【摘要】国家治理效能评价，是提升国家治理效能、实现高效能治理的重要路径和方法。相较于较为丰富的国家治理现代化评价成果，当前国内对治理效能的评价研究主要是分领域进行的，“总体性”国家治理效能评价成果相对不足。推进高效能治理，应紧扣我国推进国家治理体系和治理能力现代化的理论与实践场景，自主探索构建以国家治理基础效能—目标效能—社会主观效能三个维度为基本框架的“总体性”国家治理效能评价框架和指标体系。
【关键词】治理效能 评价 指标体系 国家治理现代化
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2026.20.011
赖先进，中央党校（国家行政学院）国家治理教研部教授、博士生导师。研究方向为国家治理体系和治理能力现代化，主要著作有《规模与国家治理现代化：从最优机构规模到适应治理规模》《行政审批制度改革跨部门协同机制研究》等。
治理效能是我国推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的前沿理论实践主题。2019年，党的十九届四中全会提出：“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。此后，习近平总书记在不同场合持续深化这一重要命题，提出“把人民政协制度优势转化为国家治理效能”，强调“更好把社会主义法治优势转化为国家治理效能”，要求“强化制度执行，着力把制度优势转化为国家治理效能”。[1]近年来，习近平总书记原创性地提出“高效能治理”重要概念，强调“有针对性地部署对高质量发展、高效能治理具有牵引性的重大规划、重大改革、重大政策”，坚定信心推动高质量发展高效能治理，“推动城市高质量更新、高水平运营、高效能治理”，一体抓好高质量建设和高效能治理。[2]由此，高效能治理成为理解我国国家治理体系和治理能力现代化的重要理论标识与实践方向。
问题的提出：治理效能评估研究从分领域评估迈向总体性评估
要提升治理效能、实现高效能治理，开展治理效能评价是重要的实践路径和推进方法之一。国内国家治理效能研究主要停留在经验层面，可理解、可检验并可累积的治理效能，是国家治理效能构建自主知识体系的方向。[3]开展国家治理效能的比较和评价研究，为治理效能从经验走向检验提供桥梁和纽带。当前，治理效能评估还处在初级阶段。[4]党的十八大以来，国家治理现代化评估研究快速发展，形成较为丰富的研究成果，主要包括：中国治理评价体系框架、衡量国家治理能力现代化的国家治理指数、国家治理能力现代化评价指标体系、对世界银行“世界治理指数”进行分析、中西方国家治理评价指标体系分析比较、二十国集团成员国治理指数、省级政府治理现代化水平测度等分领域评估。[5]国家治理现代化评估与国家治理效能评估既有联系，也有区别，二者涵盖的指标并不完全一致。
相较于日益丰富的总体性国家治理现代化评估成果，治理效能评估的成果主要集中和体现于国家治理的有关细分领域，缺乏总体性的国家治理效能评估框架和指标。一是城市治理效能评价，如构建治理主体多元性、治理制度公正性、治理工具创新性、治理过程安全性和治理结果包容性“五维协同”评价框架；二是政府治理效能评价，如从政策、体制、行为三个视角设计中国省级政府公共治理效能评价；三是社会治理评价，如基于主客观视角构建以社会保障与就业、社会服务、社会参与、社会公正、公共安全、公众满意度为主要内容的北京市社会治理效能评价，构建党建引领社会组织提升治理效能的评价指标体系等；四是基层治理效能评价，如从“认知—情感—意动”三个维度建构基层治理共同体效能评价框架与指标。[6]综上所述，分领域治理效能评估，为总体性国家治理效能评估提供前期研究基础。分领域治理效能评估在指标设计上具有清晰具象的特点、在操作上具有测度和便于执行的优势，其主要不足和挑战是以分领域治理效能评价切割整体性国家治理效能评价，难以体现治理“效能”概念相较治理绩效，更为丰富的综合性、关联性和总体性特征。
影响“总体性”国家治理效能评价的本土化宏观因素
国家治理效能及其评价的本土性。国家治理效能是国家治理体系通过国家治理活动所表现出的综合效益和功能的总称。长期以来，绩效是企业管理、公共管理在效益方面的主要概念。相较于绩效，效能在国家治理中的使用呈现新的特征。第一，总体性和综合性。绩效主要适用于中微观的管理效果描述，包括项目绩效、财政绩效、人员绩效等；效能主要适用于对一个国家或组织宏观总体管理效果的描述，如国家治理效能、机关治理效能等。第二，价值性和主观性。绩效侧重于客观效果和效益的描述；效能在客观效果和效益描述基础上，还体现对主观价值的实现和主观的效益评价，既关注产出、又关注社会主观评价。作为一种比值，效率忽视价值判断，用“行政效能”取代“行政效率”能弥补价值判断缺失。[7]国家治理使用效能包含国家治理的价值判断和价值有效实现。
国家治理效能的总体性和综合性、价值性和主观性特征，决定着国家治理效能评价具有显著的本土性、自主性。受绩效评价、绩效管理的影响，对“总体性”国家治理效能评估进行研究，通常的视角和思路是采用国际比较的方法，建立一套“国际通用”的评价指标体系，对各国国家治理效能进行评估比较，如世界银行建立的全球治理指数（WGI）。该方法的理论前提和假设是，各国国家治理效能存在广泛的通用性、特殊性较少，评价指标选取必须立足通用性。一方面，从国家治理体系概念到国家治理效能概念，各国的国家治理在效能方面的通用性和可比较性逐步增强；另一方面，尽管国家治理效能是国际可通约的概念，国家治理效能本土化的主客观因素依然存在。构建总体性国家治理效能评价框架，需把握国家治理效能及其认知评价的本土化因素。
影响国家治理运行效能的本土化宏观因素。其一，国家与社会关系中的国家职能，影响治理效能的广度。具体来说，国家与社会关系背景下的国家职能，影响国家治理效能的作用范围和边界。国家职能是国家治理效能发挥作用的领域和范围。不同国家和地区，由于国家和社会关系的客观结构、理论主张不同，国家职能的范围和边界各不相同。在受自由主义影响较大的欧美国家，社会力量强大、国家权力受到制约，国家所发挥作用的领域和范围有限，国家治理效能的作用范围和边界较小，治理效能的广度较窄；一些发展中国家的国家权力强、社会力量相对较小，政府职能广泛，国家治理效能的作用范围和边界较大，治理效能具有较宽的广度。对于国防外交等国家基础职能或最低限度职能而言，各国国家治理效能的作用范围和边界具有相同性。国家治理效能的比较和评价，应考虑各国国家职能范围和边界的差异性。在基础性、共同性的国家职能领域开展治理效能比较评价，才具有可比性。
其二，国家发展阶段及其战略目标，影响治理效能的向度。国家所处的发展阶段和战略目标，影响国家治理效能发挥的重点方向，决定国家治理效能的客观向度。国家处在不同的发展阶段，具有不同的发展战略目标，国家治理效能具有不同的运行方向。对于处于农业社会发展阶段的国家，国家治理的重点任务是维持社会秩序、提供基础公共产品和服务，国家治理效能运行的主要方向是维护安全和保障国民的生存；对于处于工业化阶段的国家，国家治理的重点任务是推进工业化、城镇化，国家治理效能运行的主要方向是发展经济；对于处于工业化中后期的国家，国家治理的重点任务从注重效率逐步转向兼顾公平、从推动发展逐步转向防控风险，社会治理和公共服务供给逐步成为国家治理效能运行的主要方向。由于世界各国国家发展阶段及其战略目标具有显著差异性，对国家治理效能的比较和评价应进行分类比较和评价，以适应不同的国家发展阶段与战略目标。
其三，现代国家构建尤其是国家制度构建，影响国家治理效能的深度。现代国家构建尤其是现代国家制度构建，是国家治理的基础，也是产生国家治理效能的基础。不同于国家统治、国家管理活动，现代国家治理是现代国家构建之后，特别是国家发展起来之后，开展的治理活动。现代国家治理效能的生成和作用需要有效的国家构建尤其是国家制度构建作为支撑。国家构建尤其是国家制度构建的水平越高，国家治理效能运行就越好。纵观世界，各国现代国家构建的路径各不相同，主要包括欧洲民族国家型构建路径、殖民后国家型构建路径、革命型国家构建路径等。现代国家建构的程度和水平也存在显著差异，欧美发达国家现代国家建构完成较早、形成了完善的国家制度体系，一些发展中国家虽然建立了独立的国家，但在国家制度体系、统一的治理能力、政府行政组织稳定运行等方面还存在挑战。由于国家之间在现代国家构建尤其是国家制度构建方面的显著差异，国家治理效能的比较和研究应考虑这一基础因素，进行分类比较和评价。
影响国家治理效能主观认知和评价的本土化因素。治理效能既有客观性，也有主观性，治理效能研究既包括客观治理效能，也包括主观的治理效能认知。除客观因素外，社会文化、评价方法等主观因素也影响着国家治理效能的比较和评价。
国家主流价值观，决定治理效能认知和评价的主观标尺。效率概念不包含主观价值判断，效能概念则包含价值判断。[8]在国家政治和社会文化中，社会多数成员共同享有的主流价值观是设定“什么是好的治理”“什么是有效的治理”的价值标尺、价值排序，直接决定社会以什么样的价值标准衡量国家治理效能。纵观世界，全球各国的主流价值存在的明显差异，直接决定各国社会对治理效能主观认知和标准的差异。例如，在个人与集体方面，国家治理的主流价值及其排序具有显著差异。多数西方国家奉行个人自由主义，在国家治理中坚持个人权利优先于集体的治理价值，倾向以保障个体权利、多元自由等作为衡量治理效能的重要标准；而东亚国家重视集体主义文化，在国家治理中坚持集体本位优先的治理价值，主张把国家和社会的发展、公共秩序维护作为衡量治理效能的重要标准。由于世界各国主流价值观及其排序存在差异性，在对国家治理效能的比较和评价时应考虑价值差异因素，在共同的价值范围和标准之中开展比较和评价。
社会治理认同、治理预期，影响治理效能的主观评价与获得。一方面，社会公众对国家制度和治理认同度越高，其对国家治理效能的评价就越高。社会对国家治理的认同包括国家认同与国家制度认同等多个方面。虽然社会对国家治理认同属于社会公众的心理认知因素、不直接产生治理效能，但会通过对治理活动的遵从配合行为间接产生治理效能。另一方面，公众对治理的预期也影响国家治理效能的主观获得和评价。当现实的国家治理效能产出高于公众个人预期时，社会公众对治理效能给予认可；低于时，尽管客观上国家治理效能有进步，公众也难以对国家治理效能给予认可。例如，在不同的发展阶段，社会公众对国家治理效能的预期也不尽相同。在低水平发展阶段，公众对效能预期水平较低；进入中等收入阶段，公众对国家治理效能的预期随之抬升，即使国家治理效能客观改进，公众的主观效能感知也会产生相对不足。
比较与评价的参照系，影响治理效能的测评操作指向。从操作意义上看，无论是效能，还是治理效能，都具有相对性。对治理效能的比较评价具体指向在操作上是由其参照系所决定的，尽管其不能改变客观的国家治理效能，但能影响对国家治理效能的主观认知和判断。一是国际比较的横向参照系。选取同期的世界各国作为参照对象，是跨国治理比较和评价最常用的参照系。二是历史比较的纵向参照系。以本国过去的治理效能作为参照，测评国家治理效能是否进步和提高。三是面向理想目标的应然参照系或内部参照系。构建一套本国国家治理效能理想目标和指标，进行国家治理效能的比较或者在国家内部进行治理效能的比较研究。科学的国家治理效能比较和评价应该坚持多重参照系结合、科学选择参照系，避免把不同发展阶段、不同国情国家的治理效能拿来直接简单对比，造成“参照系错位”。
自主国家治理效能评价的总体性框架与指标体系
为进一步构建具有本土化特征的总体性国家治理效能评价框架和指标体系，本文在习近平总书记有关重要讲话精神的指导下，坚持以我为主、国际可参照的原则，把推进国家治理体系和治理能力现代化作为国家治理效能评价的基本导向，坚持以人民为中心，尝试构建以国家治理基础效能—目标效能—社会主观效能三个维度为基本框架的国家治理效能评价体系（见图1、表1）。
习近平总书记在党的十九届四中全会第二次全体会议上指出，“看一个制度好不好、优越不优越，要从政治上、大的方面去评判和把握”，[9]并重申邓小平同志“三个是否有利于”、在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的“八个能否”重要论述，为国家治理效能评价及其指标选择提供方向指引。
国家治理体系维度的基础效能。国家治理效能的理论与实践场景是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，国家治理效能及其评价总体上服务于国家治理体系和治理能力现代化目标。2013年，习近平总书记在党的十八届三中全会第二次全体会议上指出：“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”[10]这一重要论断说明，客观的国家治理效能主要来源于国家治理体系、国家治理能力两个方面，进一步说，来源于国家治理体系的科学设计和国家治理能力的有效培育。其中，国家治理体系是国家治理效能产生的基础。
国家制度体系有效性二级指标。构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，是我国制度建设的目标。国家制度体系系统完备、科学规范、运行有效，国家治理效能就具备坚实的运行基础。评价国家制度体系的有效性的三级指标分为：国家制度体系的完备性（包括国家治理重点领域法律和制度覆盖率、有效制度文本的公开性和可获得性等）、国家制度体系的科学性和协同性（如新治理议题从出现到形成国家制度的平均周期、失效制度的清理平均周期、因制度规则冲突引发执行争议治理案例数等）、国家制度执行有效性和规范性（如制度条文模糊不清需要行政裁量的规则占比、制度执行不公和执行不作为的投诉数量等）。
国家机构体系有效性二级指标。国家机构体系是国家治理体系的重要组成部分。国家机构体系的有效性，是国家治理效能生成的重要基础。评价国家机构体系有效性的三级指标分为：各类国家机构的完备性程度、各类国家机构职能和权责的清晰化程度、各类国家机构协同运行的协同度、各类国家机构履行法定职责的完成情况和效能（以国家行政机构的行政效能为重点）、各类国家机构自我管理和纠错能力等。
国家治理领导层更替的有序性二级指标。国家领导层能否依法有序更替，是评价国家制度“八个能否”的重要标准之一。国家领导层是国家治理体系的“龙头”，国家领导层依法有序更替，能够为国家治理效能生成和提升提供坚强的政治保障。评价国家治理领导层更替的有序性的三级指标分为：国家领导层有序更替的法律制度完备性、国家领导层有序更替的遵守程度（如长时期内，通过宪法法定程序完成领导层更替占全部更替事件的比例等）、更替和权力交接的实质有序性（如过渡期国家机构是否正常运转等）、更替后国家治理的延续性（如中长期国家战略规划的延续执行等）。
国家治理能力维度的目标效能。国家治理能力是国家治理效能的重要外在体现。面向国家发展目标，国家治理能力的效能主要包括：经济治理、政治治理、社会治理、文化治理、生态治理等五大领域。
经济治理效能二级指标。经济治理效能尤其是宏观经济治理效能，是国家治理效能在经济领域的直接体现。作为后发国家和发展中国家，需进一步提升经济治理效能、发展经济在国家发展和治理中具有重要的优先序。邓小平同志1980年在《党和国家领导制度的改革》中指出：“我们进行社会主义现代化建设，是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才”，[11]表明经济治理效能是评价国家治理效能的重要维度。衡量经济治理效能的三级指标可以分为：推动经济增长的效能（如生产总值的增长率）、市场监管和治理效能（如营商环境指数）、财政税收效能（如财政自给率、政府负债率）、居民收入增长和就业效能（如居民收入增长率、居民就业率和失业率）等。
政治治理效能二级指标。政治治理效能是国家治理效能在政治领域的直接体现。习近平总书记强调：“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。”[12]在这一重要论述指引下，衡量政治治理效能的三级指标可以分为：执政党对国家治理的领导效能、立法机关的运行效能、国家决策的科学化和民主化效能、公务员和领导干部公平选拔录用效能、腐败治理效能等。
社会治理效能二级指标。社会治理效能，反映社会治理体系把社会资源转化为社会公平、社会服务、社会秩序的能力，是国家治理效能在社会领域的直接体现。衡量社会治理效能的三级指标可以分为：保障社会公平正义的效能（如基尼系数、贫困发生率、社会向上流动机会、基本公共服务均等化程度等）；提供社会公共服务的效能（如教育、医疗卫生、社会保障等公共服务效能）；社会稳定和公共安全的效能（如居民对社会安全的满意度、万人刑事案件发生率等）。
文化治理效能二级指标。文化治理效能反映国家治理体系通过文化制度安排，把文化资源转化为公共服务能力、社会凝聚力、国际影响力的有效性，是国家治理效能在文化领域的直接体现。衡量文化治理效能的三级指标可以分为：文化公共服务效能（如公共图书馆博物馆等覆盖率）、文化产业发展效能（如文化产业增加值）、文化认同效能（如社会对主流价值观的认同程度）、国际文化传播和影响效能（国家软实力排名）。
生态治理效能二级指标。生态治理效能反映国家治理体系通过生态环保制度安排、技术创新，实现经济发展与生态环境保护相统一的有效性，是国家治理效能在生态环保领域的直接体现。衡量生态治理效能的三级指标可以分为：污染治理效能，包括空气污染治理效能（如PM2.5浓度变化）、水污染治理效能（如污水处理率）、固体废弃物污染治理效能、土壤污染治理效能、碳排放治理效能（如人均碳排放强度变化）等；资源节约利用效能（如能源利用效率、单位生产总值能耗等）；自然生态维护效能（如森林覆盖率、生物多样性等）。
国家治理效能维度的社会主观效能。“鞋子合不合脚，只有穿的人才知道”。[13]国家治理效能根本上应由本国人民进行评价。从绩效评估，到治理效能评估，效能评估实践具有公民参与的传统。[14]因此，社会维度的主观国家治理效能评价，是国家治理效能评价的重要方面，可以从人民群众利益表达、参与、满意等方面进行评价。
人民群众表达利益要求的畅通度二级指标。人民群众表达利益要求的渠道是否畅通，是评价国家制度“八个能否”的重要标准之一。在国家治理体系中，人民群众表达利益要求越通畅，对国家治理的满意度和认可度越高，国家治理效能也就越强。衡量人民群众表达利益要求畅通度的三级指标可以分为：人民群众制度化表达诉求渠道种类数量（如人大代表和政协委员联系、信访申诉、政府政务平台、听证协商等）、人民群众表达诉求的负担（如经济负担、时间负担、技术负担等）、对人民群众诉求的回应效能（如办结率、完成率、满意率）。
社会各方对国家治理的参与度二级指标。不同社会主体能否有效参与国家政治生活，是评价国家制度“八个能否”的重要标准之一。在国家治理体系中，社会各方面参与度越高，国家治理的凝聚力和向心力就越强，国家治理效能也就越强。衡量社会各方对国家治理的参与度的三级指标可以分为：人大代表、政协委员中社会各方面的广泛性与代表性、基层自治（村、社区）中居民的参与率、重大政策征求公众意见参与的效能（如公众建议的吸纳转化率、公众参与后政策作出调整情况等）。
人民群众对国家治理的认同度和满意度二级指标。这是国家治理主观效能的最终体现。人民群众对国家治理的认同程度、满意程度越高，国家治理效能也就越强。人民群众对国家治理认同度和满意度的三级指标可以分为：公众对国家制度的信任度和认同度；公众对政府的信任度；公众对政府的满意度等。
注释
[1]习近平：《在全国政协新年茶话会上的讲话（2019年12月31日）》，《人民日报》，2020年1月1日，第2版；习近平：《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》，《求是》，2020年第22期；习近平：《进一步全面深化改革中的几个重大理论和实践问题》，《求是》，2025年第2期。
[2]习近平：《坚持人民至上》，《求是》，2022年第20期；《坚定信心推动高质量发展高效能治理 奋力谱写中原大地推进中国式现代化新篇章》，《人民日报》，2025年5月21日，第1版；习近平：《在中央城市工作会议上的讲话》，《求是》，2026年第2期；《牢牢把握雄安新区功能定位 努力建设新时代创新高地和推动高质量发展样板》，《人民日报》，2026年3月24日，第1版。
[3]臧雷振、王栋：《从“经验叙述”到“可检验解释”：国家治理效能研究的自主知识体系建构路径》，《江淮论坛》，2026年第1期。
[4]马亮：《从评价到体检：国家治理效能评价的范式转换》，《国家治理》，2022年第9期。
[5]参见“国家治理指数构建”课题组：《国家治理指数与发展中国家现代化》，《国家现代化建设研究》，2024年第1期等。
[6]参见施雪华、方盛举：《中国省级政府公共治理效能评价指标体系设计》，《政治学研究》，2010年第2期等。
[7][8]马春庆：《为何用“行政效能”取代“行政效率”——兼论行政效能建设的内容和意义》，《中国行政管理》，2003年第4期。
[9][12][13]习近平：《坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化》，《求是》，2020年第1期。
[10]习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》，2014年1月1日，第2版。
[11]《邓小平文选》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第322页。
[14]徐国冲、卢之卿、潘金鲜：《走向治理效能评估：基于场域、价值与角色的三维分析》，《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》，2023年第1期。
责 编∕李思琪 美 编∕澎 湃
The Construction of the "Holistic" Evaluation Framework and Indicators
for National Governance Effectiveness
Lai Xianjin
Abstract: The evaluation of national governance effectiveness is an important path and method to improve national governance effectiveness and achieve high-performance governance. Compared with the relatively abundant studies on the evaluation of national governance modernization, current domestic research on governance effectiveness evaluation is mainly conducted on a sectoral basis, and studies on the "holistic" evaluation of national governance effectiveness are relatively insufficient. To advance high-performance governance, this paper closely responds to the theoretical and practical scenarios of China's advancement of the modernization of its national governance system and governance capacity, and tentatively constructs a "holistic" evaluation framework and indicator system for national governance effectiveness, which is based on three dimensions: basic national governance effectiveness, goal-oriented effectiveness, and social subjective effectiveness.
Keywords: governance effectiveness, evaluation, indicator system, modernization of national governance
