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美国污染土地治理的“超级基金制度”

美国是最早针对受污染土地的监控、修复及标准、权利责任等方面进行详尽立法的国家,1980年颁布的《环境应对、赔偿和责任综合法》(也称《超级基金法》)确立了“超级基金制度”,有力地推动了全美受污染土地的治理工作。美国国家环保局(EPA)依据《超级基金法》,建立了从环境监测、风险评价到场地修复的标准化管理体系,为污染地块的管理和土地再利用提供了有力支持。

美国超级基金制度的由来

1978 年,纽约州发生拉夫运河(The Love Canal)事件,引起了公众对“棕地”对人体健康危害的关注。拉夫运河是为修建水电站挖成的一条运河,20世纪40年代干涸被废弃,后被一家化学品公司购买作为倾倒工业废弃物的场地。上世纪50年代,公司将充满充斥着有毒废弃物的运河填埋覆盖好后转赠给当地政府。此后,这一区域被发展为居住区。从1970年代开始,当地居民特别是儿童、孕妇等人群不断出现疾病征兆,孕妇流产、婴儿畸形、癌症等病症的发病率居高不下。相关资料显示,1974—1978年,拉夫运河小区出生的孩子56%有生理缺陷,孕妇流产率与入住前相比增加了300%。当局随后展开调查,最终将罪魁祸首锁定在运河中倾倒的工业废弃物。据估计,这家名为胡克的化学工业公司共向运河倾倒了2万多吨重含有二恶英和苯等致癌物质的工业垃圾。拉夫运河事件引发美国社会对环境健康问题的深刻反思,社会舆论对政府加强污染治理和环境修复的呼声进一步提高。1980年,美国国会通过了《环境应对、赔偿和责任综合法》,该法案因其中的环保超级基金(Super Found)而闻名,因此,通常又被称为《超级基金法》。

超级基金制度的经费来源

超级基金主要经费来源于国内生产石油和进口石油产品税、化学品原料税及环境税,上述税收全部进入超级基金的托管基金,然后按每年的实际需要进行拨款。1986年制定的《超级基金法案的补充与再授权》只允许上述税种征收至1991年。1990年,《综合预算调整法案》又将征收期延长至1995年。2002年1月通过的《小企业责任减免与“棕色地块”复兴法》,对《环境应对、赔偿和责任综合法》进行了补充修订。2005年8月10日,美国国会规定,棕地贷款可以给予合格的“预期诚信购买者”,并建立了“棕地贷款基金”,向治理棕地的公私团体提供贷款。超级基金经费的其他来源包括常规拨款、从污染责任者追讨的修复和管理费用、罚款、利息及其他投资收入等。目前超级基金主要资金来源于联邦常规拨款。

超级基金制度的主要特点

法律规定明确具体。《超级基金法》是美国污染场地管理框架中最为全面的规范污染场地修复的法律。它主要是针对“历史遗留”污染场地,特别是工业危废填埋场、露天化工废物倾倒场地和回收利用拆解场地。法案对基金使用范围、污染行为法律责任人、超级基金的运作方式等作了明确具体的规定。

在超级基金的适用范围方面,为了利用有限的资金使更多的受污染土地得到治理,美国政府建立了《国家优先治理污染现场顺序名单》制度,超级基金只支持被列入名单上的污染土地。按照法律规定,联邦土地登记处推荐待评估的污染场址名单,环保局或有资质机构对污染场址进行初步环境评估,在此基础上确定名单内各污染场址的治理顺序。根据法案的相关规定,只有当责任主体不能确定,或无力或拒绝承担相关费用时,超级基金才可被用来支付整治修复费用。

法案明确了受污染土地的环境法律责任主体。法案中的“有关责任方”不仅包括危险物质排放(或将要排放)时的场地的业主或使用人以及有害物质的排放者,也包括了该场地现在的业主或使用人。

法案对超级基金运作程序作出了明确规定。首先对污染场址进行初步评估,利用污染危害评分系统对污染严重程度进行定性评估,并在污染场址调查基础上拟定《国家优先治理污染现场顺序名单》。污染场地在开始修复程序前,先要提出整治调查与可行性研究,再由联邦政府提出整治修复计划。整治修复计划包括研究范围、污染场址描述、替代方案筛选、方案可行性调研四部分。整治修复方案经由社区民众参与讨论与提出建议后,由政府选择具体方案并形成决策报告书。决策报告书明确治污方法与预定目标,并且在报告书中对治污期间相关流程与事项作出具体规定。

环保署被授予“绝对”权力。《超级基金法》授权EPA督促潜在责任方及时开展场地修复行动。同时,法案赋予EPA无限期的追溯权力,且并不需要把过多精力花费到污染责任的认定上,既可以向多个污染责任方的任何一方提起全额赔偿要求,然后由此责任方自行通过法律程序向其他潜在责任方追讨治理费用。在污染责任不清的情况下,超级基金可以垫付场地治理费用,再由EPA向责任者追讨,这种污染治理优先的体系大大提高了系统运行效率。超级基金项目依靠州政府、地方政府以及公众一起参与管理,将污染项目分成两类并提出了相应的污染防治措施:第一类是典型的短期反应污染行为,指的是从环境中清除已经泄漏或即将泄漏的危险物质的应急行动,例如含有危险物质的贮罐和遗弃的桶罐,对人体健康或环境构成极大风险的表层污染土壤等。第二类为长期污染清理项目,需要进行场地修复行动。相对于污染清除行动,修复行动通常是指长期的反应行动。修复行动将永久性地并显著地减少因危险物质的释放或潜在的释放威胁构成的风险。

对污染行为的无限追责。超级基金法的突出特点是污染行为的连带责任和追溯本源。超级基金或联邦政府可向任何一个能够找到的污染责任人追索全部治理费用。而且这种责任事实上是一种无限责任,即如果有关责任方无力负担其根据法律规定应当偿付的污染清理费用和损害赔偿费用,则任何对其控股或参股的组织和个人均可成为追责的对象。而溯本追源的规定,使一些按照原有法律规定不属于违法的污染行为,如果按照该法的标准可能构成环境污染的,也可以认为丢弃的企业应负治理责任,同时也使现在的业主以及使用人负有治理的法定责任。此外,超级基金法案在确定责任主体的同时,还规定了在发生不可抗力、战争或行动、第三方的作为以及以上三种原因混合的情况下,上述责任主体不承担治理费用,治理费用由超级基金支付。

超级基金的实施效果

据统计,自1983—2008年,超级基金项目共清理有害土壤、废物和沉积物1亿多立方米,清理垃圾渗滤液、地下水、地表水约12.9亿立方米,为数万人提供了洁净的饮用水源。截至2012年7月26日,美国共有1664个污染场地列入国家优先名录,其中360个污染场地已清理完毕,1304个污染场地仍留在国家优先名录内。为推动地下水修复技术向前发展,EPA设立了“超级基金创新技术评价”标志和场地清理技术交流平台,鼓励企业与科研单位的技术创新。

[责任编辑:杨昀赟]
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