摘 要:公平竞争是市场经济的基本原则，从高水平法治经济视角审视公平竞争法律规范的演进与制度创新，具有重要理论价值和实践意义。我国竞争政策基础地位已实现从政策宣示到法律确认、再到行政法规强化的演进，形成以反垄断法、反不正当竞争法为双翼，以公平竞争审查制度为源头约束，以竞争执法司法为实施载体的制度格局。深化公平竞争法治建设，需在规范内涵和制度工具等维度实现创新，构建事前审查、事中监管、事后救济与多方协同相贯通的完整制度链条，以法治方式协调竞争政策与产业政策、财税政策等的关系，为高水平法治经济提供坚实的制度支撑。
关键词:公平竞争 竞争政策 竞争法治 法治经济
【中图分类号】DF4 【文献标识码】A
法治是市场经济的内生要求与高级形态，高水平法治经济将市场经济的运行全过程、各环节都纳入稳定、透明、公平、可预期的法治轨道，目标是保障市场在资源配置中起决定性作用，同时更好发挥政府作用。其中，公平竞争法治因直接作用于市场机制的核心——竞争过程，成为高水平法治经济的关键支柱与鲜明标志。
习近平总书记强调，要从构建新发展格局、推动高质量发展、促进共同富裕的战略高度出发，促进形成公平竞争的市场环境。[1]公平竞争是市场经济的基本原则，公平竞争法治是维护这一机制的制度保障。近年来，我国公平竞争法治不断完善：2022年修正的反垄断法第四条和第五条，在法律层面明确“国家坚持市场化、法治化原则，强化竞争政策基础地位”“国家建立健全公平竞争审查制度”。2024年通过的《公平竞争审查条例》，以行政法规形式将公平竞争审查制度系统化、刚性化。2025年修订的反不正当竞争法第三条，明确“国家建立健全公平竞争审查制度”。2025年制定实施的民营经济促进法，将“公平竞争”单独成章，从市场准入、要素获取、招标投标等多维度构建公平竞争制度体系。这一系列立法进展表明，公平竞争法治正成为我国法治经济建设中最具活力的领域。然而，公平竞争法治制度供给的丰富，并不等于治理效能的自动转化。进一步织就覆盖全国的“统一竞争规则网”，以法治方式维护公平竞争的市场秩序，既是建设高水平法治经济的应有之义，又是推动高质量发展、实现国家治理现代化的必然要求。
竞争政策基础地位的法治化展开
高水平法治经济要求治理方式的现代化转型，实现法治化、标准化、一体化、长效化的规则治理，这对公平竞争法治提出更高的要求，需在治理实践中更好地落实竞争政策。一般来说，竞争政策是市场经济条件下，为保护和促进市场竞争而实施的基本的经济政策，其目标是维护自由公平竞争机制，矫正市场失灵与政府不当干预的双重扭曲。广义的竞争政策并非单一的反垄断法律制度，而是以反垄断法、反不正当竞争法为核心，以公平竞争审查制度为源头约束，以竞争执法司法为实施载体，以竞争影响评估、跨区域协同监管、产业政策协调为配套工具的完整制度体系。不同于西方发达国家“先广义政策、后立法落地”路径，我国采取“立法先行、逐步扩容”，先出台反不正当竞争法、反垄断法等竞争基础法律，再陆续建立公平竞争审查、政策统筹协调等配套制度。这一路径选择决定我国竞争法治的演进具有鲜明的建构理性特征，即通过顶层设计与法律确认的互动，逐步夯实竞争政策的制度基础。
2022年修正的反垄断法规定，国家“强化竞争政策基础地位”，这不仅仅是原则性表述，而是具备刚性约束力的法定定位。总体来看，竞争政策基础地位有两方面基本要求：竞争政策成为各种经济政策的底线和评价标准；以竞争政策为基础来协调相关经济政策。具体而言，竞争政策基础地位的内涵包括三个层面：规则优先，涉及经营主体经济活动的政策措施均须开展公平竞争审查，其他经济政策不得与公平竞争原则相冲突；全域覆盖、公私共治，既规制企业的垄断和不正当竞争行为，也约束政府的公权力行为，同步治理市场垄断与行政性垄断；底层支撑，公平竞争机制是市场发挥资源配置决定性作用的实现载体，全国统一竞争规则是市场经济基础制度的骨架。从价值层面看，竞争政策基础地位涉及市场经济的基础制度，是各类经济政策的“校准器”和一流营商环境的制度基石，保障各类经营主体实现权利平等、机会平等、规则平等。
从制度演进来看，我国竞争政策基础地位的形成经历了从政策宣示到法律确认、再到行政法规强化的过程。2015年10月出台的《中共中央 国务院关于推进价格机制改革的若干意见》提出，“逐步确立竞争政策的基础性地位”；2016年6月发布的《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，要求“各地区、各部门要按照确立竞争政策基础性地位的要求，有针对性地制定政策措施”；2019年党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调，“强化竞争政策基础地位，落实公平竞争审查制度”；2022年修正的反垄断法，更是在法律层面规定国家“强化竞争政策基础地位”，将竞争政策基础地位从政策上升为法律规范。可以看出，竞争政策基础地位不能仅停留于政策倡导层面，而是需要获得法律的刚性约束力。2024年《公平竞争审查条例》的颁布实施，首次以行政法规的形式对公平竞争审查的对象、标准、机制、监督保障等作出系统性规定；2025年公布实施的《公平竞争审查条例实施办法》，将条例规定的4个方面19项标准细化为66个禁止性情形。至此，竞争政策基础地位已形成顶层设计、法律确认、行政法规及实施办法细化层层递进的规范体系。
值得关注的是，2025年修订的反不正当竞争法将公平竞争审查制度再次写入法律，同年施行的民营经济促进法设立“公平竞争”专章，第十一条明确要求“各级人民政府及其有关部门落实公平竞争审查制度”，从民营经济保护维度形成公平竞争原则的再次确认。2026年政府工作报告部署“强化公平竞争审查刚性约束”，制度刚性进一步凸显。“十五五”规划纲要提出“强化公平竞争审查刚性约束，消除要素获取、资质认定、招标投标、政府采购等方面壁垒”，标志着竞争政策基础地位从制度建构进入效能深化的新阶段。
当前公平竞争法治面临的挑战
我国竞争政策基础地位不断强化，为推动市场经济公平竞争提供坚实法治保障。一方面，综合整治“内卷式”竞争，规范地方政府和企业行为，“十四五”时期，全国市场监管部门依法查处滥用行政权力排除、限制竞争案件290件，其中涉及市级、县级政府及其所属部门的案件合计占比超过95%，基层违法干预市场竞争问题较为突出[2]。另一方面，随着大数据、人工智能、平台经济等新产业新模式蓬勃兴起，市场竞争的形态、手段和边界发生变化，传统竞争规则面临全新挑战。此外，要素市场的分割也对公平竞争产生阻碍。
行政性垄断的隐蔽化趋势。行政性垄断是当前竞争法治面临的突出挑战，在显性壁垒经持续整治得到遏制但仍未绝迹的同时，隐性壁垒呈现数字化、“法治化”包装等特点。其典型表现包括：政府采购、招投标设置本地业绩、本地厂房、本地纳税、信用评价等隐性加分条款；差异化产业补贴、税收返还、土地优惠定向扶持辖区企业，形成政策性竞争优势；招商引资恶性补贴竞赛，靠财政输血扭曲市场优胜劣汰机制，催生“内卷式”竞争；以“特许经营”或者“指定服务商”名义变相限定交易。目前，治理行政性垄断有三方面难点：隐蔽化的行政干预难以通过传统审查方式识别；查处涉及行政权力的自我约束，存在“运动员”与“裁判员”合一的问题；跨区域协同执法机制尚不健全。从治理态势看，行政性垄断整治正持续加力：2025年，国家市场监督管理总局组织开展整治滥用行政权力排除、限制竞争专项行动，全年立案调查此类案件96件，立案、办结数量同比分别上升34%和32%，并分三批公布执法案件。[3]2026年上半年，全国市场监管部门共审查公平竞争相关政策措施3万余件，指导修改调整6600余件；督促废止、修改违规文件3500余件，约谈相关政府部门51次。[4]
数字平台新型垄断的规制挑战。平台“算法+流量+规则”的新型垄断行为，不仅挤压平台内经营者和消费者权益，也通过技术壁垒强化市场分割。比如，2025年9月，市场监督管理总局依据反垄断法公开约谈货拉拉，指出其存在利用算法不合理压低货运价格、利用平台规则实施强制独家车贴等行为，该案成为运用反垄断“三书一函”制度整治平台“内卷式”竞争的标志性案例。又如，2026年查处的携程垄断案，该平台以“特牌”独家合作垄断优质商家资源、剥夺商家跨平台经营权，构成限定交易；同时强制跨平台商家给予“全网最低价”，并通过算法监测、“调价助手”、流量调控、“摘牌”、扣除储备金等手段实施惩罚，构成附加不合理交易条件。该案罚没款51.79亿元，成为平台经济领域反垄断执法的标志性案件。这类案件表明，算法合谋、平台自我优待、扼杀式收购、数据封锁等新型垄断行为，对传统的相关市场界定、市场支配地位认定、竞争效果分析等法律工具提出新的挑战。2025年修订的反不正当竞争法新增第二十一条，明确平台经营者应当在平台服务协议和交易规则中明确平台内公平竞争规则，建立不正当竞争举报投诉和纠纷处置机制，为平台竞争治理提供直接法律依据。2026年以来，平台竞争治理持续深化：市场监管部门有序开展电商平台补贴及外卖平台服务行业市场竞争状况调查、评估，探索整治“内卷式”竞争的有效举措；1至7月办结垄断协议和滥用市场支配地位案件13件，并印发《关于公用事业领域的反垄断指南》《互联网平台反垄断合规指引》，常态化监管的制度供给更加完备。
要素市场的制度性分割。我国商品市场壁垒经整治成效较为显著，然而土地、劳动力、资本、数据四大要素市场分割有更强的路径依赖，治理难度更大。其中，在劳动力市场方面，户籍、社保、公共服务异地衔接不畅，职称、职业资格跨省不予互认，人才流动成本高；数据市场方面，政务数据、产业数据存在地方孤岛，数据要素跨区域流通规则不统一，数据垄断与平台壁垒叠加区域分割双重矛盾，尚未健全公共数据共享机制，导致那些可以经过匿名化、脱敏化处理后的具有潜在价值的公共数据大多处于“闲置”状态，无法有效地向市场进行供应[5]。要素市场的分割具有深厚的体制机制根源，在过去一段时间财政分权与地方考核激励背景下，地方政府天然具备保护辖区企业、截留要素、争夺产业项目的内生动机；之前竞争治理制度刚性不足，直至《公平竞争审查条例》及配套规章落地，才构建起“审查—执法—纪检”联动问责闭环。
以制度创新夯实公平竞争法治根基
2026年7月30日召开的中央政治局会议强调，要营造公平有序的市场竞争环境。[6]面对行政性垄断隐性化、数字平台新型垄断、要素市场制度性分割等挑战，需多措并举，在规范内涵上深化对竞争政策基础地位的理解，在治理逻辑上实现从属地治理向规则治理的转型，在制度工具上构建事前审查、事中监管、事后救济与多方协同相贯通的完整链条。
推动公平竞争审查制度效能深化。公平竞争审查制度是防止出台排除、限制竞争政策的“总阀门”，是竞争法治体系中的源头约束机制。当前，在制度框架基本建立的基础上，关键在于推动审查从“有没有”向“好不好”转变、从形式审查向实质审查转变、从单点突破向系统集成转变。从实践来看，各地探索形成诸多有益经验，如广东省深圳市构建“自我查+集中审+智慧查+外部督”四位一体审查体系，有效防止政策措施“带病”出台；上海、江苏、浙江、安徽等地探索建立沪苏浙皖三省一市跨区域交叉互查机制，推动区域审查标准统一、结果互认。[7]推动制度进一步完善有三个重点：审查范围全覆盖，涉及经营主体经济活动的政策措施一律强制审查；刚性约束，未经审查不得出台，审查结果纳入法治政府、营商环境考核；存量清理常态化，系统性清理历史遗留差异化规则。值得关注的是，民营经济促进法第七十一条明确，未经公平竞争审查或者未通过公平竞争审查出台政策措施，或在招标投标、政府采购等公共资源交易中限制或者排斥民营经济组织，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。这在法律层面将公平竞争审查责任落实到个人，构建起事前约束“政策出台—审查把关—责任追究”的完整闭环。
提升执法统一性与专业性。竞争执法是维护市场公平竞争的“利剑”，其创新的关键在于统一执法标准和提升执法专业性。统一裁量基准有助于缩小省际执法差异，消除“一地严、一地松”的监管套利空间。2026年3月，国家市场监督管理总局发布《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉的通知》，对新法的贯彻实施作出系统部署，其中包括“要合理把握处罚力度，做到监管执法的时度效统一、法理情协调”。地方也在进行积极探索。例如，沪苏浙皖建立跨区域竞争执法专班，共享线索、联合取证、统一处罚标准，统一查办跨省市建材、物流、平台经济市场分割案件，解决过去“各省各自办案、标准不一”的难题，成为区域一体化规则治理的示范。在提升执法专业性方面，需正确处理反垄断与促进发展的关系：反“内卷”不是反竞争、不是反规模，而是支持“以优并劣”、淘汰落后产能，反对“以补贴换规模”的低水平扩张，引导竞争从“卷价格”转向“优价值”。对经营者集中监管同样体现规范与活力并重：2026年上半年高效审结“内卷式”竞争突出领域案件，同年8月公布腾讯收购喜马拉雅等6起典型案例，支持企业通过并购盘活闲置资产、提升经营效率。
强化司法保障与多方监督。畅通行政性垄断、市场垄断和不正当竞争民事诉讼渠道，赋予经营主体、消费者直接诉权，以司法权威统一规则适用标准，是竞争法治的纠错兜底机制。2024年6月24日，最高人民法院出台《关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》，对公正高效审理垄断民事纠纷案件相关内容作出规范；2026年9月，最高人民法院发布6件反垄断典型案例，明确以惩罚性差别待遇逼迫商户“二选一”构成滥用市场支配地位的限定交易行为，并细化涉农产品流通环节相关市场界定规则，司法裁判尺度更趋统一、规则预期更加明确。[8]与此同时，构建“行政监管+司法审判+人大监督+舆论监督+行业自律”多方监督网络，对地方保护行为形成全方位约束。
促进竞争政策与其他经济政策的法治化协调。竞争政策基础地位的确立，并不意味着排斥产业政策等其他经济政策的存在，而是要求以竞争政策为基础来协调相关经济政策，推动产业政策从“选择性”转向“功能性”，从“定向倾斜”转向“普惠公平”。这需要建立制度化的协调机制，而不能仅依靠个案审查。对此，需完善竞争影响评估前置制度，重大产业规划、财政补贴政策、区域招商引资方案必须附带竞争影响评估报告，评估政策是否产生排除、限制竞争效果，若存在扭曲竞争情形则需调整方案后方可实施。以此，推动地方政府从“为增长而竞争”转向“为营商环境而竞争”。
完善新质生产力领域竞争法治。公平竞争法治的深化需要立法的持续完善，加快修订《公平竞争审查条例实施办法》，加快制定《财政奖补政策措施公平竞争审查指引》，将进一步细化审查标准和程序。完善绿色低碳、人工智能、生物医药、数字经济等新质生产力领域的竞争规则，是竞争法治面临的崭新课题。反不正当竞争法明确经营者不得利用数据和算法、技术、平台规则等实施不正当竞争行为，为人工智能产业竞争治理提供制度框架。随着《互联网平台反垄断合规指引》等规则落地，需进一步健全全国统一数据要素流通竞争规则，平衡数据产权保护与跨区域自由流动。建立常态化的竞争法治评估机制，是提升制度实施效能的重要保障。“十五五”规划纲要提出，“制定重点领域公平竞争合规指引”“统一市场监管执法，完善行政裁量权基准制度”。目前，亟需构建“全国统一大市场建设指数”+“公平竞争环境指数”双指标体系，以量化评估倒逼各地有效落实竞争政策基础地位。
注释
[1]《加强反垄断反不正当竞争监管力度 完善物资储备体制机制深入打好污染防治攻坚战》，《人民日报》，2021年8月31日，第1版。
[2]《“十四五”期间全国查处滥用行政权力排除、限制竞争案件290件》，央广网，2026年8月17日。
[3]国家反垄断局编：《中国反垄断执法年度报告（2025）》，北京：中国质量传媒有限公司、中国标准出版社，2026年5月，第34页。
[4][7]《贯彻落实公平竞争审查制度 纵深推进全国统一大市场建设“十大案例”专题新闻发布会实录》，国家市场监督管理总局网站，2026年8月7日。
[5]陈兵：《以高水平法治促进新质生产力发展》，《学术前沿》，2024年第11期，第86—93页。
[6]《中共中央政治局召开会议 决定召开二十届五中全会 分析研究当前经济形势和经济工作 中共中央总书记习近平主持会议》，新华社，2026年7月30日。
[8]《最高人民法院发布2026年人民法院反垄断典型案例》，新华网，2026年9月10日。
责编：董惠敏／美编：石 玉
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