【摘要】县域兼具空间纽带、治理枢纽和经济载体三重功能，乡村全面振兴与城乡融合发展在县域尺度上通过“要素下乡、价值上行、服务均衡”的循环机制相互嵌套、彼此支撑。当前，县域层面在要素双向流动、公共服务均衡配置、乡村价值实现等方面取得明显进展，同时受制于城乡制度惯性、县级统筹权责不匹配、农民主体性不足和评价体系建设滞后等深层因素。县域现代化下，统筹推进乡村全面振兴与县域城乡融合发展，在实践路径层面，应构建县域城乡融合发展新格局，培育县域富民产业体系，打通城乡要素双向流动的堵点，推进县域基本公共服务均等化，提升县域治理现代化水平。在制度建设层面，应围绕规划、财政、改革、参与四个支柱，构建一套系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，为县域城乡融合发展提供稳定、可预期的制度环境。
【关键词】县域现代化 乡村全面振兴 城乡融合发展 要素流动 制度保障
【中图分类号】F323/F299.2 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2026.19.004
【作者简介】雷明，北京大学乡村振兴研究院院长，光华管理学院教授、博士生导师。研究方向为贫困与可持续减贫、乡村治理与乡村振兴、低碳与区域可持续发展，主要著作有《绿色投入产出核算——理论与应用》、《嬗变：乡村中国》（合著）、《振兴之路——新阶段中国乡村治理的制度框架》（合著）等。
习近平总书记强调，农业农村现代化关系中国式现代化全局和成色。[1]随着乡村全面振兴扎实推进，国家在政策、资金、项目层面向农村倾斜的力度持续加大，乡村面貌发生的变化有目共睹。毋庸讳言，在推进乡村全面振兴过程中也出现一些值得深思的现象。这些现象的背后，固然有工作方法层面的问题，更深层的原因在于，我们对乡村全面振兴的载体、动力和城乡关系的机理认识尚不充分。
县域恰好是观察和处理这些问题的关键切入点。从空间上看，县城是城乡之间的天然纽带，是农民进城的第一站，也是城市要素下乡的第一落点；从治理上看，县级政府掌握着较为完整的行政资源和政策工具，统筹能力强于乡镇一级；从经济上看，县域产业体系、基础设施和公共服务的布局，决定城乡要素流动的成本与方向。简言之，县域既是乡村全面振兴的主战场，又是城乡融合发展的枢纽。在县域现代化大框架下统筹推进乡村全面振兴与城乡融合发展，是对中国式现代化建设规律的遵循，也是对未来发展路径的主动选择。本文拟从理论逻辑、现实基础、实践路径和制度保障四个层面，分析县域现代化何以成为乡村全面振兴与城乡融合的共同支点，探讨当前制约县域层面乡村全面振兴与城乡融合发展的因素，进而尝试探索在县域尺度上统筹推进乡村全面振兴与城乡融合的路径。
县域现代化是乡村全面振兴与城乡融合发展的共同支点
县域在中国式现代化进程中的独特地位。中国有2800多个县级行政区，县域面积约占国土面积的九成，县域人口约占全国总人口的一半，[2]即使在大规模城镇化的今天，仍有相当比例的常住人口生活在县域范围内。县域经济在全国经济中占有相当比重，粮食生产、农产品供给、生态屏障等事关国家安全的战略功能，主要由县域承载。可以说，县域稳则大局稳，县域活则全盘活。从现代化的历史进程看，县域发挥的作用一直在变化。计划经济年代，县域是农业剩余的输出地和工业化的原始积累来源；改革开放初期，乡镇企业在县域异军突起，造就了“村村点火、户户冒烟”的乡村工业化奇观；20世纪90年代以后，随着沿海开放和城市化的加速，县域劳动力大规模外流，不少县域一度沦为“空心化”的留守空间；进入21世纪，特别是党的十八大以来，随着交通基础设施的改善、产业转移的推进和数字技术的普及，县域获得新的发展机遇，一批人口回流、产业集聚、功能完备的“新县城”开始涌现。县域发展的起落，本质上是城乡关系演进的缩影。
县域作为城乡融合枢纽的机理分析。城乡融合发展不是简单的城乡同质化，也不是乡村对城市的单向依附，而是城乡之间在要素、产业、公共服务、治理等层面形成双向流动、平等交换、功能互补的格局。[3]这一格局的形成，离不开一个承上启下、联通城乡的枢纽，而县域恰好具备这一功能。
从要素流动维度看，在劳动力方面，农民进城务工的流向明显从跨省长距离流动，转向就地就近流动，县城和中心镇成为吸纳农村转移人口的重要载体；在资本方面，城市工商资本下乡设厂、发展现代农业、布局冷链物流，首选的落点往往是基础设施完备、产业配套较好的县域；在土地方面，农村集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等试点，基本都在县域范围内展开，土地制度改革的“试验田”根植于县域；在技术方面，数字技术的下沉让县域成为农业新技术的应用前沿，智慧农业、电商直播等新业态的扩散路径呈现“县城—中心镇—重点村”的梯度特征。
从公共服务维度看，教育、医疗、养老、文化等公共服务资源配置的基本单元在县一级。农民能否在县域内享受到与市民大体相当的公共服务，直接决定其“半城市化”问题能否解决。近年来，不少省份推进县域义务教育学校教师和校长“县管校聘”制度建设，以及紧密型县域医共体建设，实质就是把公共服务均衡化的责任压实到县级政府，让城乡融合发展在民生领域有可感可及的落脚点。
从治理维度看，县级政府处于“一线指挥部”的位置，既承接中央和省市的政策任务，又直接面对乡村社会的具体事务。城乡融合发展涉及户籍制度、土地制度、投融资体制、生态补偿机制等多项改革举措，这些举措大都需要在县级层面细化落实。县域治理能力的强弱，在很大程度上决定改革红利能否真正落地。
县域现代化的内涵界定。县域现代化不是城市现代化向县域的简单延伸，也不是乡村现代化的简单叠加，而是县域范围内经济、社会、文化、生态和治理体系的整体性跃迁。就其内涵而言，至少包括四个方面。一是产业现代化。县域产业不能停留在资源型、粗放型、低端型的旧轨道上，而要依托本地资源禀赋和比较优势，发展特色鲜明、链条完整、附加值较高的现代化产业体系。农业要走向集约化、标准化、品牌化，工业要向园区集中、向集群升级，服务业要适应消费升级和人口结构变化拓展新业态。
二是人口现代化。县域现代化的关键是人的现代化，既包括农村居民向市民化方向的平稳转化，又包括留乡农民素质技能的提升，还包括外来人口在县域的融入。人口的数量规模、结构素质和流动状态，是衡量县域现代化水平最直观的指标之一。
三是空间现代化。县域城乡空间的规划、建设和管理应达到现代化水准，城乡之间的基础设施互联互通，人居环境整体改善，空间布局兼顾效率与宜居。尤其需处理好县城、中心镇、村庄之间的层级关系，形成梯度合理、功能互补的城乡空间体系。
四是治理现代化。县域治理要实现从管理向服务的转型，从管制向协商的转变，数字技术与基层治理深度融合，法治、自治、德治相结合的治理体系在县域落地生根。
上述四个维度相互支撑、彼此嵌套，共同构成县域现代化的整体图景。乡村全面振兴和城乡融合发展，正是贯穿这一图景的两条主线：乡村全面振兴要求扎实推进乡村产业、人才、文化、生态、组织“五个振兴”，城乡融合发展侧重城乡关系的重塑与优化，二者在县域空间内交汇，统一于县域现代化的实践进程。
县域现代化下乡村全面振兴与城乡融合发展的基本逻辑
从“城乡分离”到“融合发展”理论范式的演进。发展经济学中的刘易斯二元结构模型认为，传统农业部门存在大量剩余劳动力，现代工业部门以不变工资吸纳这些劳动力，直至剩余劳动力转移完毕，二元经济转为一元经济，这一模型深刻影响后发国家的政策选择。托达罗模型进一步指出，农村劳动力向城市的迁移决策取决于城乡预期收入的差异，而非单纯的现实工资差距，这为解释发展中国家的过度城市化和失业问题提供新的视角。
改革开放以来，中国的实践在一定程度上既体现刘易斯模型所预测的趋势，又反映托达罗模型所揭示的问题。一方面，大量农村剩余劳动力向城市和沿海转移，为前所未有的工业化发展提供有力支撑；另一方面，户籍制度、土地制度、公共服务制度的城乡分离，催生庞大的“半城市化”流动人口群体。城乡融合发展范式的提出，正是对这两类模型局限性的超越。其不再将城乡关系理解为现代化的“过渡阶段”，而是视为现代化进程中需要长期统筹经营的关系形态；不再把城市化视为乡村消亡的必然过程，而是强调城乡功能互补、共生共荣。这一范式转换的政策内涵在于，城乡融合发展不是等工业化完成之后再反哺农村，而是要在城镇化进程中同步推进；不是简单的要素从乡到城的单向流动，而是要素双向流动和平等交换；不是城乡面貌的整齐划一，而是各美其美、美美与共。
县域尺度上的要素流动与价值实现。县域范围内，乡村全面振兴与城乡融合的内在机理可以概括为“要素下乡、价值上行、服务均衡”的循环。要素下乡，指资本、技术、人才、信息等现代要素向乡村流动，激活乡村沉睡资源；价值上行，指乡村的生态价值、文化价值、农产品价值通过产业链延伸和品牌建设实现增值，让农民分享增值收益；服务均衡，指教育、医疗、养老等公共服务在县域内城乡统筹配置，缩小城乡居民的生活质量差距。三个环节环环相扣，构成县域层面乡村全面振兴和城乡融合的基础动力机制。
近年来，农村集体产权制度改革、农村承包地“三权分置”、集体经营性建设用地入市等改革陆续推开，正逐步打通要素下乡的制度通道。同时要看到，改革的系统集成度还不够，协同性仍需提高，这在县域层面表现得尤为明显。价值上行的关键，在于乡村价值的显化和市场化实现机制创新。由于缺乏有效的价值实现机制，一些乡村的生态产品、田园风光、传统村落、民俗文化，在市场上的价值被低估甚至忽视。生态补偿机制亟待健全，乡村文化资源的产权界定和开发运营机制尚需完善，一些农产品加工、流通、品牌等环节增值收益向城市工商资本倾斜，农民往往只能获得初级产品的微薄收益。县域作为乡村资源的主要承载地，应当成为价值实现机制创新的主阵地。浙江“两山银行”、福建生态产品价值实现机制等探索，本质上都是在县域尺度上对乡村资源进行确权、整合、运营的系统性试验。服务均衡的要义，则在于公共服务配置的县域统筹。随着人口流动规模扩大，按户籍配置公共服务的模式难以为继，无法适应现实需求。县级政府应开展试点，按照常住人口而非户籍人口配置公共资源，推动教育共同体、医疗共同体、养老服务体系在县域内网络化布局。实践表明，服务均衡不仅关乎民生，更是留住人口、留住消费、留住产业竞争力的基础条件——哪里的公共服务好，人口就往哪里集聚，产业就往哪里布局。
产业振兴与县域产业体系的构建。产业振兴是乡村全面振兴的重中之重，县域则是产业振兴的承载平台。构建县域产业体系，需处理好三对关系。其一，特色化与规模化的关系。发展县域富民特色产业，是推动乡村产业振兴的关键抓手。[4]县域产业最忌贪大求全、盲目跟风。每个县域都有自己的资源禀赋、区位条件和产业传统，产业选择必须立足比较优势，走“一县一业”“一村一品”的差异化道路。特色化不等于“小散弱”，特色产品要形成市场竞争力，必须在标准化生产、品牌化营销、组织化经营上达到一定的规模门槛。这就需要在保持特色的同时推动适度规模经营，通过合作社、家庭农场、农业产业化联合体等组织形式，将小农户纳入现代产业链。湖北潜江的小龙虾产业、陕西眉县的猕猴桃产业、山东寿光的蔬菜产业，无一不是从“小而特”起步、向“特而精”发展壮大的例证。
其二，一二三产业融合与分工专业化的关系。乡村产业振兴的普遍共识是推进农村一二三产业融合发展，让农民分享加工、流通环节的增值收益。融合的前提是各环节具备基本的专业化水平——种植环节的规范化、加工环节的标准化、流通环节的冷链化、营销环节的品牌化，任一环节的缺位，融合都无从谈起。县域产业体系的建设，应在专业化基础上推进融合化，以工业化理念谋划农业发展，以市场化机制连接城乡产销。
其三，产业升级与就业吸纳的关系。县域产业往往面临两难选择，产业升级意味着资本有机构成提高、用工需求下降，而县域又承担着吸纳农业转移人口就业的功能。解决这一矛盾，不能靠压减产能、限制升级，而要靠产业结构的多样化——在引进培育技术密集型产业的同时，保留发展劳动密集型产业；在推动农业现代化的同时，大力发展农产品加工、乡村旅游、健康养老、电商物流等就业容量大的产业。可以说，县域就业的弹性与韧性，是城乡融合进程的“减震器”。
县域层面乡村全面振兴与城乡融合发展的现实成效和制约挑战
现实发展成效。近年来，县域层面的乡村全面振兴与城乡融合发展取得实质性进展，集中体现在以下几个方面。在基础设施方面，建制村通硬化路、通客车、通邮基本全覆盖。截至2025年底，全国农村自来水普及率达到96%。[5]5G网络、光纤宽带延伸到绝大多数行政村，“快递进村”加速推进。基础设施的改善重塑了乡村的区位条件，为乡村产业新业态的诞生奠定物理基础。在人居环境方面，扎实推进农村厕所革命，生活污水治理、垃圾收运处置体系基本建立，村庄清洁行动常态化开展，一批宜居宜业和美乡村崭露头角。人居环境的改善不只是村容村貌的改观，更改变了农村居民的生活方式和卫生习惯，带来精神面貌的深层变化。在公共服务方面，城乡居民基本医疗保险和基本养老保险制度基本实现全覆盖并轨，义务教育基本均衡通过国家验收，县域医共体建设全面推开。在产业就业方面，县域富民产业蓬勃发展，乡村休闲旅游年接待游客规模持续扩大，农产品网络零售额快速增长，返乡入乡创业人员数量逐年增加。农民收入结构发生深刻变化，工资性收入占比超过经营性收入，脱贫地区农民收入增速连续多年高于全国平均水平。在要素改革方面，农村集体产权制度改革基本完成清产核资和成员身份确认，农村承包地确权登记颁证到户，宅基地制度改革试点扩围，集体经营性建设用地入市试点深化，产权的明晰化为激活乡村资源奠定制度基础。
不容忽视的差距和短板。以乡村全面振兴与城乡融合发展标准衡量，目前县域层面仍存在诸多短板与深层差距，一是收入与消费差距依然较大。2025年，城乡居民人均可支配收入之比仍在2.3以上，[6]农村居民的消费能力、消费结构与城市居民存在代际差距。除统计意义上的收入差距之外，还存在财产性收入、社会保障待遇、发展机会等隐性差距。二是要素流动仍呈现不对称格局。人才方面，乡村青壮年持续外流，返乡创业者占比仍然偏低，存在乡村教师、医生等专业技术人员“招不来、留不住”的问题。资本方面，存在农村存贷差，县域金融资源在本地转化利用尚不充分，乡村产业资金缺口较大。技术方面，农业科技进步贡献率与发达国家相比仍有差距，先进适用技术在乡村的转化率不高。三是村庄分化趋势加剧。随着城镇化的推进，村庄的人口流失和功能分化成为阶段性不可逆趋势。一些村庄人口持续减少、房屋空置、土地撂荒，面临自然收缩甚至逐步衰退。针对此类村庄，现有政策工具尚未形成系统性应对思路，究竟是投入资源保障基本运转，还是顺应规律引导其有序收缩，各地仍在探索。四是县域自身的承载能力不均衡。东部发达县域的城建水平、产业实力已经接近中小城市，而中西部不少县域财政自给率偏低，县城基础设施和公共服务欠账较多，对乡村的辐射带动能力有限。县域之间、同一县域内部城乡之间的差距，构成城乡融合发展的空间障碍。
深层制约因素剖析。这些差距和短板的背后，反映出若干深层次的体制机制制约。其一，城乡制度安排的惯性依然存在。在一些地方，与户籍挂钩的公共服务待遇存在差别。土地制度的城乡分置，使得农村土地的市场化配置程度低于城市土地，农民的财产权利不完整。社会保障制度的城乡分离尚未完全弥合，转移接续存在障碍。制度并轨是城乡融合的前提，而这一进程在县域层面推进得不平衡、不充分。其二，县级统筹的权责配置尚未完全匹配。县级政府面临“财权上移、事权下移”的挑战，县级财政依赖转移支付，自主发展能力有限。土地出让收入曾是县域建设的主要资金来源，随着房地产市场调整，这一渠道明显收窄，县域建设资金缺口凸显。其三，农民主体性和乡村内生动力培育不足。一些地方未结合当地实际需求，农民参与意愿较低。乡村治理中农民的知情权、参与权、监督权落实不到位，乡村建设难以转化为农民的自觉行动。农村集体经济的造血功能普遍不强，乡村自我发展的能力相对薄弱。其四，城乡融合发展的评价体系仍有待完善。现有的统计和考核体系对要素双向流动、公共服务均衡、生活质量趋同等融合本质要求的体现还不够充分。评价引导作用尚未充分发挥，政策靶向性和资源投放精准度仍有提升空间。
县域现代化下推进乡村全面振兴与城乡融合发展的实践路径
在县域现代化背景下，推进乡村全面振兴和县域城乡融合发展，其路径设计不宜仅停留在零散修补或局部应对上，而应坚持系统观念、整体谋划，从空间、产业、要素、服务、治理方面统筹展开。
空间重构，构建县域城乡融合发展新格局。空间格局是城乡融合的骨架，应按照“县城—中心镇—重点村”的层级体系，重构县域城乡空间。其一，做强县城，提升县城的综合承载力。县城是城乡融合发展的龙头，农民进城的首选目的地。以常住人口规模为依据，科学规划县城的建设用地、基础设施和公共服务布局，补齐教育、医疗、养老、托育等短板，提升县城的宜居品质。同时，警惕县城建设中的“贪大求洋”倾向，避免脱离人口和产业实际的大拆大建。县城建设的关键不在规模扩张，而在功能完善和品质提升。
其二，做活中心镇，打造城乡融合发展节点。中心镇上连县城、下接村庄，是乡村人口就地城镇化的主要载体。支持一批区位条件好、产业基础实的中心镇发展成为小城市，赋予其相应的管理权限和资源配置能力，增强其服务周边乡村的功能。特色小镇建设应当回归产业本源，防止异化为房地产开发项目。
其三，做美村庄，分类推进乡村建设。村庄建设要顺应人口流动规律，分类施策，对集聚提升类村庄，重点完善基础设施和公共服务，培育特色产业，增强人口承载能力；对城郊融合类村庄，重点加快与城市的功能对接，融入都市圈发展；对特色保护类村庄，重点保护乡土风貌和传统肌理，发展文化旅游；对搬迁撤并类村庄，重点做好移民安置和后续扶持，尊重农民意愿。村庄规划要立足实际、保持乡土特色，慎砍树、不填湖、少拆房，守护乡村乡愁记忆。
产业筑基，培育县域富民产业体系。产业是城乡融合发展的根基，培育县域富民产业，应当把握以下着力点。其一，夯实农业基本盘，推动农业现代化。粮食事关国运民生，县域是粮食生产的主阵地，扎实推进乡村全面振兴首先要稳住农业生产。以高标准农田建设为抓手提升耕地质量，以种业振兴为突破口提升农业核心竞争力，依托农业社会化服务促进小农户与现代农业有效衔接。依托丘陵山区和特色农产品优势区，发展现代设施农业和智慧农业，提高土地产出率和资源利用率。
其二，延伸产业链条，提升农业增值收益。农产品加工要向县域下沉，支持主产区建设农产品加工园区，让增值环节留在农村、增值收益留给农民。冷链物流是产业发展的短板，应加强县域产地冷链设施和县乡村三级物流配送体系建设，降低农产品出村进城的损耗和成本。品牌是农业增值的“放大器”，应培育区域公用品牌、企业品牌、产品品牌相衔接的品牌体系，讲好品牌背后的乡土故事。
其三，培育新业态，拓宽农民增收渠道。乡村休闲旅游提质升级，从单一的农家乐、采摘园向康养度假、研学体验、运动休闲等复合型业态转变，避免低水平重复建设。农村电商在完善供应链上下功夫，推动直播电商、社区团购等新模式与农产品上行深度融合。乡村数字经济前景广阔，数字技术在农业生产经营、乡村治理、民生服务中的应用场景不断拓展，县域应当成为数字乡村建设的主阵地。
其四，健全利益联结，让农民深度嵌入产业链。产业发展的最终目的是富民，应通过“公司＋合作社＋农户”、订单农业、股份合作、保底分红等多种形式，建立农民与经营主体的利益共同体。特别要规范工商资本下乡行为，防止资本挤占农民利益，防止耕地“非粮化”“非农化”。
要素激活，打通城乡要素双向流动的堵点。要素双向流动是城乡融合发展的中心环节，其一，深化土地制度改革，盘活乡村资源。承包地制度改革要在稳定承包权的基础上放活经营权，发展适度规模经营，同时把握好土地流转尺度，防止强制流转损害农民权益。宅基地制度改革要守住底线、稳慎推进，探索宅基地“三权分置”的实现形式，赋予农民更加完整的财产权利，盘活利用闲置农房和宅基地。集体经营性建设用地入市要与城乡统一的建设用地市场建设衔接起来，让农村集体土地与国有土地同等入市、同权同价，壮大集体经济实力。土地制度改革的每一步都涉及农民切身利益，必须充分尊重农民意愿。
其二，健全乡村人才振兴机制，引导人才双向流动。一方面，打通城市人才下乡的通道，落实科技特派员、驻村第一书记、返乡创业扶持政策，鼓励高校毕业生、退役军人、企业家等到乡村干事创业，在职称评定、社会保障、子女教育等方面给予倾斜；另一方面，加强本土人才培养，实施高素质农民培育计划，发展面向乡村的职业教育，培养乡村工匠、非遗代表性传承人、农业经理人等实用人才。人才振兴还要靠事业留人、感情留人、待遇留人，单靠短期补贴难以实现可持续性的稳定供给。
其三，完善农村金融服务体系，引导资金下乡。金融机构应下沉服务重心，扩大农村抵押担保物范围，推广农村承包土地经营权、农民住房财产权、林权等抵押贷款，发展农业保险和期货等风险管理工具。政策性金融应加大对乡村基础设施和公共服务的支持力度，普惠金融应覆盖到村到户。同时，应防范农村金融领域的风险，防止非法集资和金融诈骗向农村蔓延。
其四，畅通技术扩散渠道，推动科技成果入乡转化。健全基层农业技术推广体系，发挥农业科技园区、星创天地的载体作用，推动科研院所、高校与县域产业对接。数字技术下乡是技术扩散的加速器，应加快数字乡村建设，缩小城乡数字鸿沟，让农民共享数字时代的发展红利。
服务均衡，推进县域基本公共服务均等化。公共服务均等化是城乡融合发展的直观衡量标尺，也是农民获得感的直接来源。推进县域基本公共服务均等化，应重点抓好四个方面。其一，推动教育资源县域统筹。优化县域学校布局，办好乡镇寄宿制学校和乡村小规模学校，通过“县管校聘”促进教师县域内轮岗交流，推动优质教育资源向乡村辐射。发展面向乡村的职业教育，培养留得住、用得上的人才。
其二，深化县域医疗卫生共同体建设。以县级医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础，构建县乡村三级联动的医疗卫生服务体系，推动人员、技术、服务、管理下沉，让农民在乡镇就能看得上病、看得起病、看得好病。加强农村公共卫生体系建设，提高重大疫情和突发公共卫生事件的应对能力。
其三，完善农村养老托育服务体系。农村老龄化程度高于城市，养老服务的压力更大。要发展县乡村相衔接的养老服务网络，推广幸福院、日间照料中心等互助养老模式，补齐农村养老服务短板。托育服务方面，支持乡镇建设普惠托育机构，减轻农村家庭的育儿负担。
其四，织密社会保障安全网。推动城乡居民养老、医疗保险制度并轨提质，逐步提高保障水平。健全分层分类的社会救助体系，强化对农村低保对象、特困人员、留守群体和特殊困难群体的关爱服务。优化农民工社保转移接续流程，着力解决流动劳动者的后顾之忧。
治理赋能，提升县域治理现代化水平。治理现代化是县域现代化和城乡融合发展的关键支撑。提升县域治理现代化水平应重点抓好以下四个方面。其一，增强县级统筹能力。理顺省以下财政体制，增加县级政府的自主财力，赋予县级更多的资源配置权限，让县级政府有责有权有为。优化考核评价体系，将城乡融合发展水平纳入县域发展考核，树立城乡融合发展的鲜明导向。
其二，激活乡村治理的内生动力。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，落实“四议两公开”等民主决策机制，保障农民的知情权、参与权、表达权、监督权。发展积分制、清单制、数字化等治理方式，提高乡村治理的精细化水平。整治形式主义、官僚主义，切实为基层减负，让乡村干部把精力用在服务农民、推动发展上。
其三，推动数字技术与治理深度融合。建设县域一体化的政务服务平台，让数据多跑路、农民少跑腿。推进“互联网＋党建”“互联网＋政务”“互联网＋监管”，提高乡村治理的透明度和效率。同时，着重弥合老年人的数字鸿沟，保留必要的线下服务渠道。
其四，守住乡村文化根脉。乡村文化振兴是乡村全面振兴的灵魂，文化自信是乡村持久振兴的精神支柱。要保护好传统村落、民族村寨、文物古迹、农业文化遗产，传承好农耕文化、民俗文化、家风家训。丰富农村文化供给，支持农民自办文化，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，整治天价彩礼、大操大办等陈规陋习。
县域现代化下推进乡村全面振兴与城乡融合发展的制度保障
方案的落实，往往离不开制度的保障。制度建设的关键，在于把实践中行之有效的做法以制度形式巩固下来，围绕规划、财政、改革、参与四个支柱，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使城乡融合的内在要求更顺畅地转化为清晰、稳定的规则约束，也让各方力量的积极性在更有序的轨道上得到发挥，进而为城乡融合发展营造稳定、可预期的制度环境。
规划引领，以空间秩序统筹城乡发展。规划是发展的蓝图，也是城乡融合发展的第一道制度关口。长期以来，城乡规划的编制和实施各成体系，城市规划较为注重集约高效，村庄规划的基础则相对薄弱、体系尚待完善，城乡在用地布局、基础设施、生态保护等方面的统筹协调仍有进一步提升空间。建立县域国土空间规划体系，就是要以县域为基本单元，把城乡放进同一张图上统筹谋划，实现“多规合一”、一体推进。
规划引领首先要解决的是理念问题。县域规划不能局限于县城层面，简单配套村庄点位布局，而应真正确立城乡融合发展理念，把乡村作为县域发展不可或缺的有机组成部分。具体而言，产业布局要统筹城乡——县城的工业园区、中心镇的加工物流、村庄的农业基地和田园景观，在规划中形成功能衔接的链条；居住布局要尊重规律——顺应人口城镇化趋势，合理确定县城、中心镇、村庄的建设边界，引导人口和公共服务向适宜集聚的空间集中，同时为留乡人口保留宜居适度的生活空间；生态布局要城乡共治——山水林田湖草沙是一个生命共同体，流域治理、面源污染防治、生态修复，都必须打破城乡行政区划的藩篱，按自然地理单元统筹规划。
规划引领还要解决执行力的问题。现实中，一些地方换一任领导改一次规划，严重削弱了规划的严肃性和连续性。应健全规划的法定程序，规划一经批准即具有约束力，修改必须履行法定程序并充分论证。建立规划实施的监督评估机制，将规划执行情况纳入领导干部自然资源资产离任审计和县域发展考核，让规划真正成为“硬约束”。同时，规划编制过程应充分听取基层和农民的意见，把农民的需求清单转化为规划的指标项目，让规划从群众中来、到群众中去。
财政保障，推动县级政府责权与财力相协调。财是政的基础。城乡融合发展的大量任务最终落在县域，而县级财政相对窘迫是制约县域作为的突出瓶颈。县级政府承担着义务教育、医疗卫生、社会保障、乡村建设等大量刚性支出责任，同时自有财力相对薄弱，对上级转移支付依赖度较高。尤其是一些农业县、脱贫县，财政自给率较低，在落实保工资、保运转、保基本民生任务的基础上，用于发展的资金较为紧缺。建立与城乡融合发展相适应的财政保障制度，关键是推动县级政府责权与财力相协调。
其一，加大财政投入的总体强度。坚持把农业农村作为财政优先保障领域，确保财政投入与乡村全面振兴目标任务相适应，保持投入的持续性和稳定性。优化投入方向，从过去重硬件建设向硬件与软件并重转变，从重项目投入向项目与机制建设并重转变，更加注重对产业培育、人才培养、机制创新等长效性投入的支持。
其二，优化转移支付的结构和功能。增加一般性转移支付的比重和规模，赋予县级政府更大的资金统筹自主权，让县级能够根据本地实际需求灵活安排支出，有效破解专项转移支付项目过多过散、管控过细而导致的“钱等项目”“项目等钱”问题。转移支付的分配要向农业大县、脱贫地区、生态功能区倾斜，兼顾发展公平与激励的导向。
其三，拓展乡村建设的资金来源。落实土地出让收益用于农业农村的比例要求，把这笔资金真正管好用好，重点投向乡村基础设施和公共服务短板。用好地方政府专项债券政策，支持符合条件的乡村建设项目。创新投融资机制，通过以奖代补、贷款贴息、政府和社会资本合作等方式，引导金融资本和社会资本投向乡村。需要强调的是，拓宽资金渠道不等于放松债务约束，县域举债必须量力而行，坚决守住不发生系统性风险的底线，绝不能让乡村建设成为新的债务包袱。
其四，提高财政资金的使用绩效。乡村建设资金来之不易，每一分都要花在刀刃上。全面推行预算绩效管理，把绩效理念贯穿资金分配、使用、监督全过程，建立项目库管理制度，避免重复建设和低效投入。提高财政资金的公开透明度，让农民群众参与监督，确保惠农资金真正惠及农民。
改革协同，增强系统性、整体性、协同性。城乡融合发展本质上是一个改革命题。户籍制度、土地制度、财政体制、金融体制、社会保障制度，这些深层次的制度安排构成了城乡关系的底层结构。改革进入深水区，剩下的都是难啃的硬骨头，单兵突进的空间越来越小，系统集成、协同高效的改革方法论比以往任何时候都更加重要。
制度建设上，增强改革协同，国家层面应加强顶层设计。建议围绕城乡融合发展制定系统的改革规划，明确各项改革的时间表、路线图和优先序，理清改革之间的逻辑关系，先行突破前提性、基础性改革，协同推进派生性改革，试点先行、渐进推开风险较大的改革。比如，土地制度改革与户籍制度改革存在深刻的联动关系——农民进城落户的意愿，很大程度上取决于进城后能否保留农村的承包地、宅基地权益，取决于城市能否提供稳定的就业和住房保障。如果土地权益的退出机制不明确、城市的承接能力跟不上，户籍改革的含金量便会大打折扣。顶层设计应理清和安排好这些联动关系，防止改革举措之间相互掣肘、效应对冲。
其次，县域层面应当好改革的“转换器”和“试验田”。县域政府要善于把上位改革原则转化为具体实施方案，把单项改革政策集成为系统改革组合。国家批准设立的城乡融合发展试验区，应当在重点领域和关键环节大胆探索，形成可复制可推广的经验。对改革过程中出现的新情况新问题，应及时研究、及时反馈，为完善顶层设计提供实践依据。
再者，推动改革成果的法治化。改革探索难免有不确定性，成熟的做法应及时上升为法律法规，用法治的方式巩固改革成果、稳定社会预期。《中华人民共和国乡村振兴促进法》已颁布实施，城乡融合发展相关立法也应跟进，让各项改革于法有据、依法推进。法治的保障作用不仅在于确认成果，更在于规范行为——规范政府的行政权力，保护农民和经营主体的合法权益，防止改革过程中出现侵害农民利益的行为。
社会参与，构建多方共建共享的格局。推进乡村全面振兴和城乡融合发展，不能仅靠政府发力，农民是乡村的主体，社会活力则来自多方参与。构建政府、市场、社会协同推进的制度格局，关键是回答好三个问题：谁来参与、如何参与、如何保障参与的可持续性。
关于谁来参与。一是农民，农民是乡村全面振兴的主体力量，不能当旁观者、局外人。应尊重农民的主体地位和首创精神，重大决策让农民参与，建设过程让农民监督，建设成果让农民评判。二是经营主体，包括返乡创业的农民工、下乡兴业的工商企业、发展产业的合作社和家庭农场，他们是乡村产业发展的生力军。要营造公平竞争的市场环境，让各类经营主体在乡村依法平等使用生产要素、公开公平公正参与竞争。三是社会力量，包括驻村帮扶的单位和个人、投身乡村建设的规划设计团队、开展志愿服务的公益组织、捐资捐物的爱心人士。要畅通社会力量参与乡村建设的渠道，让帮扶的涓涓细流汇入乡村全面振兴的江河。
关于如何参与。农民参与，制度化的渠道是自治。要健全村民自治机制，完善村民会议、村民代表会议、村务监督委员会等制度，推广“四议两公开”工作法，让农民对村里的事有实实在在的知情权、参与权、表达权、监督权。村庄规划怎么编、产业项目怎么选、集体收益怎么分，都要交给村民讨论决定，杜绝基层工作中由干部“包办代替”的做法。经营主体参与，靠的是利益机制和信用环境。政府应提供明晰的产权保护、透明的政策预期、高效的政务服务，让资本下乡有稳定的回报预期；同时要划定行为边界，明确工商资本下乡的负面清单，防止“跑马圈地”、侵害农民权益。社会力量参与，需要平台载体和激励政策。可建立乡村全面振兴公益项目库和志愿服务供需对接平台，对参与乡村建设的企业和社会组织给予税收优惠、信用激励等政策鼓励。
关于如何保障参与的可持续性。社会参与不能靠运动式动员，也不能仅靠情怀支撑，必须靠制度维系。要着力让参与乡村建设成为一件有回报、有荣誉、有前景的事业，对返乡创业者，在用地、融资、培训等方面提供实打实的支持；对下乡服务的人才，在职称评定、职务晋升、待遇保障等方面给予倾斜；对捐资助力的企业和社会人士，给予应有的社会荣誉和认可。同时，培育乡村社会的自我组织能力，发展合作社、村民理事会等群众性组织，让乡村的内生力量在参与中生长、在生长中受益。
质言之，规划立纲、财政强基、改革通络、参与聚力四个层面的制度建设相互配合、彼此支撑，共同构成县域现代化下乡村全面振兴与城乡融合的制度保障体系。唯有制度稳，预期才能稳；唯有预期稳，城乡融合的长效机制才能真正建立起来，乡村全面振兴的美好蓝图才能一步一步变为现实。
结语
县域现代化下乡村全面振兴与城乡融合发展，是中国式现代化进程中的重大实践命题。它既不同于传统的城市化道路，也不同于理想化的乡村守护，而是一条城乡各展其长、各美其美、融合共生的新路。这条路上，县域是关键的空间支点，产业是坚实的物质基础，要素是流动的血脉，公共服务是温暖的底色，治理是内在的保障。这条路的开拓，既需要理论上的清醒认知，准确把握城乡关系的演进规律，尊重县域发展的差异性和阶段性；又需要实践中的耐心——城乡融合是重大战略，不可能毕其功于一役，要防止急躁冒进和形象工程，还需要制度上的定力，以钉钉子精神深化体制机制改革，打通堵点、消除痛点，让城乡要素流动的渠道真正畅通起来。
农业兴则国家兴，乡村美则中国美，县域强则根基稳。当2800多个县域各就其位、各展其能，当广袤乡村与繁华城市比翼齐飞，中国式现代化的图景便有了坚实的底部支撑。让城市生活更加美好，让乡村成为人们向往的家园，让城乡之间的每一个人，都能公平地分享现代化带来的尊严与荣光，这既是发展的战略考量，也是文明的价值追求。
注释
[1]《习近平在山东德州考察时强调 以扎实举措推进农业农村现代化 用勤劳和智慧创造更加美好生活》，《人民日报》，2026年6月25日，第1版。
[2]《学习规划建议每日问答|如何理解发展各具特色的县域经济》，2025年12月31日，https://www.gov.cn/zhengce/202512/content_7053376.htm。
[3]《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，《人民日报》，2019年5月6日，第1版。
[4]张琦：《探索县域富民特色产业发展新路》，《国家治理》，2026年第9期。
[5]《农村供水工程体系不断完善》，《人民日报》，2026年5月13日，第14版。
[6]《2025年居民收入和消费支出情况》，2026年1月19日，https://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202601/t20260119_1962321.html。
Comprehensive Rural Revitalization and Urban-Rural
Integrated Development In the Context of County Modernization
Lei Ming
Abstract: Counties serve triple functions as spatial links, governance hubs, and economic carriers. On the county level, comprehensive rural revitalization and urban-rural integration are interwoven and mutually supportive through a cyclical mechanism of "sending elements to the countryside, increasing value addition, and balancing services". Currently, counties have made significant progress in the two-way flow of elements, balanced allocation of public services, and realization of rural value. However, they are still constrained by deep-rooted issues such as urban-rural institutional inertia, mismatched county coordination responsibilities, insufficient farmer initiative, and lagging evaluation system development. In the context of county modernization, promoting comprehensive rural revitalization and urban-rural integrated development requires, on the practical side, building a new pattern of county urban-rural integration, cultivating a county-based wealth-creating industrial system, unblocking the flow of elements between urban and rural areas, advancing equal access to basic public services, and enhancing modern county governance. On the institutional level, it is necessary to focus on planning, finance, reform, and participation as the four pillars to establish a systematic, scientific, and effective institutional framework that provides a stable and predictable environment for county urban-rural integration.
Keywords: county modernization, comprehensive rural revitalization, urban-rural integrated development, flow of elements, institutional guarantee
责 编∕方进一 美 编∕澎 湃
