设,所谓“塌陷地区”的国家将有机会重新融入世界经济的主流,逐步消除贫困与落后,这又有助于根除极端势力、恐怖主义、跨国犯罪活动的温床。新丝绸之路将把世界经济最活跃的两个地区更紧密地联结在一起,不仅有利于促进贸易、繁荣经济,更有利于东西文明的交流与融合,促进源自不同民族、文化、种族的群体的相互包容。因此,我们可以预期,这一计划将得到地区内多数国家的积极响应与支持。

与预期收益相比,更引人入胜的是新丝绸之路经济带构想的历史价值。区域经济一体化是全球化时代的一个重要特征。新丝绸之路构想突破了传统的区域经济合作模式,它主张构建一个开放包容的体系,以开放的心态接纳各方的积极参与,最大限度地减少运行阻力,扩大支持的基础,并且充分调动各种资源。这些优势是以势力范畴争夺或贸易保护为目的的排他性地区经济合作所无法比拟的。新丝绸之路构想同步推进政治、经济、安全乃至民心方面的沟通与建设,突破了由单一领域向其他领域扩散的传统模式,使得这几方面得以相辅相成,最大限度地排除各种消极因素的干扰。

第二,中国完全可以在很大程度上发挥主导和中枢作用。建设新丝绸之路经济带,无论是技术准备、基础设施建设、资金投入乃至政治与安全的国际合作等方面的条件均已成熟。我国提出这一构想,既是水到渠成的结果,也体现了大国外交的自信。这种自信,源于对国际局势的判断,源于对自身实力与战略目标的认知,也源于驾驭各种复杂局面的勇气与能力。中国目前不仅有强大的经济实力支撑这一计划的实行,而且可以从中获得直接和间接的回报。中国推行这一计划,政府发动、企业主导、市场推动、国际合作,可行性越来越明显。

第三,自从中国提出这一计划以来,得到了中亚、西亚、中东欧、西欧各国不同程度的积极响应和配合。“新丝绸之路”的建设,带来的将是世界上最大的欧亚大陆的一体化和全面复兴。这是“中国梦”,更是“世界梦”、“人类梦”。

注释

①哈萨克斯坦、阿富汗、阿塞拜疆、吉尔吉斯斯坦、蒙古、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦。

②华商网2007年10月10日报道,网址:http://news.hsw.cn/gb/news/2007-10/10/content_6607794.htm。

③哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦。

④"Rebuilding the silk roads", World Highways, September 2011, http://www.worldhighways.com/sections/general/features/develop-the-silk-roads-boost-economic-growth/.

⑤乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、土库曼斯坦。

⑥"Silk Road Strategy Act of 1999", http://www. eurasianet.org/resource/regional/silKroad. html .

⑦公路、铁路、电网及油气管线等。

⑧S. Frederick Starr and Andrew C. Kuchins, "The Key to Success in Afghanistan: A Modern Silk Road Strategy", Silk Road Paper, May 2010, p. 26.

Analysis of the Influence of the New Silk Road Economic Belt on National Strategy

—China's Historical Opportunities, Potential Challenges and Solutions

He Maochun  Zhang Jibing

Abstract: The concept of New Silk Road Economic Belt is an innovative mode of inter-regional economic cooperation that has been put forward by China according to the new situation in economic globalization and regional economic integration as well as a revival plan to the ancient Silk Road in the new era. Compared with the Silk Road Programs of other countries, China's strategic concept has better objective conditions and higher strategic value. However, opportunities and challenges coexist. As China pushes forward this concept, it needs to further optimize planning, balance the relations of related parties, and prepare contingency plans for potential risks. This concept has great historical and practical significance and conforms to the development needs of various countries in the region as well as the Eurasian regional cooperation trend, so it has boundless prospects.

Keywords: New Silk Road, regional economic cooperation, inheritance, challenges, prospects

【作者简介】

何茂春,清华大学社会科学学院教授、博导,清华大学经济外交研究中心主任。

研究方向:世界贸易组织规则、经济外交和国际化战略。

主要著作:《中国外交通史》、《中国入世承诺要点及政策法规调整》、《对外贸易法比较研究》等。

张冀兵,清华大学经济外交研究中心主任助理,《中国经济外交年鉴》执行主编。

[责任编辑:郑韶武]
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