摘 要:我国住房供应市场已步入存量时代，公民居住需求由单一购房诉求逐步拓展至租赁、修缮、房屋运维等多样场景，居住诉求从“有没有”向“好不好”转变。新修订的《住房公积金管理条例》统筹制度效率与分配公平，在制度运行层面，拓宽提取情形、将灵活就业人员纳入制度覆盖、优化缴存比例区间管理、拓展资金运营渠道；在治理体系层面，完善管理主体职权配置、推进数字化与信用监管、明晰法律责任，为我国完善多层次住房供给、提升高质量人居环境，提供持久稳定的法律保障。
关键词：住房公积金 法治保障 居住需求 审慎监管
【中图分类号】D922.181 【文献识别码】A
住房公积金制度是我国城镇住房制度的重要组成部分，关系广大群众切身利益，兼具促进住房消费、保障公民住房需求的功能。我国住房公积金制度自建立以来，在支持职工购房和改善居住条件方面发挥了不可替代的作用。随着我国住房市场发展，公积金提取及使用需拓宽范围，在数字化服务提供、信用监管等方面也需作出相应更新。2025年12月，中央经济工作会议提出：“深化住房公积金制度改革，有序推动‘好房子’建设。”[1]《国务院关于修改〈住房公积金管理条例〉的决定》经2026年7月31日国务院第93次常务会议通过，自2026年9月20日起施行。《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）的修订兼顾不同居住场景的资金保障需要，坚持住房全周期保障，建构契合时代发展、回应公民多样居住需求的公积金法律制度体系。
《条例》修订背景
住房公积金制度自建立之初，便兼具市场工具与社会保障的双重制度面向。一方面，它属于强制性住房储蓄制度，对居民消费与储蓄行为形成引导。对具备购房意愿的缴存群体而言，强制储蓄能够抬升住房储蓄积累规模，增强个体购房支付能力，客观上释放社会住房购买需求。另一方面，住房公积金承载部分类似于社会保障的功能。例如，制度设计之初便规定增值收益部分可作为廉租住房建设的补充资金，承担住房公共保障任务。就缴费机制来看，个人与单位共同缴存，是一种对传统实物住房分配模式的制度替代，也是调节公民收入和财富分配的机制。就此而言，住房公积金带有以提升公民居住生活质量为指向的社会福利底色，是一种国家通过社会政策制定，设定单位、个人权利义务并进行分配调节的手段。在实际运行中，分散的个人账户资金经由归集形成统一资金池，依托不同缴存职工住房消费的时间差，客观上形成缴存群体内部的资金互助机制。截至2024年底，全国住房公积金缴存余额109252.79亿元，[2]庞大的资金规模对提升资金使用效率、保障资金存放安全提出更高要求。
我国住房供应市场已步入存量时代，公民居住需求由单一购房诉求逐步拓展至租赁、修缮、房屋运维等多样场景，居住诉求从“有没有”向“好不好”转变。既有公积金制度更多偏向购房融资支持，难以适应日趋多样的住房消费现实，这对住房公积金的缴存规则与使用机制提出新命题。与此同时，社会结构和就业形态持续迭代，对制度覆盖范围提出新要求。长期以来，公积金制度以单位参保、稳定劳动关系作为缴存前置条件，大量不具备传统劳动关系的个体工商户、新就业形态劳动者难以纳入制度保障范围，由此形成基于就业形态的制度覆盖差异。叠加人口跨区域流动日益频繁的现实背景，公积金传统属地管理模式的局限性逐步凸显，各地公积金管理中心分属地方管理，业务系统相互独立、数据互不联通，缴存记录存在地域分割，异地无法直接采信，造成转移接续手续繁琐、异地贷款落地困难，直接降低公积金资金使用效率，阻碍缴存人住房保障权益的实现。此外，随着制度覆盖面持续扩大、使用渠道不断拓宽，违规提取、骗提骗贷等风险同步上升，对公积金资金安全形成潜在威胁。
提高住房公积金制度保障效能
习近平总书记指出：“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，相互依存、缺一不可。”[3]我国坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治，将党中央、国务院关于深化住房公积金制度改革的决策部署和实践中行之有效的经验做法，转化为制度规范，实现重大改革于法有据。
拓宽住房公积金用途和覆盖范围。《条例》开宗明义将“更好满足多样化住房消费需求”纳入立法宗旨，并将住房公积金提取情形由六种扩充至九种，原“房租超出家庭工资收入的规定比例”的约束条件修改为“支付房租”，取消房租收入比例限制，重点保障新市民、青年等群体的租赁住房需求；新增自住住房装修、自住住房物业费两类法定提取情形，将制度保障延伸至租房安居、房屋修缮、住房运维等存量住房与城市更新场景；增加“国务院批准的其他住房消费情形”这一兜底性规定，为进一步拓宽住房公积金提取范围留出制度空间，实现从主要支持购房、租房到支持“租、购、修、养”全周期住房消费的转型。《条例》以法治方式塑造缴存制度框架，规定“个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，可以自愿缴存住房公积金，按照规定享受相应的政策支持。具体办法由设区的市级以上地方人民政府制定”。突破对单位劳动关系的依附性，拓展制度覆盖边界，这是灵活就业人员系列法律保障制度逐步完善的体现，也意味着前期地方制度试点正通过统一立法固化为全国性的制度安排，推动公积金制度实现全民覆盖。
优化缴存比例与资金运营规则。在缴存比例方面，修订前《条例》第18条规定，职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。修订后《条例》第18条规定，缴存比例不得低于5%，同时不得高于国家规定的最高缴存比例。这一修改在国家层面确立缴存比例的区间框架，既防止各地比例差距过大影响制度公平，也为地方结合住房市场、企业负担水平和职工保障需求等实际情况，在国家给定区间内拟订本地具体比例保留裁量空间。同时，第49条对灵活就业人员的自愿缴存，通过授权设区的市级以上地方人民政府制定具体办法的制度设计，给予地方更多自主权，为地方探索留出制度空间。两项制度安排体现中央统一性与地方灵活性相结合的立法取向。在资金运营方面，《条例》将第28条第1款中的“可以将住房公积金用于购买国债”修改为“可以将住房公积金用于购买国债和政策性金融债”，通过立法放开政策性金融债投资渠道，为住房公积金提升资金运作效率、拓展增值收益来源提供法定制度空间。在增值收益分配方面，《条例》将第29条修改为：“住房公积金的增值收益应当存入住房公积金管理中心在受委托银行开立的住房公积金增值收益专户，主要用于建立住房公积金贷款的风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设、筹集、运维公共租赁住房以及房屋全生命周期安全管理等住房领域相关公共支出的补充资金。”整体来看，制度设计立足房屋全生命周期安全管理，推动公积金增值收益投向房屋安全维护、老旧房屋更新等长期性住房保障环节，实现公益导向下住房保障功能的延伸拓展。投资端的审慎开放与收益端的公益导向分配相互配合，构成确保住房公积金资金以及运行安全的制度框架。
完善住房公积金治理体系
住房公积金治理体系是立足我国住房保障制度，以《条例》为重心，围绕缴存、提取、贷款、资金保管、监督问责形成的多主体分工、权责配置、规则程序、风险防控与权利保障的制度总和。《条例》进一步明确公积金管理主体职权配置，对数字时代新的治理需求加以回应。针对制度运行风险，从法律责任角度予以细化。
明确住房公积金管理主体职权配置。《条例》在维持住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的基本治理架构不变的前提下，对决策、执行、监督主体的权责边界予以细化补全，理顺多主体职权配置。一方面，完善管委会重大资产处置的法定职权。第9条新增住房公积金管理委员会审批住房公积金呆账核销申请的职责。呆账核销属于重大资产处置事项，以往仅在部门规范性文件中予以规定，在行政法规层面缺少直接依据，本次修订补齐这一法定决策权限。另一方面，完善中央层面政策统筹的跨部门机制。第7条明确住房城乡建设主管部门在制定公积金政策方面的主导责任，强调其须会同国务院财政部门、中国人民银行、国务院银行业监督管理机构拟定住房公积金政策并监督执行，确立中央层面政策统筹的法定机制。相应地，第8条关于住房公积金管理委员会组成的规定，也参照该条作出修改，增加银行业监督管理机构，并将建设部门修改为住房城乡建设部门，要求其遵守第12条有关中国人民银行、国务院银行业监督管理机构的规定，其他条款也存在类似调整。修订前的《条例》所涉协同主体，主要包括住房城乡建设主管部门（原建设行政主管部门）、国务院财政部门、中国人民银行，未纳入国务院银行业监督管理机构。但由于公积金存贷、专户存储、保值增值业务高度依托商业银行开展，将银行业监督管理机构纳入国家政策拟定主体，意味着全国层面的公积金制度设计不再仅考虑住房保障目标，也嵌入了金融审慎监管逻辑，从源头上防范住房公积金资金金融风险。
回应数字时代治理需求。加强数字化、智能化建设，提升住房公积金管理服务效能，是住房公积金事业高质量发展的重要方向。此前，公积金数字化建设主要依托规范性文件推进，属于政策层面的工作要求，《条例》增加第31条规定，通过立法把数字化建设设定为住建主管部门与公积金管理中心的法定职责，使智慧公积金建设成为长期、持续的法定履职义务。具体来看，确立了两项主要目标和要求：全国缴存记录互信互认，打破长期以来公积金数据地方割据、信息孤岛的治理困境，消解跨地区数据核验成本，在便利公积金使用之外，也可在全国层面实现数据归集对比，为信用监管、异常行为监测提供技术基础；推动转移接续、异地贷款等业务便捷办理，回应人口流动背景下缴存职工跨区域住房消费的现实需求，服务劳动力要素自由流动。此外，《条例》新增公积金领域公共信用管理机制，将信用记录纳入全国信用信息共享平台，构建信用约束治理工具。第38条确立国务院住房城乡建设主管部门为公共信用信息的确定主体，公积金管理中心为具体的信用记录搜集、记录主体。由于住房公积金提取等更多依赖申请人自我申请，监管主体很难完全核实事实，公共信用制度可以为违法提取公积金等提供事实认定依据。在公积金领域存在的失信行为，也会关联到失信人的整体信用评级。在程序简化方面，进一步简化提取手续，取消单位出具提取证明的前置要求并压缩贷款审查时限，由15日缩短至10日。这些便利化举措有助于充分发挥公积金制度优势。
明晰法律责任。实践中，一些机构和个人通过伪造证明材料、虚构住房消费行为等手段违规提取住房公积金，有的甚至形成骗提套取住房公积金“黑色产业链”，扰乱住房公积金管理秩序，削弱住房公积金制度的互助性和保障性。[4]限制提取、贷款资格是对公民权益产生不利影响的措施，该类负担性后果的设定须严格遵循依法行政要求。对因欺诈、伪造证明材料或者其他违法手段提取公积金或者获得住房公积金贷款的行为，构成公法上的不当得利，应予退回。《条例》第41条对此进行详细规定并分别设定3年、5年的惩戒期。需要厘清的是，《条例》明确职工账户内的公积金余额属于个人合法财产，该项惩戒规制对象并非账户内的公积金财产所有权，而是后续申请提取、贷款的申请资格，并不剥夺职工对个人账户资金本身的所有权。《条例》上调单位不办理缴存登记、不开设职工账户的罚款幅度，由原1万元至5万元提升至5万元至30万元。单位办理缴存登记、设立账户属于公法层面的强制性缴存义务，旧法罚款额度偏低，违法成本不足，难以有效遏制单位不开户、不登记的现象。本次上调罚款区间，体现《中华人民共和国行政处罚法》的过罚相当原则。通过强化行政处罚威慑力，促使用人单位履行法定义务，保障职工的公积金相关权益。《条例》在第35条确立公积金管理中心的法定履职义务，即住房公积金管理中心应当督促单位按时办理住房公积金的缴存登记、变更登记和注销登记，办理住房公积金账户的设立、转移或者封存，以及足额缴存住房公积金等义务，并在第43条增设追责情形，“未督促单位按时履行住房公积金的缴存登记等义务的”，相关责任人员可被依法给予处分。
完善配套措施。制度的有效运行还需要一系列配套措施的跟进。例如，修订后的《条例》第49条授权设区的市级以上地方人民政府制定灵活就业人员自愿缴存的具体办法。住房和城乡建设部此前已在全国多城市开展试点，旨在将个体工商户、新业态从业者等无固定单位的灵活就业人员纳入住房公积金保障范围，但仍有地市尚未更新配套文件；试点地区灵活就业缴存记录是否被纳入跨区域异地贷款互认范围存在地区差异，各地需结合本地实际尽快完善缴存标准、提取规则和贷款条件，保障制度落地。缴存记录全国互信互认需要统一的技术标准和数据接口规范，相关部门应加快制定配套技术方案，信用信息共享平台的对接机制也需尽快落地。政策性金融债投资渠道开放后，需建立相应的风险评估和决策程序，明确投资审批权限和动态监测机制，尤其是确保资金使用的透明度和公益性。多措并举，确保住房公积金制度能够持续稳健地服务于人民的住房需求，助力实现“住有所居、住有宜居”的美好愿景。[5]
注释
[1]《中央经济工作会议在北京举行》，《人民日报》，2025年12月12日，第1版。
[2]住房和城乡建设部、财政部、中国人民银行：《全国住房公积金2024年年度报告》，2025年5月20日，第4页。
[3]习近平：《进一步全面深化改革中的几个重大理论和实践问题》，《求是》，2025年第2期，第4—10页。
[4]《住房城乡建设部 财政部 人民银行 公安部关于开展治理违规提取住房公积金工作的通知》（建金〔2018〕46号），住房和城乡建设部网站，2018年5月11日。
[5]秦虹：《深化住房公积金制度改革的方向与对策》，《人民论坛》，2026年第2期，第59—63页。
责编：张宏莉／美编：石 玉
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