摘 要:创新型城市是实施创新驱动发展战略的重要载体，是推动高质量发展中的关键引擎。当前，我国创新型城市建设已取得显著成效，形成结构合理、层次分明的创新城市梯队，城市创新能力持续提升，创新平台体系日趋完善，创新主体地位持续增强，同时面临诸多有待解决的难题。“十五五”时期，建设富有活力的创新型城市，需强化顶层设计、优化创新城市空间布局，培育创新主体、激发企业创新活力,搭建创新平台、提升创新策源能力,促进成果转化、打通创新链条堵点，汇聚创新人才、夯实智力支撑基础,优化创新生态、完善创新治理体系。
关键词:创新型城市 创新驱动发展 创新生态系统 科技成果转化
【中图分类号】F29 【文献标识码】A
创新是引领发展的第一动力。习近平总书记指出：“建设若干具有强大带动力的创新型城市和区域创新中心。”[1]“要坚持因城施策，立足城市资源禀赋和基础条件，精心培育创新生态，激发创新创业活力。”[2]城市承担着集聚创新要素、转化科技成果、构筑创新生态的重要功能，提升城市创新能力，有助于同步推进城市治理效能升级。实现城市高质量可持续发展，关键在于构建开放包容、要素高效流动的创新生态，持续释放城市发展的创新动能。
推进中国式现代化的战略支撑
2025年中央城市工作会议，提出“着力建设富有活力的创新城市”，将创新置于建设现代化人民城市目标的首位，彰显以创新驱动赋能城市内涵式发展的重要价值与时代意义。城市是现代文明的空间枢纽，也是国家能力与市场活力交汇的重要平台。作为现代化要素最集中、发展矛盾与增长动能高度集聚的空间载体，城市发展质量直接关系中国式现代化的推进质量与实际成效。创新型城市建设不是简单为城市贴标签，不是孤立的城市建设任务，而是推动城市发展逻辑从规模扩张的粗放式转向创新引领内涵式发展，由碎片化单点突破转向多主体、多要素的系统协同治理，是将国家创新战略落地到空间层面的关键抓手。建设创新型城市，就是要以城市为战略支点承接国家重大战略部署、牵引区域发展转型、在全球科技博弈中赢得发展主动权，把城市集聚的创新势能转化为中国式现代化建设的现实生产力。
实施创新驱动发展战略的主要载体。“十五五”规划纲要提出“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”。城市作为创新要素集聚、创新活动活跃、创新成果转化的重要空间，既是落实创新驱动发展战略的关键载体，又是“布局建设区域科技创新中心和产业科技创新高地”[3]的主阵地。《国家创新驱动发展战略纲要》提出，“推动产业技术体系创新”“优化区域创新布局”“建设创新型省份和创新型城市”[4]。创新在我国现代化建设全局中处于关键地位。绝大部分创新资源与创新主体集中布局于城市，尤其是创新型城市已成为国家创新体系中吸纳主体最多、配置效率最高、转化能力最强的关键环节。国家创新体系的各项战略部署，最终需要依托城市这个空间载体落地执行。不同能级的城市承担差异化的创新职能，中心城市侧重原始创新与技术策源，地级市侧重产业技术迭代与成果落地，县域侧重创新成果的产业化应用，多层级城市共同构成完整的国家创新空间体系。
推动高质量发展的关键引擎。高质量发展明确内涵式、创新驱动的发展方向，而城市为高质量发展提供要素集聚、产业发展、创新转化的现实落地空间。城市是生产要素集聚配置的重要载体，人才、资本、技术、数据等支撑高质量发展的关键要素主要向城市汇聚，依托城市基础设施与市场条件完成要素汇集。城市也是承载现代化产业体系构建重任的重要载体，高新区、经开区、城市更新片区等功能空间，为传统产业转型升级、新兴产业与未来产业孵化提供物理场景，为培育新质生产力夯实要素基础。城市更是创新驱动高质量发展的主要场域，高校、科研院所、企业与各类科创平台集中布局于城市，创新型城市将创新生态系统具象为城市空间载体，打通从基础研究、技术攻关到成果产业化的完整链条，推动创新驱动战略从宏观政策转化为地方实践。随着新一轮科技革命和产业变革深入发展，创新型城市正成为因地制宜发展新质生产力的最前沿阵地。
应对国际激烈竞争的重要阵地。《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》提出，“以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标”[5]，这就要求城市摒弃依赖传统要素的发展路径，把科技创新摆在城市发展全局的战略位置，将创新打造为城市建设的主要动力与战略支撑，积极主动参与全球科技合作与竞争。当前世界百年未有之大变局加速演进，国际科技竞争日趋激烈，全球创新版图加快重塑，创新日益成为国际竞争的主要变量。城市是创新资源的集聚地和创新活动的主战场，新一轮科技革命、产业变革与城市兴衰深度绑定，中国城市的群体性崛起正在重塑全球科技创新版图，创新型城市在支撑国家高水平科技自立自强中的作用愈加突出。面对外部技术封锁与产业链供应链风险，我国急需若干具有强大带动力的创新型城市和区域创新中心，分层分类打造国际科技创新中心、区域科创枢纽，形成梯度协同的国家创新空间格局，在关键技术领域实现突破，把发展主动权牢牢掌握在自己手中。在开放合作中提升自主创新能力，以城市创新高地构筑国家科技竞争新优势，赢得国际竞争主动，保障国家发展安全。
构建创新生态系统的实践场域。创新型城市本质上是创新生态系统在空间层面的具象化载体，涵盖创新主体培育、创新要素配置、创新环境营造、创新治理优化等维度。创新生态不是抽象概念，需依托城市的物理空间、制度环境、产业基础才能够生成和演化。成熟的城市创新生态，既有科研机构、各类企业等创新主体，也有资本、人才、技术等流动要素，同时离不开由政策、文化、服务等构成的软环境。创新型城市需构建从科学研究到技术开发、到成果转化及产业化的全链条创新体系，这需打破传统行政区划和部门壁垒，推动跨区域、跨部门、跨领域的协同创新，推动创新链、产业链、资金链和人才链等多链条深度融合。最终形成政府、市场、社会多方主体共同参与的创新治理格局，激发全社会创新创业活力，实现创新要素有序流动与高效配置。由此，以城市为场域探索创新驱动发展的制度路径，推动政府、市场、社会多方主体在创新治理中协同发力，为中国式现代化积累可复制、可推广的城市创新经验，为中国式现代化筑牢坚实的城市创新根基。
当前我国创新型城市建设现状
经过十余年试点推进，我国创新型城市建设实现从试点探索到规模化推进的转变，城市创新能力持续提升，高能级创新平台体系日趋完善，国家层面多层次创新空间格局基本成型。同时要看到，我国地域辽阔，城市之间资源禀赋、产业基础、科教实力差距客观存在，创新型城市建设区域差异明显，在辐射带动、成果转化和治理能力等方面的短板依然存在。
国家科创空间布局初具轮廓，但创新型城市存在空间差异性。自2008年深圳率先开展国家创新型城市建设试点以来，国家先后批复扩大建设范围，截至目前，全国已有103个城市获批开展国家创新型城市建设，覆盖不同区域、不同能级、不同发展阶段的城市，构成创新生态基层单元，形成差异化定位与协同联动“国际科技创新中心—区域科技创新中心—国家创新型城市—创新型县（市）”的创新格局。全球战略层面，推进北京（京津冀）、上海（长三角）、粤港澳大湾区国际科创中心建设，瞄准全球影响力，参与国际科技竞争。据世界知识产权组织《2025年全球创新指数》报告，2025年世界顶尖创新集群，深圳-香港-广州名列前茅，北京排名第四，中国连续第三年在百强中拥有最多的集群（24个）。[6]国家区域层面，武汉、西安、成渝地区承担全国区域创新引领功能，带动中西部和长江经济带创新发展；地方层面，烟台、温州、金华等一批创新节点城市，形成梯度化的区域级创新网络。与此同时，创新型城市的区域差异明显。创新型城市主要集中在东部沿海和省会城市，中西部中小城市创新资源集聚能力弱；2024年研究与试验发展经费投入超过两千亿元的省（直辖市）有6个，全部位于东部地区；研发投入强度超过全国平均水平的省（直辖市）有7个，中西部地区仅有安徽入围。[7]这种差异既是发展阶段不同的客观反映，也在一定程度上制约着国家创新体系的整体效能提升。
城市创新能力显著提升，但辐射带动效应相对有限。2025年，我国全社会研发经费投入强度达2.8%，首次超过OECD（经济合作与发展组织）国家平均水平。[8]在头部城市带动下，北京、深圳等城市研发投入强度已超过6%，达到国际领先水平；上海研发投入强度亦超过4.3%，稳居全国前列。[9][10]在全球科研城市竞争中，中国城市表现亮眼，据“2025自然指数—科研城市”排名，北京连续多年位居全球首位，西安跃居全球第16位，广州、武汉、杭州等城市同样位居全球前列，中国已成为全球高质量科研产出的重要集聚地，城市创新能级与国际影响力持续攀升。与此同时，有的城市陷于“物理空间改造”思维定式，过度强调基础设施建设和产业园区扩张，忽视创新生态系统的系统性构建。从区域协同看，有的创新型城市与周边地区的创新联动不足，创新产出多在本地转化，对腹地城市的带动效应有限。城市间创新合作机制不健全，跨区域联合攻关、平台共建和人才共享存在壁垒，创新资源共享程度不高，创新合作深度与持续性有待增强。
城市创新平台体系日趋完善，但科技成果转化有待提高。目前，综合性国家科学中心、国家实验室、全国重点实验室等高能级创新平台布局不断优化，形成多点支撑的创新平台体系。上海张江、北京怀柔、安徽合肥、粤港澳大湾区、陕西西安5个综合性国家科学中心加快建设，集聚重大科技基础设施集群，着力强化原始创新能力；国家实验室代表国家最高科研平台水平，聚焦国家战略需求开展前沿研究、突破“从0到1”的原始创新和“卡脖子”关键技术；全国重点实验室优化重组基本完成，500余家全国重点实验室共同构成国家战略科技力量的中坚，[11]聚焦具体领域关键技术攻关。与此同时，高校院所科技成果与产业需求对接不紧密，概念验证、中试孵化等关键环节薄弱，技术经理人等专业服务人才短缺，科技成果转化“最后一公里”问题突出。从实践看，我国高校发明专利产业化率虽有提升，但仍有部分科技成果停留在论文发表和专利授权阶段，未能进入实质性的产业化环节，与发达国家相比存在一定差距，表明成果转化正处于系统完善的关键阶段，从“实验室”到“生产线”的通道仍需进一步打通。
创新主体培育成效显著，但创新治理能力有待提升。创新型城市持续强化企业科技创新主体地位，加快构建“科技型中小企业—高新技术企业—专精特新企业—科技领军企业”梯度化培育体系，经营主体创新动能得到充分释放。从投入主体看，企业已成为城市研发投入的重要来源，2024年，全国共投入研究与试验发展（R&D）经费36326.8亿元，各类企业研究与试验发展（R&D）经费28211.6亿元，企业经费所占比重为77.7%。[12]多层级、多类型的创新平台相互衔接，企业主体作用与平台支撑作用叠加发力，有效提升我国科技创新体系的整体效能。创新型城市人才引育体系不断完善，依托高校院所、重点企业、重大科研平台集聚高层次科研人才、工程技术人才，科技服务人才队伍持续壮大。部分城市探索组建体系化、任务型创新联合体，支持企业联合高校、科研院所协同攻关产业关键技术，推动创新链产业链人才链耦合联动，在培育新质生产力方面形成一批可复制的地方实践模式。与此同时，部分城市创新政策碎片化、同质化问题突出，科技、产业、财政、金融政策协同不足，科技资源配置效率不高，产学研协同机制不健全，创新容错机制和激励保障制度有待完善，制约多方主体创新合力的有效凝聚。政府主导的创新资源配置方式与市场导向的创新活动之间存在一定矛盾，政府、市场、社会多方主体共同参与的创新治理格局尚未完全形成。
加快建设富有活力的创新型城市
建设富有活力的创新型城市，是深入落实“十五五”规划纲要、筑牢国家创新空间关键支撑极的重要任务。要强化顶层设计，推动创新要素、创新主体、创新平台与创新生态一体贯通，促进区域协同、开放合作和差异化发展，营造鼓励探索、包容的创新环境，全面提升城市创新策源能力、产业引领能力和持续竞争力，形成中心引领、多点支撑、网络协同、生态共生的城市创新格局，让创新成为城市高质量发展的主要动能。
优化创新型城市空间布局。遵循“十五五”规划纲要的顶层部署，筑牢国家创新空间的关键支撑极。基于国家竞争优势培育与高水平科技自立自强的战略导向，以国家战略科技力量布局为牵引，统筹推进北京（京津冀）、上海（长三角）、粤港澳大湾区国际科技创新中心建设，同步部署区域科技创新中心，积极推进创新型城市建设，构建分层分类的创新型城市梯度培育体系。健全创新型城市群发展依赖梯度培育与协同共生机制，着力破解区域创新壁垒与资源错配问题，推动创新资源跨区域共建共享与要素合理有序高效流动，加快创新空间与城市空间、产业空间、生活空间的有机融合，激活城市创新空间的内生供给能力，构建“中心引领、多点支撑、网络协同”的组团式、网络化的创新空间格局，最终形成空间结构优化、要素配置高效、生态协同共生的城市创新空间体系。统筹衔接创新型城市建设与区域重大战略、新型城镇化战略，推动创新规划与城市规划、产业规划多规合一；健全央地联动、部门协同的推进机制，引导城市差异化定位、错位发展。
激发企业创新活力。立足创新型城市建设全局，确立企业在城市创新中主体地位。全面落实企业在城市创新决策、研发投入、科研组织与成果转化中的主导作用。让企业成为城市创新方向判断、资源配置与市场转化的重要载体，破解城市创新与产业脱节、研发与市场分离的结构性矛盾。构建适配创新型城市发展的“科技型中小企业—高新技术企业—科技领军企业”梯度培育体系。遵循城市创新主体存在生命周期差异与生态位分层特征，形成结构完整、层级互补、协同共生的企业创新群落。再次，持续提升企业服务创新型城市建设的创新能效。支持科技领军企业牵头承担国家重大科技项目、参与国家实验室与全国重点实验室建设，强化企业对城市科创格局的掌控力与生态引领力。重点培育科技型中小企业，大力发展专精特新企业，夯实创新型城市建设的底层支撑。持续优化创新政策供给，落实研发费用加计扣除等普惠性政策，降低企业创新制度性成本。支持行业领军企业牵头组建创新联合体，带动产业链上下游协同攻关，推动大中小企业融通创新。
搭建城市创新平台。创新平台是夯实创新型城市建设根基，需系统性搭建多层次、网络化、开放型城市创新平台体系。一是加快推进城市高能级平台建设布局。积极布局重大科技基础设施与国家实验室、全国重点实验室等，着力打造城市“从0到1”的源头创新策源地。二是大力培育发展城市新型研发机构。探索新型研发机构多方投入、企业化管理、市场化运营模式，破除传统科研体制约束，增强城市创新生态的动态适应性。三是支持城市多方共建联合实验室、技术创新中心等创新载体。一体推进科教产研，推广“实验室+产业化公司”模式，促进知识、技术、人才在城市域内跨界流动，打通从基础研究到产业落地的转化通道。四是坚持“硬设施”“软环境”并重，推进创新平台建设。在布局物理空间的同时，健全开放共享与绩效评估机制，提高平台设施利用率和创新产出效率。
促进创新成果转化。创新成果转化是城市创新要素从流动、耦合到价值实现的最终路径。首先，健全城市多层次技术转移体系。布局建设城市层面概念验证中心、中试基地等专业化孵化转化平台，补齐城市成果转化服务短板，降低成果转化的技术风险与经济成本。完善城市全链条科技成果转化服务体系，提升城市创新成果转化效率与成功率。其次，深化职务科技成果赋权改革。建立科技成果资产单列管理制度，从产权层面激发科研人员与科研单位服务城市产业的转化积极性。推动城市创新红利普惠化与产业整体升级，推行高校院所科技成果“先使用后付费”许可模式，助力创新成果快速落地。再次，完善城市科技成果转化收益分配机制。收益分配与激励保障直接决定科技成果持有人服务城市创新的转化意愿，合理提高科研人员成果转化收益比例，构建适配城市创新发展的长效激励体系。
汇聚创新人才。人才是城市创新活动中最具能动性、创造性和增值性的要素。一是围绕城市创新链布局人才链，定向培养战略科学家、科技领军人才与青年科技人才梯队，形成层次清晰、结构互补的城市创新人才群落。构建适配创新型城市建设的人才培养、使用、激励机制，畅通高校、科研院所与企业之间的人才交流通道。二是健全城市海外人才引进保障体系，探索建立高技术人才引育吸纳机制，打造创新型城市具有国际竞争力的人才高地，完善外籍人才服务保障体系，以国际化、便利化城市环境提升人才吸引力与归属感。三是完善青年人才长周期稳定支持机制，健全以创新价值、能力、贡献为导向的人才评价体系，让各类人才在创新创业中竞相涌现。
优化创新生态。城市创新生态的成熟度与治理现代化水平直接决定创新型城市的创新效能与长期竞争力。首先，构建适配城市科技创新生命周期的科技金融体制。完善引导耐心资本“投早、投小、投长期、投硬科技”的激励与支持政策，强化城市创新资本的源头供给。其次，建立适配城市发展的系统性科技保险政策体系。丰富城市创新风险分担产品，构建多样化城市创新风险缓释机制。完善城市创新容错免责制度，营造鼓励探索、宽容失败的城市创新文化氛围，释放科研人员与经营主体服务城市发展的敢闯敢试动力。再次，持续深化城市科技体制改革。稳步扩大财政科研项目经费“包干制”范围，赋予科研人员与科学家更大技术路线决定权与经费使用权，激活城市各类创新主体内生动力。此外，完善创新型城市多中心协同治理机制。进一步优化政府在城市创新治理中的规划、服务与监管定位，拓宽社会力量参与城市创新治理渠道，提升城市治理体系的开放性与包容性。此外，创新生态建设还应注重扩大高水平对外开放，依托国际科创中心建设吸引全球创新资源，深化数字经济、绿色低碳等新兴领域的国际科技合作，在开放中提升城市创新体系的韧性与能级。
【本文系国家社会科学基金重点项目“生态位视域下现代化城市发展动力及空间形态演化研究”（24AJY018）阶段性成果；南开大学博士研究生王彤，对本文亦有贡献】
注释
[1]习近平：《为建设世界科技强国而奋斗——在全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会上的讲话》，《人民日报》，2016年6月1日，第2版。
[2]习近平：《在中央城市工作会议上的讲话》，《求是》，2026年第2期，第4-10页。
[3]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，《人民日报》，2026年3月14日，第13版。
[4]《中共中央国务院印发〈国家创新驱动发展战略纲要〉》，《人民日报》，2016年5月20日，第1版。
[5]《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》，《人民日报》，2025年8月29日，第1版。
[6]世界知识产权组织：《2025年全球创新指数》，世界知识产权组织官网。
[7][9][12]国家统计局、科学技术部、财政部：《2024年全国科技经费投入统计公报》，国家统计局网站，2025年9月29日。
[8]中国科学技术协会：《汇聚建设科技强国的磅礴力量》，《人民日报》，2026年8月27日，第9版。
[10]广东省统计局、科学技术厅、财政厅：《2024 年广东省科技经费投入统计公报》，广东统计信息网，2025年11月24日。
[11]国家统计局：《创新动能稳步提升 科技强国夯基垒台——“十四五”经济社会发展成就系列报告之四》，国家统计局网站，2026年6月2日。
责编：吴 莹／美编：石 玉
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