【摘要】现代化是系统性的社会转型过程，其中城乡社会的转型深刻反映当前我国现代化发展的阶段性特征和现实需要。县域在我国城乡发展格局中处于“城尾乡头”，其现代化建设与乡村全面振兴、缩小城乡差距、城乡融合发展紧密相关，应从城乡发展结构关系和转型视角，分析县域现代化与城乡结构重构的内在逻辑。从我国国情出发，县域城乡融合发展需锚定中国特色县域现代化的定位，兼顾现代化模式的多样性与统一性，在县域层面探索构建共同繁荣发展的现代化城乡共同体。
【关键词】县域现代化 中国式现代化 城乡结构重构 融合发展
【中图分类号】F299.2/F323 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2026.19.008
【作者简介】林聚任，山东大学哲学与社会发展学院社会学系教授、博士生导师，山东大学新农村研究中心主任。研究方向为城乡社会学、空间社会学、发展社会学等，主要著作有《当前村落变迁与新型城镇化研究》、《一个北方村落的百年变迁》（合著）、《空间社会学新探》等。
引言
县域现代化深植中国国情，是中国现代化进程中的基础性议题。我国是发展中的人口大国，长期以来，以县域为基础的农业农村发展具有特殊地位。县域人口众多，且空间分布广泛，伴随近几十年来改革开放和现代化建设，县域成为推进中国式现代化、实现乡村全面振兴的主要空间单元，其地位愈加突出。习近平总书记多次对发展县域经济作出重要指示，强调“要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，把城乡关系摆布好处理好，一体设计、一并推进”，“推动公共资源在县域内实现优化配置”。[1]
近年来，我国高度重视县域现代化和城乡融合发展，出台一系列政策措施。自实施乡村振兴战略以来，特别是2019年《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》出台后，我国相继推出和实施若干促进县域发展的重要举措。如2022年3月，国家发展改革委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，提出以县域为基本单元推动城乡融合发展，推进城镇基础设施向乡村延伸、公共服务和社会事业向乡村覆盖。同年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，进一步明确以县域为基本单元推进城乡融合发展，提出为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。2023年发布的中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中，突出要求健全城乡融合发展体制机制和政策体系，畅通城乡要素流动；同时提出，推动县城城镇化补短板强弱项，深入推进县域农民工市民化，建立健全基本公共服务同常住人口挂钩、由常住地供给机制。2025年1月，《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》提出，率先在县域内破除城乡二元结构，一体推进城镇和乡村规划、建设和治理，推动城乡基本公共服务均等化。
近年来，针对县域现代化及城乡融合发展等相关议题，学界已有研究探讨。部分关于县域现代化的研究，侧重对典型县域案例进行分析，如“晋江经验”、江苏太仓市的研究。[2]更多的相关研究成果，则是结合中国式现代化分别聚焦县域城镇化、县域城乡融合发展、县域治理现代化等重要议题。实际上，县域现代化是一个综合性研究课题，既与当前中国式现代化进程密切相关，又与我国城乡社会发展的现实问题紧密关联。或者说，县域社会作为中国独特的社会体系，具有连接基层社会与整体社会的功能。有的学者结合城乡共同富裕、融合发展等方面，强调县域作为连接城市与乡村的关键节点，对推进新型城镇化、乡村全面振兴和中国式现代化具有重要意义，[3]还有学者提出，县域是破解城乡二元结构的“突破口”。[4]因此，我们需结合相关发展政策，深入探讨县域现代化及城乡融合发展所涉及的重要理论与现实问题。
本文立足中国国情，分析县域现代化过程中城乡发展的结构转型与重构问题，探讨县域现代化与城乡社会转型、城乡融合发展的关系。本文首先分析县域城乡发展困境与结构性矛盾，指出中国特色城乡发展的现实问题，阐释县域在我国城乡发展空间格局中的独特地位；进一步提出，关于县域现代化研究，不应局限于基层分析视角，需跳出县域看问题，从整体城乡结构关系与转型视角加以分析，以此形成对县域现代化问题更全面的认识。
当前县域发展困境与城乡结构性矛盾
我国目前有1800多个县及县级市，人口众多。县域不仅是政策实施、国家治理的基本行政单元，也是推进中国式现代化建设的主体空间单元。近几十年来，我国的经济社会发展取得巨大成就，社会现代化水平快速提高。但从我国城乡发展不平衡的现实情况来看，县域现代化还存在一些短板，城乡发展的结构性矛盾依然存在，具体表现如下。
城乡社会发展差距仍有存在。20世纪50年代末以来，我国长期实行城乡二元发展政策，构建起城乡户籍分治、城市优先发展的制度体系，广大乡村主要依靠地方自身力量发展，城乡界限分明，逐渐形成城乡二元结构。这种体制不仅造成户籍和身份管理上的差异，更影响城乡居民的资源配置和福利水平。尽管近几十年来，我国通过一系列政策措施进行户籍制度改革，逐步取消城乡人口户籍划分与限制。特别是为促进城镇化发展和农业转移人口市民化，2014年，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》颁布，要求全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件。由此，我国常住人口的城镇化率快速提升，2025年末已达到67.89%。
然而，城乡结构性矛盾未得到根本改变。可以说，这一时期城镇化的快速发展，仍然建立在城乡二元体制基础上，农村人口红利和土地红利在其中提供了重要支撑。这带来的直接结果是，大量人口和资源向城市聚集，部分乡村走向衰落，甚至出现了人空、房空、产业空、乡村干部空、发展活力空等农村“空心”问题。从县域状况来看，近几十年快速城镇化使东部许多县市得到较大发展，有的通过县改市提高城镇化水平，有的作为新区变成城市的一部分，农村社区化建设不断推进，但目前县域常住人口的城镇化率仍有提升空间。同时，我国很多地方县域总体发展水平较低，有相当部分中西部地区的县乡正在走向萎缩或衰落。由此，城乡之间的发展差距在县域空间表现得更为突出。
城乡要素流动尚不均衡。过去一个时期，我国的城乡二元体制使城乡发展差距长期存在，城乡发展资源与要素配置不平衡，导致城乡之间一定程度上存在单向资源分配和要素流动。在近几十年快速城镇化过程中，各种发展要素由农村向城市流动并快速聚集，形成较为明显的城市“虹吸效应”。根据劳动分工和生产效率原则，各种生产和生活要素向城市集中，有助于促进整体经济社会发展水平。但从城乡均衡发展的视角来看，资源要素的过于集中和单向流动，可能导致发展失衡，不利于整体现代化水平的提高。
从人口要素流动来看，我国常住人口城镇化率已从2000年的36.22%，提高至2025年末的67.89%，提高了30多个百分点，这不仅意味着大量农村人口转变为城镇人口，更重要的是这些人口附带着劳动力、智力、财力汇集于城镇，为城镇化发展贡献巨大力量。这种现象也被称为“向心城市”趋势，即人口从农村聚集到城市，从小城市聚集到大城市，从城市的外围聚集到中心城区。[5]在这一人口流动的过程中，尽管也有部分农民工“返乡”投身乡村建设，但从总体趋势看，农村人力、资金等要素仍呈现净流出态势，农业从业人员减少并趋于老龄化，农村发展的要素支撑和内生动力明显削弱。
县域基础设施和公共服务存在部分短板。近年来，我国高度重视城乡基本公共服务均等化问题，推出一系列政策措施促进农村民生保障和社会事业发展。其中《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中专章阐释增加农村公共服务供给，提出继续把国家社会事业发展的重点放在农村，促进公共教育、医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜，逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务均等化。
然而，受过去二元发展体制影响，国家在相当长一段时期将更多公共资源和财政支持投向城市，对农村和县域支持与投入不足，致使当前广大县域的基础设施和公共服务相对落后，存在一定短板和弱项。在基础教育、医疗服务、养老保障资源的空间分布上，这种差异体现得尤为明显。
城乡空间结构关系存在一定程度失衡。改革开放以来，为推进我国现代化建设，国家高度重视工业化和城市化。近几十年来，城市发展迅速，大批现代化城市崛起，新城区面积快速扩展。但在城乡发展政策上，整体呈现城市优先倾向，“中心城市”的地位越来越凸显，许多县城及小城镇发展不足。由此形成“中心-边缘”空间结构分化，城市占有更多资源，具有明显的空间优势，而乡村则处于较为弱势的位置，形成不平衡的空间结构关系。这种空间结构关系的失衡不但体现在全国范围城乡分布上，而且体现在县域空间之内。即在县域内，也存在以县城为中心，乡镇发展弱，村庄衰落的现象。
在我国总体城乡结构体系中，县域空间处于“城尾乡头”中层尺度，具有重要地位。根据统计数据，尽管地级市及以上城区人口占比较大，但县城、县级市城区人口占城镇总人口的比重长期维持在30%左右，加上小城镇人口占比，总数约占城镇总人口的一半（见图1）。另外，在全国空间单元分布上，县域面积覆盖超80%。因此，从我国城乡发展总体布局来说，应充分关注县域空间的现代化发展问题。
县域现代化与城乡结构重构的内在逻辑
县域城乡结构转型特征与面临的挑战。现代化是一个社会转型过程，改革开放后，中国进入快速社会转型期，这是一种前所未有的整体性和全面性的结构转变。社会转型的具体内容是结构转换、体制转轨、利益调整和观念转变。在社会转型时期，人们的行为方式、生活方式、价值体系都会发生明显的变化。[6]在转型中，城乡社会结构的转变是一个非常重要的方面。尤其在当代中国的社会变迁中，城乡社会的转型与发展反映出我国现代化发展的特点。具体而言，我国县域城乡结构转型表现出以下两方面基本特征与问题挑战。
首先，中国城镇化作为现代化的一个重要方面，体现出不同的城乡发展道路和特征。与城乡二元结构相适应，我国的城市（镇）化政策在一段时期内也具有明显的二元性特征。按照世界城市化的一般规律，城市化实际反映的是人口由乡村到城市的全面转型过程，不但是人口由乡到城的空间转移，更是居民身份及生产生活方式的显著转变，是由传统农业生活方式到现代工业或非农生活方式的重要转变。受长期城乡二元结构影响，我国城镇化的二元性不仅体现在政策和制度方面，还体现在城乡居民身份方面。因此，县域层面推进的农村城镇化，并非完全的城市化，其发展进程始终依托长期存续的城乡二元发展框架展开。近年来出现的土地城镇化快于人口城镇化、农业转移人口非农化滞后、“半城市化”等现象，均是不完全城市化的典型表征。因此，我国当前提出的新型城镇化战略，旨在转变以往城镇化发展的不足，强调“以人为本”的城镇化新理念，重视提高城镇化质量。
其次，从城乡结构关系来说，城乡结构性矛盾长期存在。近几十年快速城镇化并没有显著缩小城乡差距，县域发展仍不充分，这在很大程度上制约城乡结构转型。通常而言，城镇化作为现代化的重要推动力量，有助于缩小城乡差异，促进城乡社会全面发展。然而，从近几十年城镇化发展的实际结果来看，城乡发展不平衡、农村发展不充分现象仍较为突出，未能根本改变城乡发展格局。比如，从城乡居民家庭人均收入差距变化来看，改革开放之初城乡差距较小，2000年后呈现不断扩大趋势（见图2）。
随着城镇化率的快速提高，我国城乡社会结构已发生急剧转变，传统“乡土社会”逐步消解，开始走向“城乡中国”，城市主导的社会发展格局基本形成。有学者指出，城乡中国将是中国未来一个时期的基本结构特征，也是理解转型中国结构形态的一个重要范式。[7]但是，城乡发展的结构性矛盾依然存在，已成为制约我国整体现代化水平提高的突出问题。在县域内表现为发展动能不足、基础设施和公共服务落后、农村“空心”等问题未得到根本改变，县域城乡社会转型及现代化较为艰难。
县域城乡结构重构的内在逻辑和要求。县域现代化是一个全面推进经济社会发展转型的过程，需按照中国式现代化要求稳步推进。其中，城乡社会转型是当前推进县域现代化需重点关注的方面，而城镇化是现代化的必由之路。可以说，县域城乡结构的重构既是中国社会转型的需要，也是解决当前城乡社会发展结构性矛盾的需要。
第一，城乡结构重构有助于破解城乡二元结构性矛盾问题。城乡二元结构是导致目前县域发展不充分、城乡发展不平衡的重要根源。县域城乡结构重构，旨在化解城乡二元对立矛盾，最终实现城乡融合发展。值得注意的是，在现代化发展过程中，城乡结构由二元走向融合，并不意味着城乡同质发展或城市取代乡村，而是要在城乡合理结构基础上，建立起城乡功能互补、和谐共生的关联体，或称城乡共同体。未来的城乡社会虽有分工或功能的差异，但在关系上应属于平衡的、共生的新型结构关系。
第二，城乡结构重构能够促进县域空间结构优化调整。在我国过去一段时期的城乡发展格局中，存在“重城轻乡”问题，县域往往处于弱势地位。这种不平衡的空间结构关系，在县域表现为城乡连续体的空间断裂，且这种不平衡在城乡和县域空间内均有表现。城乡结构重构和优化调整方向，应先处理好县域“集中与分散”的关系，构建以县城为中心、重点镇为节点、新村（社区）为基点的三级空间格局，打通城乡结构堵点，加强城乡互动和融合发展。城乡融合发展是克服城乡空间不平衡、实现空间结构关系重组和整合的过程，涉及城乡空间的结构转型与重构、新型城乡关系的空间模式、城乡空间要素合理流动的途径与原则、城乡发展的空间策略等一系列基本问题。此外，应处理好县域城乡功能分区和差异化发展问题。城乡融合发展并非完全消除城乡差异，而是要建立平衡共生的共同体。未来城乡之间的差异主要体现为功能分化方面，城乡之间应实现公共资源均衡配置、基本公共服务均等化和发展机会公平，逐步打破城乡空间壁垒，构建良好和谐的城乡关系。
第三，城乡结构重构可以促进县域发展要素关系的调整与重组。过去很长一段时间内，城乡发展资源和要素主要向城市集中，乡村发展处于劣势，尤其是从大多数县域来看，资源分配不足、经济社会发展要素短缺，制约县域经济社会发展和现代化水平的提升。城乡结构重构，旨在改变这种不合理的要素单向流动问题，加强城乡要素双向流动，重视和激活乡村要素的价值，从而促进县域发展，实现县域现代化。
农村“空心化”既是快速城镇化带来的一个结果，也成为制约乡村发展的重要因素。农村虽有丰富的土地资源，但缺人、缺钱、缺公共服务已成为当前农村发展亟需解决的现实问题。因此，如何通过城乡体制改革和结构重构，有效解决此类问题，是当下我们应优先关注的重点。
走符合中国式现代化的县域城乡融合发展之路
重新认识和定位城乡融合发展与县域现代化的关系。党的二十届三中全会提出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。就县域而言，城乡融合发展对推进县域现代化具有重要现实意义，县域现代化对推进中国式现代化至关重要。实践中，县域现代化亟待解决的现实问题，多与城乡关系密切相关，城乡融合发展正是破解这些问题，体现我国现代化阶段性特征的重要路径。
中国式现代化是人口规模巨大的现代化，也是全体人民共同富裕的现代化。县域空间分布广泛，且涵盖大量户籍人口。县域发展攸关现代化整体水平，更与大多数城乡居民的社会福祉紧密相关。当前，县域已成为我国着力缩小城乡差距、促进城乡融合发展的主要社会空间单元。因此，就中国社会发展阶段和现实情况而言，我国的现代化道路不能像西方发达国家一样，简单地用城市取代乡村，也不同于其他一些发展中国家的现代化道路，而应立足自身国情，寻求现代化和城乡融合发展之路。
近年来，通过实施乡村振兴和城乡融合发展战略，部分县域的现代化水平得到明显提升，特别是东部省份，通过实施城乡融合发展试验区建设，显著改善县域发展状况。例如，山东莱西市作为首批入选国家城乡融合发展试验区的县级市之一，在全国率先启动试验区建设，制定并实施了一系列新的政策措施和办法。莱西市重点在搭建城中村改造合作平台、建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度、建立城乡人口迁徙制度、促进城乡要素合理流动等方面进行探索与建设，形成试验区建设的一些新理念，在打造城乡融合发展“莱西样板”方面取得阶段性经验和成就。全国其他县市的试验区建设也有不同程度的探索和进展，推动了县域现代化发展。
探寻有中国特色的县域城乡融合发展之路。我国县域城乡融合发展面临的问题和挑战具有一定特殊性，因此应从我国国情出发，努力探寻有自身特色的发展之路。
首先，县域城乡融合发展需锚定中国特色县域现代化的定位。县域是连接城与乡的空间单元，兼具城与乡的特点，但其总体发展问题离不开“农”，有些县域甚至“以农立县”。现阶段我国农业现代化建设成效显著，但总体而言中国作为农业农村大国的现实状况没有改变，县域乡村人口占比仍然较大。同时，当前我国县域发展不平衡、农村发展不充分问题还较为突出。这意味着，作为中国式现代化的基层实践，县域现代化既不能简单地照搬国外现代化和城市化道路，也不能按照某一发展模式同质化对待，而应根据当前县域现代化面临的艰巨任务与挑战，深入探寻县域城乡融合发展的现实路径。
其次，县域城乡融合发展需兼顾现代化模式的多样性与统一性。由传统农业社会到现代工业社会，再到后工业或信息化社会，这是国家发展一般需要经历的发展阶段或模式。然而，我国作为长期以来以农村和农业为基础的发展中国家，县域分布广泛，发展程度和条件差异大。有的是长期以农业为主的平原县，有的则是紧邻城市的发展条件良好的近城型县，还有众多分布在偏远地区的丘陵山区县。这些县域不但发展基础和资源条件不同，而且在人口规模及民族构成等方面差异较大，具有不同的地方治理传统和方式。因此，我国在推进城乡融合发展和现代化建设中，应重视因地制宜、分类实施，构建不同的县域发展模式。
综上，县域现代化在实现中国式现代化中具有重要意义，并具有自身需面对的现实问题和道路选择。我国的县域现代化需立足当前城乡发展的阶段特征与现实问题开展实践，跳出县域微观视角重新认识和定位相关问题，探寻有中国特色的县域城乡融合发展之路。这既需要解决影响城乡融合发展的体制机制问题，也应该重视解决制约城乡融合发展的结构性问题。通过促进城乡社会结构转型与重构，建立起有利于城乡融合发展的新型关系，最终在县域层面构建共同繁荣发展的现代城乡共同体。
（本文系国家社会科学基金重大项目“中国城乡融合发展的空间社会学研究”的阶段性成果，项目编号：20&ZD150）
注释
[1]习近平：《坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力推动乡村振兴》，《论“三农”工作》，北京：中央文献出版社，2022年，第16页。
[2]参见王春光主编：《晋江经验：中国式现代化道路的县域探索》，福州：福建人民出版社，2022年；王春光等：《县域社会现代化：太仓故事》，北京：社会科学文献出版社，2015年。
[3]参见涂圣伟：《城乡融合发展：摆脱贫困迈向共同富裕》，北京：社会科学文献出版社，2024年；袁方成：《县域城乡融合发展的整体框架及推进路径》，《人民论坛》，2024年第2期；龙花楼等：《中国式现代化下的县域城乡融合发展》，《经济地理》，2023年第7期。
[4]罗必良：《论中国特色的县域城乡融合发展——基于“制度-空间-治理”的分析范式》，《南京农业大学学报（社会科学版）》，2025年第4期。
[5]陆铭：《向心城市：迈向未来的活力、宜居与和谐》，上海人民出版社，2022年，第2页。
[6]李培林：《另一只看不见的手：社会结构转型》，北京：社会科学文献出版社，2005年，第7页。
[7]刘守英等：《中国乡村转型与现代化》，北京：中国人民大学出版社，2023年，第3页。
Restructuring of Urban-Rural Structure and Integrated Development
Lin Juren
Abstract: Modernization is a systematic process of social transformation. Among this process, the transformation of urban and rural societies profoundly reflects the phased characteristics and practical demands of China's modernization. Counties sit at the interface between cities and countryside in China's urban-rural development pattern. County modernization is closely associated with comprehensive rural revitalization, narrowing the urban-rural divide and integrated urban-rural development. We should analyze the internal logic between county modernization and the restructuring of urban-rural structure from the perspective of structural relationships and transformation of urban-rural development. In light of China's national conditions, integrated urban-rural development at the county level should adhere to the orientation of county modernization with Chinese characteristics, balance the diversity and unity of modernization models, and explore the construction of a modern urban-rural community for shared prosperity at the county level.
Keywords: county modernization, Chinese modernization, restructuring of urban-rural structure, integrated development
责 编∕李思琪 美 编∕澎 湃
