【摘要】县域是中国式现代化的重要空间载体，县域经济高质量发展是促进区域协调发展、推动共同富裕、推进中国式现代化的关键支撑。县域现代化的关键要义，在于构建有效市场和有为政府协同演进的运行机制，既充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，也强化政府在制度供给、公共服务和营商环境优化中的赋能作用，实现市场活力与治理效能的双向提升。新时代县域现代化建设，要立足县域资源禀赋、坚持因地制宜，将潜在资源优势、比较优势转化为实体产业优势与长效发展动能，以政企协同为制度机理，以特色产业集群为经济支撑，以现代化治理体系为制度保障，探索形成适配县域差异化禀赋的发展范式。
【关键词】县域现代化 有效市场 有为政府 因地制宜 中国式现代化
【中图分类号】F127 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2026.19.006
【作者简介】董雪兵，浙江大学国家战略与区域发展研究院副院长、教授、博士生导师。研究方向为区域经济学、发展经济学与法律经济学，主要著作有《中国区域经济学研究手册》（主编）、《山海协作：促进区域协调发展的有效载体》（主编）等。
作为国民经济的基本单元与城乡融合发展的关键载体，县域经济高质量发展是促进区域协调发展、扎实推进共同富裕、推进中国式现代化的关键支撑。“十五五”规划纲要提出，发展各具特色的县域经济，推动农村一二三产业深度融合，因地制宜培育农业强县、工业大县、旅游名县，推动兴业、强县、富民一体发展，[1]为新时代县域现代化建设指明实践路径。立足国家顶层战略部署，破解县域发展要素配置失衡、政府与市场协同不畅、优势转化不足等现实难题，探索适配县域差异化禀赋的现代化发展范式，已成为中国式现代化实践进程中亟待回应的重大理论与实践课题。基于此，本文立足中国式现代化的内在逻辑，以县域经济为研究单元，深入探讨县域现代化面临的现实问题、县域经济高质量发展的制度机理，以及因地制宜推进县域现代化的实践路径，以期为县域高质量发展提供理论支撑与实践启示。
县域现代化面临的现实挑战
中国式现代化根植于人口规模巨大、区域发展不平衡与城乡二元结构长期存续的基本国情。不同地区自然禀赋、产业基础、区位环境和发展阶段差异显著，其所面临的发展约束、比较优势和现代化起点各不相同。这一客观现实意味着，中国式现代化进程需要在国家统一的战略目标框架下，为地方探索差异化发展路径预留制度空间。由此衍生出兼具理论与政策张力的关键命题：如何实现国家战略的整体性与地方发展自主性的有机兼容，如何将区域比较优势转化为现代化的现实动力？回应这一命题，需要选择合适的空间分析单元，使其既能表征宏观经济总量，又具备足够的微观制度穿透力。
县域正是承载这一命题的关键单元。截至2024年，全国县域经济总量达54万亿元，占国内生产总值比重近40%。[2]这一经济体量凸显出县域在国家治理体系中的独特地位。省域侧重于宏观统筹，中心城市发挥增长极效应，县域则成为政策传导与基层实践的交汇点——既是宏观政策落地的“最后一公里”，也是地方探索差异化路径的“制度试验场”，集产业发展、就业吸纳与公共服务供给等多重职能于一体。同时，城乡融合与基层治理的结构性矛盾也集中显现于此。作为城市与乡村之间的连接空间，县域具有“连城带乡”的枢纽属性，为观察中国式现代化基层运作逻辑提供重要窗口。城乡居民收入差距能否缩小、共同富裕能否从政策目标转化为基层实践，很大程度取决于县域现代化的推进水平，县域的发展质量关乎中国式现代化的整体成效。
明确县域的载体地位之后，需要进一步回答：禀赋条件各异的县域，如何实现从“比较优势”到“发展优势”的有效转化？改革开放以来，我国地方发展实践形成“因地制宜”这一贯穿始终的方法论。各地立足自身资源禀赋、产业基础和制度条件，走出各具特色的发展路径。县域之间发展条件的差异，恰恰是多样化发展路径得以形成的丰厚土壤。习近平总书记在2025年的中央经济工作会议上强调：“因地制宜，本质是实事求是。”[3]这一重要论述赋予因地制宜双重内涵：一方面，要尊重客观现实，正视不同县域在现代化进程中的客观差异；另一方面，地方差异化探索必须遵循区域经济发展的内在规律，避免异化为地方保护主义。县域需要将资源优势转化为产业优势和发展优势，其转化机制依赖于市场制度完善、特色产业培育与要素配置优化的协同推进。
县域的基础性地位已经形成共识，因地制宜的发展原则也得到普遍认可，然而在具体实践中，比较优势并不会自动转化为现实发展优势。县域现代化实践长期受到结构性制度约束。其一，市场机制发育相对滞后。与城市相比，县域要素市场化配置程度整体偏低：劳动力持续外流、资本吸纳能力偏弱、土地指标受行政计划主导，行政边界壁垒进一步阻碍要素跨区域流动，导致资源禀赋难以转化为可交易的市场信号，不少县域陷入“有优势、无定价”或“有产能、无市场”的现实困境。其二，地方政府行为存在两极化倾向。受财权和事权不匹配、招商引资同质化竞争、晋升考核短期激励等因素影响，一些县域政府容易在两种状态之间摇摆：既存在以行政力量直接干预微观经济、替代市场配置资源的越位问题；又在制度供给、营商环境优化、产业风险分担等公共领域，出现供给不足、服务滞后的缺位现象，两类约束共同构成县域现代化的现实制度瓶颈。
县域经济高质量发展，并非要在“政府主导”与“市场主导”之间做选择，而是要构建有效市场和有为政府协同演进的运行机制，既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，也要推动政府精准施策、及时补位。这既是县域经济高质量发展的现实要求，也是中国式现代化县域实践需要深入阐释的关键问题。
县域经济高质量发展的制度机理
县域现代化并非资源禀赋的自然演化结果，也难以依靠单一的市场机制或行政力量独立驱动，其主要动力来源于制度优势的持续释放与动态转化。资源禀赋仅构成县域发展的初始基础条件，真正决定县域发展质效与层级的关键变量，是要素能否在有效的制度框架内实现有序流动。相较于城市经济，县域经济具备独特的运行逻辑与结构特征，不仅承担着经济增长的发展任务，还承载着城乡融合发展、公共服务供给和基层治理等多重职能，且均带有鲜明的公共属性。县域交通、能源、数字基础设施及教育医疗等投入，普遍具有投资规模大、回报周期长且外部性显著等特征，依托市场化机制难以实现有效供给与均衡配置，客观上需要政府适度介入、精准补位。
然而，政府介入公共领域并不等同于替代市场资源配置，县域经济高质量发展必须跳出“政府主导”或“市场主导”二元对立的传统认知框架。理论和实践表明，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，二者是有机统一的，不是相互否定、相互对立的。[4]县域经济高质量发展的关键，在于构建一套协同演进的制度运行机制，让市场在资源配置中发挥决定性作用的同时，强化政府在制度供给、公共服务供给和营商环境优化中的赋能作用，实现市场活力与治理效能的双向提升。
有效市场：县域经济高质量发展的内生动力。县域经济的可持续发展离不开市场机制的有效运转。市场机制通过价格信号和竞争机制，能够优化资源配置、激发经济活力，推动经济增长和技术进步。[5]市场价格能够引导资本、劳动力、技术等要素突破行政边界和产业边界，向高效率、高回报领域集聚，从而推动生产要素完成从低效向高效的结构性转移。这一要素再配置过程，能够有效削弱地方保护主义造成的市场分割，推动要素配置遵循比较优势原则。同时，竞争机制和创新激励为县域经济高质量发展提供持续的动力源泉。充分的市场竞争能够形成常态化创新激励，推动企业通过技术升级、管理优化和产品迭代提升竞争力。这种自下而上的创新动能，具有行政力量难以取代的内生驱动价值，为县域经济提质增效提供持久支撑。
需要正视的是，市场调节也并非万能。信息不对称、公共产品供给不足、资本无序扩张等问题，在县域基层发展实践中依然存在。但市场失灵并非否定市场机制的价值，而是对制度配套与治理优化提出更高要求。唯有通过科学的制度设计来弥补市场失灵，营造市场化、法治化、国际化的营商环境，才能为经营主体成长和经济发展赋能。
有为政府：县域经济高质量发展的制度保障。县域政府的关键职责，在于完善制度供给而非直接配置资源。政府通过适配县域发展阶段的制度供给，补齐市场机制运行短板、破除要素流通壁垒，推动县域资源优势、区位优势、产业优势持续转化为经济发展优势。我国各县域在资源禀赋、产业基础和区位条件上差异显著，不存在统一固化、可复制照搬的县域现代化发展模式。县域经济高质量发展，要跳出拼规模的同质化竞争老路，依托自身资源禀赋与产业基础，开拓特色化差异化发展新路。[6]有为政府的作用体现为，立足本地实际，合理确定产业重点和发展方向，引导资金、人才等资源向更具发展潜力的产业和领域集聚，规避盲目跟风与陷入同质化竞争。
当前，县域竞争逐渐由资源竞争转向制度环境竞争，稳定、公平、透明的制度体系日益成为资本、技术和人才集聚的重要条件，制度供给能力已经成为衡量地方竞争力的重要指标。近年来，地方政府通过深化行政管理体制改革、完善产权保护制度、持续优化营商环境、降低制度性交易成本，增强经营主体预期的稳定性和投资积极性，为市场机制有效配置资源提供制度保障。同时，教育、医疗、交通和数字基础设施等公共服务，能够有效降低企业经营成本、优化人才宜居宜业环境，积蓄县域长期发展势能，为县域经济高质量发展筑牢基础性、长期性支撑。
需要强调的是，有为政府并不意味着以行政力量替代市场，也并非过度干预资源配置，而是在尊重市场规律和比较优势原则的基础上，通过完善制度建设、强化公共产品供给和优化发展环境，引导经营主体自主决策、良性发展，实现市场活力充分释放与治理效能精准高效的有机统一。
协同演进：中国式现代化县域发展的制度优势。从制度演进的角度来看，政府和市场并非此消彼长、相互替代的关系，而是在现代化进程中动态调适、功能互补的有机整体。回顾我国县域经济发展历程，政府职能边界、治理重心的动态调整，始终与市场发育程度、发展阶段相适应，呈现鲜明的阶段性特征。
市场建设离不开政府提供的大量公共服务，转型初期，建设统一市场缺乏完善的基础设施、交通运输、信息传递等条件，跨地区、跨行业之间的交流规模和水平相对有限。[7]随着社会主义市场经济体制更加完善，政府逐步从直接参与资源配置，转向优化制度环境、完善公共服务和支持创新发展，通过制度供给激发市场活力。正是在这一动态调整过程中，市场机制与政府作用实现优势互补和良性互动。
习近平总书记指出：“必须统筹好有效市场和有为政府的关系，形成既‘放得活’又‘管得住’的经济秩序。”[8]“十五五”规划纲要提出，推动“十五五”时期经济社会发展，必须坚持有效市场和有为政府相结合。[9]这意味着需要跳出“大政府”与“小市场”的长期争论，政府要有所为、有所不为，政府和市场应推动功能互补，实现治理效能的优化配置。沿着这一逻辑，既能从宏观层面保障战略导向的稳定性，又能在微观层面为经营主体释放充分的创新空间，并提升要素配置效率。
因地制宜推进县域现代化的实践路径
在厘清有效市场和有为政府协同演进的制度机理基础上，需进一步回应县域现代化的差异化落地问题，即不同县域应该走怎样的现代化道路。我国县域间经济发展差距较大，区域分化趋势明显。[10]各县域在资源禀赋、产业基础、区位条件、文化传承、生态功能等方面存在客观差异，这就要求各地立足自身实际，探索特色化、差异化的现代化发展道路。因地制宜并非某项具体的发展政策，而是贯穿县域现代化全过程的发展理念，其本质是依托县域基础条件，将潜在资源优势、比较优势持续转化为实体产业优势与长效发展动能。
长期以来，部分县域在推进现代化建设过程中过于依赖发达地区的发展模式，对自身产业基础、资源禀赋和市场需求认识不足，由此引发产业同质化、资源配置低效和区域竞争优势弱化等问题。县域发展实践表明，资源禀赋仅构成发展的基础条件，能否将其转化为持续的发展优势，更多取决于县域是否能够立足比较优势，通过制度创新、产业培育和要素优化配置，不断释放地方发展潜能。
习近平总书记指出，各地区要准确把握在全国发展大局中的定位，强化主体功能，发挥比较优势。[11]对于县域而言，唯有坚持扬长补短、精准施策，方能走出高质量发展新路径。比较义乌、昆山和晋江三类典型县域样本，剖析不同禀赋条件下县域现代化的多样实践路径，有助于系统阐释县域坚持因地制宜、走差异化发展的内在逻辑。
市场驱动路径：义乌内生商贸赋能的现代化实践。义乌的发展经验打破了传统“资源决定发展”的固化认知，诠释了制度赋能、市场激活对县域发展的驱动作用。义乌地处浙中丘陵地带，人均耕地稀缺、原生工业基础薄弱，自然资源禀赋发展优势不足。正是资源条件的天然约束，推动地方通过制度创新重构要素配置模式、培育内生发展动能。立足本地“鸡毛换糖”的商贸传统，义乌锚定“兴商建市”的关键战略，不断完善现代物流体系、迭代数字基础设施，构建适配小微商贸主体发展的制度生态。据义乌海关统计，2026年一季度，义乌外贸继续保持良好发展势头，进出口总值突破2000亿元，达到2093.7亿元，创历史同期新高。[12]义乌的发展经验表明，依托本土商贸传统与民间活力足以形成内生增长动力。习近平总书记指出，义乌小商品闯出大市场、做成大产业，形成“义乌发展经验”，这是因地制宜发展县域经济的成功实践。[13]究其根本，义乌发展的关键逻辑并非依托先天资源禀赋“靠天吃饭”，而是凭借制度先发优势“靠制取胜”，以有为政府精准制度供给培育市场生态、激发市场活力，在硬资源相对匮乏的条件下，撬动形成全球化商贸大市场，打造因地制宜发展县域经济的经典范式。
开放驱动路径：昆山外向联动赋能的现代化实践。昆山的现代化进程深度契合全球化浪潮下开放型经济的演进规律。依托毗邻上海的长三角核心区位优势，叠加改革开放持续释放的制度红利，昆山主动融入全球价值链分工体系，以开发区作为主要承接载体，系统性承接国际制造业的梯度转移。在发展过程中，昆山政府呈现典型的“发展型政府”特征：突破传统基础设施供给的单一职能，聚焦电子信息、高端装备等主导产业，着力降低制度性交易成本，逐步将地理区位邻近优势转化为产业集聚优势与规模发展优势。昆山经验的深层价值在于，对外开放绝非简单的订单生产与出口扩张，更是依托“干中学”机制实现技术外溢、理念更新与制度升级，推动本地治理体系向国际化、法治化方向升级，进而完成从传统农业县向现代化先进制造业基地的全域转型，形成外向型县域现代化的成熟路径。
集群驱动路径：晋江本土产业赋能的现代化实践。晋江的发展路径兼具本土性与内生性，其增长动力深深扎根于闽南地区浓厚的民营经济传统与商业网络。晋江依托纺织鞋服、食品建材等本地优势产业，持续延伸产业链条，在上下游环节的协同扩张中，形成具备规模经济效应的特色产业集群。在产业培育过程中，地方政府以深化行政管理体制改革为抓手，同步推进科技创新与金融服务等配套体系建设，为经营主体营造相对稳定且可预期的制度环境。通过构建亲清新型政商关系，实现政府和市场的有机结合和同频共振。[14]坚持有效市场和有为政府相结合，共同推动产业集群从早期的低成本野蛮扩张逐步迈向品牌化、智能化与全球化的“精耕细作”，完成产业价值链的结构性跃升，形成民营经济主导、产业集群赋能的县域现代化特色路径。
多案例比较：县域差异化发展的共性实践启示。发展特色县域经济是一项系统工程，需要因地制宜、科学规划、精准施策、久久为功。[15]综合来看，义乌立足商贸禀赋走市场驱动之路、依托小微经营主体激活全域商贸活力；昆山立足区位优势走开放驱动之路、依托全球分工实现产业迭代升级；晋江立足民营根基走集群驱动之路、依托本土产业实现价值链跃升。三地资源禀赋、基础条件、发展赛道各不相同，但均始终坚守因地制宜原则，立足自身比较优势精准发力，通过有效市场和有为政府的协同演进，持续优化制度供给、释放市场活力，实现资源禀赋向产业优势、发展优势的高效转化。由此可见，县域经济高质量发展不宜照搬复制外部模式，关键在于立足自身禀赋条件，在统一的现代化发展目标下，探索契合自身实际的差异化路径。
县域现代化的中国范式：理论提炼与实践启示
县域现代化的中国路径，从来不是放之四海而皆准的“标准作业程序”，而是国家顶层制度框架与县域资源禀赋长期磨合、自然生长出来的现代化形态。县域现代化的发展速度、发展模式与发展质量，本质上取决于地方比较优势的挖掘程度与转化能力。义乌依托商贸活力实现市场驱动、昆山依托区位优势践行开放驱动、晋江依托民营基底做强产业集群，三类差异化发展路径看似分途发展、各有侧重，但其底层运行逻辑高度一致，关键在于实现有效市场和有为政府的功能适配、协同发展，推动国家宏观制度导向与县域微观发展需求精准耦合、落地见效。
县域发展实践充分证明，资源禀赋的优势并不天然等同于竞争优势，禀赋向动能的高效跃迁，离不开政府和市场的良性协同。市场的主要功能在于依托价格信号引导要素自由流动，为经营主体提供充分的试错空间与创新场景；政府则坚持赋能型治理逻辑，通过持续优化制度供给与营商环境，以及为公共服务提供精准补位，为市场机制高效运转筑牢制度基础。在这一框架中，地方政府既不能缺位做市场的旁观者，也不能越位直接替代经营主体作出微观决策，而是通过有序破除制度性障碍，使市场机制在既有资源基础上自主优化配置，推动县域潜在比较优势持续转化为真实的经济增长动能与竞争优势。
产业集群是承接制度优势的关键载体。无论是市场驱动、开放驱动还是集群驱动的发展模式，均是依托纵向深化产业链供应链、横向强化创新链，推动传统产业从规模扩张向品牌化、智能化及国际化的价值链跃迁。当前，县域经济的竞争逻辑已发生深刻变革，不再满足于“你有我也有”的错位填空，而是追求“你中有我、我中有你”的链群耦合，集群化发展已然成为提升县域经济竞争力的关键路径。
县域治理体系和治理能力现代化是县域高质量发展的重要保障。各地实践表明，县域现代化建设的关键不在于复刻先进地区的发展模式，而在于立足实际培育经济增长的内生动力，通过提升制度供给能力与治理效能，实现经济发展内生动力和社会有序运行双向赋能，推动高质量发展与共同富裕协同并进。从理论价值来看，县域现代化既摆脱西方现代化的单一范式桎梏，也跳出传统发展理论中“政府主导”与“市场主导”的对立思维，构建起因地制宜、差异发展、政企协同、全域赋能的现代化新范式。这一兼具效率与公平、统一目标与差异路径的县域发展经验，为广大发展中国家推进基层现代化建设提供可借鉴的中国方案。
注释
[1]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，《人民日报》，2026年3月14日，第1版。
[2]《谱写“十五五”县域经济高质量发展新篇章》，2025年11月22日，https://www.xinhuanet.com/fortune/20251122/062dcbf584d4412ab6035e5cf30876a9/c.html。
[3]《“因地制宜，本质是实事求是”》，《人民日报》，2025年12月14日，第1版。
[4]刘凤义：《促进有效市场和有为政府更好结合》，《求是》，2025年第18期。
[5]洪俊杰：《统筹好有效市场和有为政府的关系》，《光明日报》，2025年1月7日，第11版。
[6]金观平：《发动县域经济高质量发展引擎》，《经济日报》，2025年12月28日，第1版。
[7]范黎波、张昕：《公平竞争审查制度：为高水平社会主义市场经济体制提供支撑》，《光明日报》，2021年8月3日，第11版。
[8]习近平：《经济工作必须统筹好几对重要关系》，《求是》，2025年第5期。
[9]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，《人民日报》，2026年3月14日，第1版。
[10]董雪兵、韩奇：《县域经济发展：问题透视与对策》，《国家治理》，2024年第5期。
[11]杜尚泽、刘志强：《“因地制宜，本质是实事求是”》，《人民日报》，2025年12月14日，第1版。
[12]《浙江义乌从小商品迈向“大产品”》，《经济日报》，2026年4月28日，第8版。
[13]《把“义乌发展经验”进一步总结好运用好 探索走出符合各自实际的高质量发展之路》，《人民日报》，2026年4月24日，第1版。
[14]张兴祥、史九领、洪永淼：《中国式县域现代化的“晋江经验”》，《中国经济问题》，2023年第2期。
[15]梁赫：《大力发展各具特色的县域经济》，《光明日报》，2025年8月13日，第6版。
Effective Market and Proactive Government Work in Synergy
to Promote County Modernization
Dong Xuebing
Abstract: Counties are an important spatial carrier of Chinese modernization. High-quality development of county economies is a key support for promoting regional coordinated development, advancing common prosperity, and driving Chinese modernization. The core of county modernization lies in building an operational mechanism where effective market and proactive government evolve together. This requires fully leveraging the decisive role of the market in resource allocation while strengthening the government's role in institutional supply, public services, and the optimization of business environment, thus achieving the mutual enhancement of market vitality and governance efficiency. In the new era of county modernization, efforts must be based on local resource endowments and tailored to local conditions, turning potential and comparative advantages into real industrial strengths and long-term development momentum. The approach relies on government-enterprise collaboration as the institutional mechanism, distinctive industry clusters as the economic backbone, and a modern governance system as the institutional guarantee, aiming to explore a development model suited to the differentiated endowments of counties.
Keywords: county modernization, effective market, proactive government, tailored approach, Chinese modernization
责 编∕杨 柳 美 编∕梁丽琛
