缅甸民选的吴登盛政府2011年3月30日上台以来，同议会以及反对派领导人昂山素季合作，在政治、经济、民族和解等方面推动系列重大改革，目标是使缅甸到2030年成为现代化的民主国家。迄今，缅甸宣称的“不可逆转的改革”已推进两年，速度之快，范围之广，令世人瞩目，获得国内外的认可和支持。然而，改革愈发深入、广泛，面临的挑战和风险便越多。
改革背景与动因
1962年3月至2011年3月，缅甸长期处于军人统治之下，国家内外交困。政治层面，体制僵化，围绕民主改革问题，军人政府与昂山素季及其领导的全国民主联盟（民盟）的矛盾激化。经济层面，缅甸始终戴着“世界最穷国家之一”的帽子已20余年，民生艰难。此外，缅甸民族矛盾尖锐，国内存在十余支少数民族武装，其拥兵自立、占地自管，国家曾长期内战，未能真正统一。2009年以来，缅甸政府对少数民族武装推行整编政策，双方长期处于战争边缘状态。外交层面，美国、欧盟等西方国家指责缅甸军政府破坏民主、人权，长期制裁缅甸。
缅甸军政府始终面临国内外要求民主化的巨大压力。2010年11月7日，缅甸举行了20年来的首次大选。2011年3月30日，军人政府解散，总统吴登盛领导的民选政府宣誓就职，迅速开启改革，使国家尽快摆脱内外困局。此外，吴登盛政府尽管为民选产生，但其主要内阁成员为退役军人，亟需改善形象。恰巧当时，在“阿拉伯之春”浪潮推动之下，利比亚领导人卡扎菲、埃及总统穆巴拉克等强人纷纷倒台，更是加剧了缅甸当局改革的迫切性。
改革措施与成就
吴登盛总统施政开明，具有改革头脑，他与议会、昂山素季领导的民盟等关键政治力量达成改革共识，合作推进“不可逆转的改革”。改革迄今未遭遇强烈抵制，已经取得诸多成绩：当局与民主势力、少数民族武装的关系由紧张走向和解、合作，经济趋于开放和活跃，缅甸与西方的关系明显改善。缅甸此次改革主要涉及政治改革、民族和解和经济改革三大领域。
（一）政治领域，政府深化民主改革，推动朝野和解、社会自由化和政治清明。政治改革措施和特点主要有：
（1）议会成为变革的重要推动力量。军政府时期，缅甸无议会，而2010年大选后组建的缅甸联邦议会成为推动国家变革的中坚力量。议会积极制定保障民权的法律，通过了《政党注册法修正案》、《和平集会与和平游行法》、劳动组织法》和《劳工争议解决法案》等法案。立法辩论通常公开而激烈，媒体记者可以公开报道。[1]
（2）改变军政府时期打压民盟的做法，吴登盛政府推动与昂山素季等反对派的和解。2011 年8 月以来，总统与反对党领袖昂山素季多次会面，称赞昂山素季对发展民主的巨大贡献。为帮助昂山素季和民盟重回政治舞台，缅甸修改《选举法》，取消了禁止有犯罪记录之人加入政党等一些针对民盟成员的条款，因为民盟多数骨干曾因各种罪名入狱。2012 年1 月5 日，民盟成为合法注册的政党，昂山素季与该党其他成员参加了同年4 月1 日的议会补选，赢得了45 个席位中的43 个。昂山素季随后出任下议院法制、和平与稳定委员会主席，此为她1988年参政以来首次出任公职。[2]昂山素季和民盟正式重返政治进程，民盟成为最大反对党。补选的自由公正性获得国内外积极肯定，是缅甸朝野和解与民主改革的标志性事件，给政治生活注入更大活力。[3]
（3）政府大幅放松对大众和媒体的控制，扩大社会自由度。政府允许民众合法示威，并采取系列措施拓展言论自由。2011年9 月，三万个被封的网站得以解禁，缅甸网民首次畅通无阻地接触到各种政治话题。解禁的网站包括国际媒体网站（如facebook、twitter、YouTube等）和流亡反对派的网站。缅甸政府2012年8月20日取消出版审查，今年4月1日起允许社会人士和团体自由创办日报，媒体自由度从东南亚末位跃升至前列。
（4）政府积极改善人权，释放大批政治犯，邀请流亡分子回国。缅甸2011年9月初成立国家人权委员会。该组织独立运作，公开致函吴登盛总统，呼吁释放所有在押政治犯，调查并平反数百起政府侵犯人权的案件。美国传统基金会2012年12月12日发布的报告指出，缅甸已经释放了约800名政治犯，其中包括很多知名人士，仍被扣押的政治犯有216人。[4]获释的政治犯能够重新从事政治活动，出国旅行，享受相对正常的生活。此外，总统邀请流亡海外者回国。两年来，一批旅居海外的异议人士回国访问，包括缅甸“88年代学生组织”在美国的领导人，缅甸民主之声等海外反政府媒体的编辑。
（5）政府和议会联手推进反腐败建设，提高政府运作透明度和效率。今年1月8日，总统宣布成立由副总统赛茂康领导的9人反腐败委员会。政府要求贪污官员交回款项，呼吁民众举报腐败线索。议会加紧制定《反腐败法》。当前，政府特别调查局正在查办通信与信息技术部的系列腐败案,前不久辞职的通信部长登吞成为吴登盛政府成立以来落马的最高级别官员，显示政府反腐决心。未来，缅甸将掀起一轮反腐风暴。
（二）民族问题领域，吴登盛政府将解决民族矛盾，实现民族和解与国家持久和平作为重点任务。缅甸有135个民族，代表主体民族缅族的中央政府与诸多少数民族间的民族矛盾尖锐，国家1948年独立后陷入长期内战。国内迄今仍存在十余支少数民族武装，过去两年，克钦邦等地区的武装冲突一度激烈，民族和解进程遇困。若处理失当，冲突不断，便会打击如火如荼的改革进程。
与前军政府以军事压制来推动少数民族武装整编工作不同，吴登盛政府2011年8月邀请少数民族武装进行和谈，以对话为主要手段，计划3年解决民族问题。2012年5月，缅甸成立了以总统吴登盛为主席的联邦和平中央委员会和以副总统赛茂康为主席的联邦和平工作委员会，加快推动政府与少数民族武装的和谈进程，早日实现国家永久和平。数月后，除克钦独立军之外，政府与11 支少数民族武装达成了初步停火协议，尤其是与对抗政府最长的克伦民族联盟实现停火。今年2月4日，与缅甸政府军冲突一年半的克钦独立军，也与缅甸政府在云南瑞丽会谈，战事稍缓。缅甸曾历经数十年内战，吴登盛政府推动和谈工作，短期基本实现全国范围内停火，取得可喜成绩。
（三）经济改革是缅甸开启政治改革一年后重点推动的领域之一。经济改革和政治改革密切相关，如果经济改革进展顺利，将惠及大多数民众，稳定社会，保障政治改革的可持续性。否则，在高度自由民主化的社会条件下，如果民生继续艰难，极易诱发社会动荡，政治改革的推进也就无从谈起。缅甸经济改革的主要措施有：
（1）明确2012-2016年的经济发展目标，注重一二三产业全面、协调发展，推动不同地区均衡发展，确保改革惠及普通百姓。2012年6月19日，吴登盛总统指出，政府将未来5个财年年均经济增长率设定为7.7%，实现农业产值占GDP的比重从基础年的36.4%降至29.2%，工业产值从26%提升到32.1%，服务业产值从37.6%提升至38.7%，以快速提升经济发展质量。[5]同时，新政府积极改善民生，重视消除广大农村的贫困问题，发展少数民族边疆地区，要求政府稳定粮食价格，将小额贷款服务送下乡。此外，政府经济建设注重大型基础设施与民生工程的建设相结合。2012年开始，铁道部对国内铁路进行修缮，便利民众出行。为让民众享有符合国际水准而又价格低廉的电信服务，政府计划到2015年将手机覆盖率由4%提高到50%。[6]
（2）改组落伍的经济管理机构，新设服务机构，提高政府决策科学性和官员服务意识，提高办事效率。新政府组建经济特区中央委员会和中央工作委员会，委员会主席、副主席为总统和副总统，成员包括24位联邦部长。商务部对公司注册等手续提供一站式服务，加快贸易许可证审批。议会也设立多个涉及经济和民生的委员会，如改革与发展委员会、银行和金融发展委员会、经济贸易发展委员会。这些委员会旨在集合议员和专家的建议，推出更多有利于经济发展的议案。
（3）调整或新颁系列法规、条例，支持企业发展，并努力吸引外资。2011年11月30日，议会通过《缅甸小型金融业法》，支持民间成立小型金融机构，扶持小企业发展。为吸引外国投资，缅甸2012年11月颁布含有诸多优惠条款的《缅甸联邦共和国外国投资法》，保护外资权益。新法允许外商投资电力、石油、天然气、矿业、制造业、通信等产业领域，外资与缅甸企业组成的合资企业可享受5年免税等优惠政策。
（4）推行国企私有化，破除国企对电信、能源和金融等领域的垄断，提高私有化程度，增强经济活力。缅甸国营工厂普遍亏损，政府2011年起采取出售、租赁等灵活方式，计划5年将全部国企私有化。新政府还批准一批私人银行成立并经营外汇业务，允许私企经营棕榈油、液化天然气、仰光市环城铁路等原先禁止私营经济涉足的领域。
（5）充分利用“内脑”、“外脑”两种资源，按照国际标准改革金融体制与汇率体系，提高缅甸经济与国际经济的接轨程度。2011年4月11日，总统设立由吴敏、吴赛昂、盛拉波等专家组成的经济顾问委员会，直接向总统提供经改建议。2012年4月开始，在国际货币基金组织专家帮助下，缅甸取消此前的官方与市场汇率并存的畸形汇率制，实现双轨制汇率的并轨，开始推广自动取款机、信用卡等现代金融服务，便利国内外资金流动。
（6）改变封闭、孤立局面，缅甸总统吴登盛和昂山素季频频呼吁西方取消制裁，向世界发出“招商引资”的盛情邀请，并派团赴中国、日本等国举办招商引资说明会，介绍种种优惠政策。6月20日，“缅甸投资峰会”在仰光开幕，来自20个国家政界和商界的300多位代表与会，与缅甸商讨经济合作事宜。今年2月底3月初，缅甸总统吴登盛访问欧洲多国，与欧洲企业商讨加快投资缅甸事宜。
综上所述，缅甸改革的广度、深度和速度均超出国内外预期，受到各方积极评价。改革主要推动者吴登盛获得缅甸民众越来越多的赞赏，被称为“我们的总统”，民选政府形象比前军政府好了很多。因为经历了半世纪军人高压统治的民众感受到改革之益处，看到了国家发展之希望。[7]亚洲开发银行认为，缅甸资源丰富，改革助推经济发展，有望成为亚洲经济发展新星。[8]国际企业开始兴起一股赴缅“淘金热”，因为缅甸可能是世界最后一批拥有很大潜力的前沿市场之一。
缅甸改革得到国际社会的广泛认可和支持。一方面，中国、印度等传统友好邻国支持缅甸改革，加大对缅甸的援助与投资力度。如，中国对缅总投资超过200亿美元，[9]2011年5月给予缅甸7.63亿美元贷款；[10]印度总理辛格2012年5月访缅时，两国签署了印向缅提供5亿美元贷款等12个文件；[11]东盟2011年11月则首次允许缅甸出任2014年轮值主席国。另一方面，对缅甸改革更为重要的是，美欧和多个国际组织逐步放弃对其的政治孤立、经济制裁和断绝援助的政策。缅甸摆脱了外交困局，与美欧等西方国家的关系日益热络，获得国际社会更多的援助和投资。美国与缅甸建立了半个多世纪以来“最为密切的关系”。美国国务卿克林顿2011年12月访缅。2012年7月，美缅时隔20余年重新互派大使。2012年11月19日，奥巴马“历史性访缅”，称赞缅甸改革成就，这位美国首位在职访缅的总统带来1.7亿美元援助，支持缅甸改革。[12]欧盟2012年4月在西方世界率先取消对缅经济制裁一年，向缅甸企业开放市场，向缅甸提供2亿美元援助。[13]欧盟外交和安全政策高级代表阿什顿、欧盟委员会主席巴罗佐、英国首相卡梅伦等高级官员纷纷访缅，加强双边关系。日本安倍内阁成立后，高官首次出访地为缅甸，副首相麻生太郎2013年1月访缅时，表态支持缅甸改革，增加5.8亿美元贷款。[14]国际组织也纷纷减免缅甸债务，恢复援助。今年1月25日，缅甸召开国际援助会议，美国、澳大利亚、加拿大、日本、俄罗斯和14个欧洲国家组成的“巴黎俱乐部”，免除缅甸近60亿美元的债务（其中，日本免除58亿美元），这相当于缅甸所欠外债的一半。[15]曾制裁缅甸25年的世界银行计划今年起援助缅甸7亿美元。[16]亚洲开发银行今年1月28日宣布，向缅甸提供约5.12亿美元的低息贷款。这是1986年以来该行首次恢复对缅贷款。[17]
改革面临的挑战与风险
亨廷顿认为，一国现代化进程过快，各阶层利益激烈变动，会导致经济、社会、政治、民族等领域的矛盾集中爆发，增加社会不稳定性。[18]缅甸存在的历史积弊太多，改革刚刚推进两年，千头万绪，挑战重重，难以一帆风顺。
（1）政治层面，改革任务繁重，人员素质与机构能力严重不足，实施改革的能力远远跟不上改革需求，阻碍改革进程。改革主要由总统和内阁部长来领导，他们日理万机，无暇设计系统而科学的改革蓝图，很多决策既临时又仓促。国家曾长期封闭，人才匮乏，中下层官员缺乏贯彻高层改革政策的能力。缅甸近期还要举办两个大型地区活动：2013 年举办东南亚运动会，2014 年接任东盟轮值主席国，必然冲击国内改革精力。
改革使社会新旧矛盾交织，不稳定因素增多，2012年被称为是“抗议示威年”。在民主改革的背景下，社会自由度瞬间升高，公民社会迅猛发展，被军政府压抑的大众民主情绪高涨。缅甸现有约200个工人组织，还有诸多民主、人权、环保类的非政府组织，他们的示威此起彼伏，向政府提出多种多样的权利要求，甚至实施与政府对抗的过激行为。政府有时被迫满足民意，有时抓捕非法示威者，官民角力增加。[19]
（2）各民族间积怨太久，短期难以消除对抗，民族和解之路必然崎岖。一方面，中央政府与各个少数民族武装达成的只是初步停火协议，双方互信程度仍然很低，要解决高度自治、资源收益分配、武装整编分流等根本难题，尚需时日。若难以妥处各方切身利益，缅甸政府与少数民族武装很可能再陷“打打谈谈”的困局。今年2月底、3月初，缅甸政府军与签署停火协议的掸邦军再度多次交火，显示和平进程充满曲折与反复。另一方面，去年6月和10月，若开邦佛教徒（若开人，为主体民族）与穆斯林（罗兴亚人）之间的严重民族、宗教冲突，造成近10万人流离失所，200余人死伤，成千上万间房屋被焚毁，当地实施军管。骚乱成为民主改革与民族和解进程中的一大败笔。冲突深层次原因是弱势族裔——罗兴亚人没有国籍，长期遭遇政府和佛教徒的歧视和驱离。两族群的尖锐矛盾极易再被诱发，酿成大乱，引发全国性的佛教徒与穆斯林的对立。
（3）经济层面，改革仍有很长的路要走。美国前驻缅甸使馆代办普里西拉·克拉普指出，即便改革顺利，也需要两三代人坚持不懈的努力，缅甸才能实现繁荣。[20]生活艰难的公众对改革的期望值远远超越缅甸政府执行能力，当他们一旦发现改革不能迅速满足其需求，便会公开发泄不满，引发社会震荡。
缅甸经济改革存在不确定性，难题主要有：第一，不少国际投资者对缅甸此轮经济改革持观望甚至怀疑态度，担心缅甸政策多变，致使先期投资遭遇不可测损失。因为吴登盛政府推出的多项法令反复修订，令外企无所适从，项目时开时停。此外，2011年，中缅合作建设的大型项目——密松水电站因遭遇环保人士抗议，被暂停建设。2012年，拟投资10多亿美元的中缅合资的莱比塘铜矿项目，也因遭遇民间抗议而被迫停工，接受调查。缅甸履行合同义务、保护外资安全的能力令人担忧。因此，新的《缅甸联邦共和国外国投资法》出台后，外资并未大举入缅，很多外商赴缅考察，但观望情绪浓厚。第二，金融体制落后，现代金融人才匮乏，金融系统无法与国际金融体系顺利对接。第三，基础设施太差。缅甸大多数公路破旧不堪，铁路多为殖民地时期遗留下来的窄轨，交通不便。全国范围内经常停电，电话和网络普及率低，降低经济运行效率。第四，腐败程度居世界前列，[21]税法不清晰，官商勾结，政府税收很少，外债高企，缺乏发展资金。第五，一些民间精英和非政府组织深受西方理念影响，追求不破坏资源、环境的完美发展，一旦发现企业征地、拆迁、污染环境，便会抗议示威，迫使很多项目下马。
综上所述，缅甸改革有喜有忧，仍有不少人怀疑民主改革能走多远，经济改革的宏伟蓝图能否实现，积怨已久的民族矛盾与冲突能否尽快化解。新旧矛盾交织的缅甸，改革之路能否顺畅，是否遭遇不可测风险，值得关注。
（作者为中国现代国际关系研究院南亚东南亚及大洋洲研究所助理研究员）
[1]International Crisis Group Report, Reform in Myanmar: One Year on, Asia Briefing N°136, April 11, 2012.
[2]“Suu Kyi’s Party Claims Landslide Win in Myanmar Vote”, http://www.reuters.com/article/2012/04/02/us-myanmar-election-idUSBRE82U0C620120402(上网时间：2012年4月3日)
[3]International Crisis Group Report, Reform in Myanmar: One Year on, Asia Briefing N°136, April 11, 2012.
[4]“A Reverse Road Map for Burma Sanctions”, http://www.heritage.org/research/reports/2012/12/a-reverse-road-map-for-burma-sanctions（上网时间：2012年12月24日）
[5]“President Invites Successful Economists, Experts, Businessmen Doing Well Overseas to Join Hands with Government for National Development”, The New Light of Myanmar, June 20, 2012.
[6]“Myanmar Hearing Calls to Reform Telecom Market”, http://blogs.wsj.com/searealtime/2012/03/19/myanmar-hearing-calls-to-reform-telecom-market/（上网时间：2013年3月2日）
[7]"2012—The Year in Review”, http://www.irrawaddy.org/archives/22517（上网时间：2012年12月29日）
[8]“Myanmar has the Potential to Become Asia’s Rising Star”, http://www.adb.org/news/op-ed/myanmar-has-potential-become-asias-rising-star（上网时间：2012年8月24日）
[9]“Wu Urges Investment in Myanmar”, http://www.chinadaily.com.cn/china/2012-09/15/content_15759794.htm（上网时间：2013年3月4日）
[10]“Myanmar President Values Ties with China”, http://www.chinadaily.com.cn/cndy/2011-05/28/content_12596311.htm（上网时间：2013年3月4日）
[11]“India to Provide 500 Million Dollar Line of Credit to Myanmar”, http://indiatoday.intoday.in/story/india-to-provide-usd-500mn-line-of-credit-to-myanmar/1/197921.html（上网时间：2013年3月3日）
[12]“President Obama Announces US-Burma Partnership for Democracy, Peace & Prosperity”, http://www.usaid.gov/news-information/press-releases/president-obama-announces-us-burma-partnership-democracy-peace（上网时间：2012年11月20日）
[13]“EU Commissioner Visits with $200m Aid Package”, http://www.mmtimes.com/2012/news/614/news61408.html（上网时间：2012年2月20日）
[14]“麻生晤吴登盛表示日继续支持缅改革”，http://realtime.zaobao.com/2013/01/jg130103_061.shtml（上网时间：2013年1月4日）
[15]“多个债权国同意 缅甸一半外债获注销”，http://www.zaobao.com/yx/yx130228_004.shtml（上网时间：2013年1月29日）
[16]“World Bank Says Risk in Myanmar is Fading”, The Wall Street Journal, February 8-12, 2013.
[17]“ADB Returns to Myanmar with First Re-engagement Assistance”, http://www.adb.org/news/adb-returns-myanmar-first-re-engagement-assistance（上网时间：2013年1月29日）
[18][美]塞缪尔·P.亨廷顿著，王冠华等译：《变化社会中的政治秩序》，上海世纪出版集团，2008年，第35-37页。
[19]International Crisis Group Report, Reform in Myanmar: One Year on, Asia Briefing N°136, April 11, 2012.
[20]“No Turning Back on Reforms, but Still a Long Way to Go: Burma Experts”, http://www.irrawaddy.org/archives/27848（上网时间：2013年3月1日）
[21]“Corruption Index: an Exercise in Futility”, http://www.mmtimes.com/index.php/opinion/3595-corruption-index-an-exercise-in-futility.html（上网时间：2012年12月19日）
