摘 要:针对轻微违法数量大、分布广、反复性强且长期处于治理盲区的问题，现行治理机制存在重事后处置、轻事前预防，执法能力不足、权力碎片化，运动式整治难以破除违规积习等短板，简单加大处罚力度则偏离宪法价值目标、逾越比例原则且治理效果边际递减。提升治理效能应转向教育、引导与服务并重的逻辑，以精准普法培育守法自觉，以智能化执法拓展发现与处置能力，以公共法律服务和矛盾调解推动源头化解；并通过基层创新与设区的市立法试点，推动首违不罚、轻微免罚清单法定化，最终以法治方式夯实全民守法的社会根基。
关键词:轻微违法 社会治理 法治社会 地方立法
【中图分类号】D92 【文献标识码】A
全民守法是法治社会建设的落脚点，也是推动全面依法治国向基层延伸的难点。习近平总书记强调：“要坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，采取有力措施加强法治宣传教育。”[1]“十五五”规划纲要提出：“深入推进法治社会建设，加快发展律师等法律服务队伍，完善普惠性公共法律服务，加强法治宣传教育，营造全社会崇尚法治、恪守规则、尊重契约、维护公正的良好环境。”[2]法治社会是构筑法治国家的基础，法治社会建设成效，取决于法律在日常生活中的贯彻落实程度。轻微违法治理处于政府与社会、公权力与公民权利交互的最前沿，既是法治社会建设的“最后一公里”，又是检验法治体系建设成色的考场，还是培育全民法治信仰的课堂。为此，应立足宪法学与法理学基本原理，在分析基层轻微违法的表现形态、成因与社会危害的基础上，反思当前治理方案存在的制度缺陷与理论误区，探索契合宪法精神、适配基层实际的长效治理路径。
轻微违法的成因与危害
轻微违法广泛存在于街头巷尾与社区楼院，涵盖占用盲道、飞线充电、堵塞消防通道、占道经营等日常事务，数量大、分布广、隐蔽性强、反复性高。其成因既有认知脱节所致的无知型违法，也有明知故犯的积习型违法。此类行为单次危害有限，却会累积公共安全风险、消解规则权威、侵蚀法治信仰，构成基层治理中最日常也最棘手的问题。
轻微违法具有特殊性。轻微违法通常指对公共利益和社会秩序影响较小、行为人主观恶性较低，依法仅适用较轻行政处罚或教育矫正措施的行为，广泛分布于安全监管、环境卫生、市政管理等领域。与一般违法、严重违法相比，轻微违法数量大、分布广，立法难以穷尽列举；情节虽轻但暗藏风险，焚烧祭祀品、占用消防通道等行为一旦引发火灾等事故，极易引发严重后果；反复性强、回弹性高，往往集中整治后很快反弹。正是由于轻微违法行为极为琐碎、分散、隐蔽，长期处于社会关注的盲区，逐渐成为基层执法和治理中最日常、最棘手的治理对象[3]。例如，居民露天焚烧祭祀品，多集中在清明节夜间，该行为本身关联民俗传统，情感上具有可理解性，但对城市管理、消防安全等存在直接或间接危害，治理成本极高。
轻微违法成因复杂。从主观状态看，轻微违法的生成机制可分为无知型与积习型两大类。在无知型轻微违法中，行为人不知其行为违法，也不了解该行为的危害后果。占用盲道停车的行为人未必意识到，其行为妨碍残障人士平等参与社会生活的权利；焚烧纸钱的行为人往往并不清楚，该行为不仅违反城市管理规范，在特定时间和场所还违反消防管理规定。这类违法的社会成因，在于法律知识供给与群众生活场景脱节。虽然不知法不能成为免除法律责任的事由，但普通群众的认知缺失在一定范围内并非出于故意，而是制度供给不足导致的结果。另一类是积习型违法，行为人明知行为违法却心存侥幸，甚至反复实施。研究表明，违规行为若长期得不到纠正，其性质会发生转化，行为层面的个别偏差经过长期积累，会演变为群体层面的观念与习气，形成所谓“违规文化”。这类文化一经形成，便凭借代际传递的惯性和消解正式制度的力量，极难予以扭转[4]。实证研究表明，部分轻微违法与行为人较为困难的生活处境直接相关，行为人据此提出辩解，也容易赢得社会公众的同情，无形中加大执法难度。这些不同成因相互交织，同一执法场景中往往存在行为人确属不知违法、有人明知故犯的不同情形，因此治理措施必须精细区分、分类施策。
轻微违法具有潜在危害。累积公共安全风险，许多重大火灾与安全事故，根源就在于日常性轻微违法的长期堆积。消解规则权威，当违法几乎不产生违法成本而守法者却要付出代价，就会形成“守法吃亏”的逆向激励，甚至引发更多效仿行为，秩序的松弛往往始于无人较真的“破窗效应”。侵蚀法治信仰，公众对法律的信任，在日复一日“违法无碍”与“执法无力”的反差中被不断消磨，因此，轻微违法治理失效从根本上损害的是法律和法治在人民群众心中的整体权威。损害特定群体合法权益，例如，盲道被占侵害残障人士的通行权利与平等参与社会生活机会；消防通道被堵损害不特定多数人的生命安全。我国宪法规定公民在法律面前一律平等，国家尊重和保障人权，这些原则只有落实到无障碍通行、消防安全等具体场景，才不会停留于原则宣示。
当前轻微违法治理机制存在短板
面对轻微违法的普遍性与反复性，现行治理机制暴露出一些亟待解决的问题。治理重心偏重事后处置，事前预防长期薄弱；执法力量不足、权力碎片化、信息渠道不畅，部门协作意愿不强；运动式整治短期见效却难以撼动违规积习。与此同时，“加大处罚力度”等简单化主张偏离宪法价值目标，逾越比例原则界限，治理效果边际递减，亟需理性辨析与矫正。
重事后处置、轻事前预防。常规治理中，基层往往在风险事件发生后才对相关轻微违法开展整治，预防环节长期薄弱，“出事才管、管完即止”成为普遍常态。有的基层社区探索“集中力量办小事”治理模式，将工作重心从纠正既有违法前移至防范潜在风险，并通过道德教化、荣誉表彰、发动群众等方式，缓解人手与经费紧张的问题[5]。但此类探索多由创建评比、事故倒逼等外部契机推动，尚未转化为稳定的制度安排，风险前置预防的治理形态未真正成型。
执法能力与治理需求不匹配。执法力量不足导致主动巡查难以覆盖，等到违法线索被发现时，违法状态大多已经固定，纠正成本随之升高。执法权力碎片化，轻微违法往往横跨多个部门职权范围，加之此类问题社会影响有限、政绩显示度不高，部门协作意愿不强，由此形成放任不作为的执法惯性。信息收集渠道不畅，一线巡查难以覆盖全部风险点，群众举报积极性不高，两方面因素叠加，导致大量违法行为既未被察觉，也未被举报。集中执法机制将分散在各条线的信息、权限与人力临时整合，能够在短时间内显著提升基层执法能力，但其动员范围基本限于科层体系内部，社会力量参与度较低，一旦投入力度回落，违规现象容易反弹。此外，成文规则与基层生活逻辑并不总能完全契合，执法者还常常面临来自行政相对人和社会舆论的压力，进一步加大治理难度。
运动式整治难以破除轻微违法积习。在治理轻微违法过程中，执法实践往往通过运动式集中整治专项行动追求治理成效。但正如专项行动本身难以持久一样，其治理成效也难以维系。专项行动能够在短时间内集中执法资源、收紧执法尺度，但行动结束后，违法现象往往卷土重来。比如，占道摊贩从主干道退入背街小巷，待整治风头过后再重回原处；各区域整治行动时间不统一、衔接不畅，也给违法者留下腾挪空间。当违规已经内化为一种生活习惯，仅依靠阶段性执法显然难以撼动其根基。“整治—反弹—再整治”的循环，既消耗执法资源，也透支法律权威。
“加大处罚力度”是需要理性辨析的治理误区。面对治理失灵，一种颇具影响力但过于简单化的主张是提高罚款数额、扩大处罚范围、降低违法入罚门槛，以更严厉的惩罚提升治理效能。这类主张存在以下三个方面主要问题。其一，偏离宪法价值目标。宪法的重要价值在于保障公民权利、维护人的尊严，保障人权既是宪法原则，也是国家应当履行的宪法义务。行政处罚的正当性源于其服务于权利保障与社会秩序维护，而非国家权力的自我扩张。若将治理效能寄托于处罚严酷程度，本质上是将法律曲解为单纯的压制工具，颠倒权力与权利的关系。近年来，在推进宪法监督和备案审查工作中，全国人大常委会法工委已明确，连坐式惩戒措施既不符合宪法对公民基本权利的保障要求，也违背现代法治基本原则。其二，逾越比例原则界限。比例原则要求处罚手段与行政目的保持适当性、必要性与均衡性，实现罚当其过、过罚相当。我国行政处罚法已确立处罚与教育相结合的原则，其中“违法行为轻微并及时改正、没有造成危害后果的不予处罚”“初次违法且危害后果轻微并及时改正的可以不予处罚”等规则，正是比例原则的规范体现。为治理违法简单采取一律顶格处罚的做法，往往导致处罚手段超出必要限度，甚至出现“小过重罚”，既损害个案公正，也削弱法律的道德感召力。其三，治理效果呈现边际递减。对于因生计所迫违规的主体，罚款最终只会增加其生活成本，仅仅是推迟问题的出现而非根本解决问题。过度严苛处罚还会诱发选择性执法、以罚代管，导致执法偏离教育矫治的初衷。从根本上看，治理效能的关键不在于处罚力度，而在于法律能否得到公众的理解、认同与遵守。针对轻微违法这一与群众日常生活高度关联的治理对象，只有回归教育、引导与服务的治理逻辑，才能真正减少违法行为。
提升轻微违法治理效能的基本思路
提升轻微违法治理效能，需要跳出单一处罚思维，转向教育、引导与服务并重的治理逻辑。以精准普法培育守法自觉，以智能化执法拓展发现与处置能力，以公共法律服务和矛盾调解推动源头化解，并坚持调解优先、回应深层民生需求。宣传、执法、服务、调解应闭环协同，使法律成为百姓身边看得见、摸得着的守护。
以精准普法培育守法的行为自觉。普法是将法律送达生活场域、嵌入日常治理场景的一项工作。围绕占用盲道、违规用火用电、堵塞消防通道等高频违法事项，用发生在群众身边的案例讲清相关行为的违法性与危害后果，引导广大公民明确行为边界，领会法律背后的权利保障逻辑。严格落实“谁执法谁普法”责任制，推动每一次执法过程都成为生动的法治教育实践。推进普法精准化，抓住清明祭扫、汛期、消防检查等重要时间节点，精准开展预警式宣传，把预防和宣传工作做在风险产生之前。以《中华人民共和国法治宣传教育法》实施为契机，推动普法工作从“大水漫灌”向“精准滴灌”转变。只有让群众深刻理解法律设定规则的初衷，守法才能成为内在自觉而非外在强制约束。
以智能化执法拓展发现与处置能力。数字技术在执法领域的应用，为破解“看得见、管不住”的治理难题提供有效路径。执法人员无需亲临现场即可掌握违法线索，各部门可依托线上工作平台实现协同联动，执法全过程可留下回溯性记录，以往因难以发现、难以固定证据等原因而长期搁置的违法行为得以纳入治理范畴。但也要警惕技术应用可能产生的偏差，若机器识别缺乏人工复核甄别，容易导致执法过度。各地技术基础差异较大，照搬发达地区经验设计的工作流程在基层容易流于形式。同时，层层加码的指标压力还可能衍生出各类应付造假问题。为此，必须坚持技术为民的导向，将“首违不罚”“轻微免罚”清单嵌入执法系统，既统一裁量标准，又防范机械执法。对系统推送的违法线索先甄别再处置，为个案处理预留情理空间。对守法记录良好的经营主体和群众“无事不扰”，对反复违法主体依法实施重点监管，推动有限执法资源向风险高、需求大的领域倾斜。
以公共法律服务和矛盾调解实现源头化解。轻微违法行为背后往往隐藏着邻里纠纷、利益冲突等深层次矛盾，仅依靠行政处罚难以从根本上解决问题。要推动公共法律服务平台向社区网格延伸，让群众在产生违法苗头之前就能便捷获取法律指引。对生计型、纠纷型轻微违法坚持调解优先，完善人民调解、行政调解、司法调解衔接联动工作机制，将矛盾化解在立案处罚之前。针对反复违规暴露出的公共设施供给不足、民生需求得不到满足等问题，如停车资源紧张导致占用盲道、殡葬服务供给不足导致违规焚烧，要推动相关职能部门主动回应解决，实现办理一起案件、解决一类问题、规范一个领域的治理效果。公共法律服务与矛盾调解的意义，不仅在于减少违法行为，更在于让群众在解决实际问题的过程中亲身感受法治、建立对法治的信任。
让法律成为百姓身边看得见、摸得着的守护力量。法治宣传、智能执法、法律服务、矛盾调解不是相互割裂的独立环节，而要形成闭环协同推进，宣传引导在前、风险预防在前，严格执法居中、把握宽严尺度，服务调解托底、推动矛盾化解。这一工作体系推动治理模式从单向管控转向多方共治，从末端处置转向全程防控。当群众在日常生活中随时能感受到法律的存在、可及与实效，法治就不再是抽象的文本，而成为群众可依靠、可信赖的日常守护。
以基层创新和地方立法试点积累轻微违法治理经验
轻微违法治理的深层突破，有赖于基层创新与地方立法试点的双向积累。基层社区是治理主战场，应推动执法力量下沉、资源整合，发动社会力量共同参与，将法律刚性要求转化为日常行为规范。设区的市可依据“两个积极性”原则和修改后的《中华人民共和国立法法》开展试点，推动首违不罚、轻微免罚清单法定化，规范非现场执法程序，成熟经验由点及面、稳步推广。
以城市基层治理创新夯实微观基础。推动执法力量下沉与资源整合，健全网格化管理与多网合一机制，将集中执法过程中对执法信息、权限、人员的整合转化为常态化基层执法能力，破解集中整治的固有短板。同时，发动社会力量参与，发挥社区积极分子的信息优势和非正式治理作用，带动物业企业、社会组织、辖区单位共同参与治理，推动群众从治理旁观者转变为治理参与者。街道社区身处矛盾一线，最了解社情民意，要赋予其更多统筹协调的资源与权限，推动权随事走、费随事转，扭转责任下沉、权力空转的问题。基层创新的着力点，在于将国家法律的刚性要求，转化为社区邻里之间可感知、可讨论、可监督的日常行为规范，实现自治、法治、德治在基层深度融合、共同发力。
以设区的市立法权开展全面试点。宪法规定，中央和地方的国家机构职权划分，遵循在党中央集中统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则，为地方在坚持法治统一的前提下探索治理规则提供宪法依据。2023年修改的《中华人民共和国立法法》将基层治理增列为设区的市立法权限范围，为轻微违法治理地方试点明确规范依据、拓展制度空间。设区的市可结合本地实际，就高频轻微违法事项制定专项规定，将实践中经检验行之有效的治理措施上升为法律规范。推动首违不罚、轻微免罚清单法定化，明确适用条件与程序，防范其成为选择性执法的工具。规范非现场执法程序，对信息采集、告知、复核、权利救济作出系统性规定，在提升执法效率的同时保障当事人陈述权、申辩权等法定程序权利。划定信用监管的应用边界，明确失信认定标准、异议处理渠道与信用修复机制，防止信用惩戒泛化滥用。地方立法应当严格遵循不与上位法相抵触的原则，试点内容必须按规定接受合法性审查。同时，配套建立容错纠错机制与第三方评估机制，坚持允许试错、及时纠偏，确保试点工作始终在法治轨道上有序推进。
坚持由点及面，做到稳步推广。试点取得成熟经验后，应当及时总结提炼可复制、可推广的制度成果，通过省级乃至国家层面立法逐步推开，构建形成从基层探索到地方立法再到国家确认的完整制度演进路径。这一路径既契合改革与法治相统一的内在逻辑，也有利于在维护国家法治统一的前提下充分激发地方治理活力。推广过程中要坚持因地制宜，避免简单照搬、“一刀切”推进，允许各地结合人口结构、产业形态、文化习俗探索差异化落实方式，实现统一法治框架与地方治理实践的有机结合、相得益彰。
轻微违法虽然涉事轻微，但直接关系千家万户的切身感受，直接关系法治社会建设的根基。当精准普法推动全民懂法，智能执法实现违法及时发现，法律服务与矛盾调解推动纠纷就地化解，地方立法试点推动治理好经验固化为制度规范，法律就会从纸面走入群众日常生活，成为人民群众身边看得见、摸得着的法治保障。全民守法的法治社会，正是在千千万万“关键小事”的依法处置中逐步积累、持续推进。
注释
[1]《习近平著作选读》第一卷，北京：人民出版社，2023年，第306页。
[2]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，北京：人民出版社，2026年，第153页。
[3]于龙刚：《基层社会的轻微违法行为及其治理路径——基于数地考察的实证研究》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》，2020年第6期。
[4]李娜：《“积习难返”：日常性违规的生成机理及其后果》，《思想战线》，2018年第3期。
[5]邓豪：《集中力量办“小事”的运作过程与治理成效——基于H街道轻微违法治理的案例分析》，《中国行政管理》，2025年第1期。
责编：韩 拓／美编：石 玉
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