【摘要】“空间换服务”作为基层治理的一项机制创新，能够有效缓解社区资金供给压力，推动社区便民服务供给从“单向行政输血”向“多项资产盘活”转型。同时要看到，这一创新实践推进过程中，仍面临现实挑战，制约社区空间资源的有效盘活与价值转化。对此，可从放宽便民设施空间用途限制、完善设施增值评估体系和加强运营企业尽职调查等方面着手，打通“空间换服务”的转换通道，打造高品质一刻钟便民生活圈。
【关键词】社区空间 便民服务 基层治理
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
“十五五”规划纲要将“完善社会治理体系”纳入国家安全体系和能力现代化建设框架，强调“加强基层服务管理力量配置，完善服务设施和经费保障机制”。①2025年9月，商务部等9部门联合出台《关于加力推动城市一刻钟便民生活圈建设扩围升级的通知》，提出“推动便民生活圈建设扩围升级，将便民生活圈打造成宜居宜业、宜游宜购、宜老宜小的全龄友好型品质生活圈”。打通居民服务“最后一公里”、进一步激活一刻钟便民生活场景活力，需创新体制机制，实现便民服务提质与基层治理增效双向赋能。
城乡社区是各类基层治理难题落地处置的末端单元
城乡社区既是一刻钟便民生活圈规划建设运营的重要主体，又是各类基层治理难题落地处置的末端单元，面临服务诉求多而治理资源不足的问题。
基层治理任务持续扩容，公共服务压力不断增加。当前，我国基层治理场景愈发复杂，“横向到边、纵向到底”的治理要求进一步压实社区责任②，基层治理任务扩张显著。同时，城乡人口结构快速变迁，进一步增加基层治理场景和任务的复杂性。中心城市人口规模不断增长，流动人口大量集聚；乡村则面临青年人口外流、老龄人口占比上升等问题。过去适配同质化、结构稳定的基层治理体制机制已难以适应多样化、高灵活性的任务需求，基层治理有效性在突发性、复杂化的治理场景中面临考验。社区组织需充足资源支撑和完善体制机制，以应对繁杂且大量的非流程性治理和服务任务。
财政供给与下沉机制仍需完善。我国城乡社区治理资金主要来自上级财政，财政资源下沉面临着结构性堵塞和过程性损耗③，基层治理资源不足的难题没有得到根本解决。社区一级没有独立财政权，普遍采取“居财街管”的财政资金管理体制，街道一旦留置和挪用资金，财政资源向社区的涓滴通道便会受阻④。同时，面对常规预算以外的突发性、临时性资金需求，社区仅能通过向上申报项目、主动协调争取的方式筹措资金，资金供给的及时性与稳定性难以保障。为应急所采取的权宜性支出挪用，可能因触碰政策红线而衍生事后问责风险。此外，有的市县政府面临财政赤字增大、土地财政难以为继等问题，社区便民服务在市县公共财政预算支出可选项中缺乏竞争力。
对此，一刻钟便民生活圈的建设运营需创新体制机制，统筹整合更大范围资源，构建具备可持续“自我造血”能力的基层公共服务供给合力。
空间换服务：社区服务供给新模式
近年来，“空间换服务”模式在各地兴起，旨在激活社区低效利用的物理空间资源，重塑便民生活圈的供给生态。例如，北京市房山区向阳街道宏塔社区，将磁石院场地盘活，与专业文化团队合作，换取社区公共文化服务。成都市武侯区跳伞塔街道新南路社区，将社区闲置空间场地使用权让渡，与社会组织“一苇社区营造中心”合作，提供社区公益服务。武汉市东湖高新区九峰街道明畅里社区，将新党群服务中心场地开放，与公司合作，换取该企业提供的暑期托管班教育服务。上述实践立足“存量挖潜”的治理思维，为基层治理“增量提效”，推动社区服务供给逻辑从“单向行政输血”向“多项资产盘活”转型。
闲置空间资源资产化作价换取便民服务供给。“空间换服务”是指基层挖掘并利用闲置或低效公共空间，与社会主体交换公共服务或慈善捐款的治理模式，其本质是一种基于公共资源使用权让渡的社区服务合作供给模式。通常由基层政府或社区居委会将辖区内闲置或低效利用的公共空间，如废弃锅炉房、自行车棚、杂物堆放间和闲置用房等，以免费或低租金的方式提供给社会组织或社区合伙人使用；空间使用协议中明确承接方必须承诺按照约定的标准、价格和频次，向社区居民提供特定种类的普惠性或公益性社区便民服务，如低价食堂、日间看护、普惠托育、平价维修等。该模式旨在从被动等财政拨付购买服务转变为主动促资源作价换取服务，促使社区由单纯的行政末梢转变为资源统筹配置平台，实现低效资源在社区内部的高效盘活、闭环流转与公共价值增值。
资源滴灌与供需匹配确保公益目标实现。“空间换服务”模式之所以行之有效，在于三个方面的机制创新。资源激活机制，场地租金是生活服务业占比较大的经营成本之一。社区通过对闲置或低效空间的化零为整和统一运营，空间使用成本清零或大幅折让直接降低服务主体的空间租用成本与运营风险，使得微利甚至原本难以盈利的公益性服务在商业机制上具备可持续运营的可能性。资源滴灌机制，社区作为公共空间资源的统筹主体，精准把握辖区居民的服务需求，明确便民服务的内容标准与质量要求。通过签订“空间换服务公益协议”，社区将空间使用权与服务考核指标绑定，使空间转换的公共价值增值能够精准滴灌进社区急难愁盼的便民服务项目。公益反哺机制，引入的便民服务企业或组织在完成公益指标外，可被允许利用该空间开展一定比例的市场化经营，如老年学堂、幼儿托管和书店咖啡等，市场盈利收益可以根据协议约定，按一定比例抽成利润反哺“社区公益基金”，为社区提供可灵活使用的资金，有效弥补财政资金供给短板，使社区服务资金运转形成“自我造血”的良性循环。
存量空间价值激活与释放的有益探索。“空间换服务”模式是推动城市精细化治理的一种机制创新实践。从经济价值看，存量空间资源是城乡社区较为普遍、较易盘活的基础资源。长期处于闲置或者低效利用的存量空间资产，通过系统整合与活化利用，转化为社区可用、居民可及和商家有利的“金角银边”。该模式有效激活一刻钟便民生活圈场景活力，形成良性循环的社区便民微经济生态。既能有效释放基层消费潜力、拉动内需，又能持续拓展社区就业岗位，成为惠民生、促就业的基层新动能。从社会价值看，该模式让物理空间转变为承载邻里交往、凝聚社区温情的“情感容器”。在具体实践中，参与便民服务供给的主体多为本地社区企业、社会组织和居民自治力量。居民在供给和享受服务中增加互动，极大增强了社区连接度、凝聚力与归属感。从发展前景看，伴随人口老龄化与少子化程度加深，单纯依靠行政供给或市场化运营，难以全面适配“一老一小”多样化、普惠性的照护服务需求。“空间换服务”模式提供了空间价值激活与释放的有益探索，可通过体制机制创新，逐步向“空间换协同治理”“空间换公益产业”的更广阔前景延伸。
因地制宜探索多形态“空间换服务”模式
自一刻钟便民生活圈全面扩围以来，各地因地制宜探索多形态“空间换服务”模式，形成一批具有推广价值的生动样本。
政企合作与微利运营的嵌入模式。通常由街道或区级政府统筹协调辖区内行政事业单位腾退用房或开发商代建移交空间，通过公开招投标，交由具备实力的养老、托育服务企业进行规模化运营。企业享受免租或较低租金，同时被严格限定服务对象、收费标准及盈利空间。例如，上海部分社区的“宝宝屋”与长者食堂就采取该种模式建设运营。
社区合伙人与业态融合的共创模式。由社区发布需求，招募具有特长的创业者或主理人作为“社区合伙人”。社区提供低成本甚至免费的公共空间，合伙人投入资金装修运营，通过“主业维利、副业反哺”模式，实现可持续运营。例如，将闲置空间交给理发店经营，协议每月为社区老人免费理发次数，其余时间面向市场正常收费。
公益积分与自我循环的自组织模式。多在熟人关系网络成熟的老旧小区开展，主要目的是用空间换取志愿服务。例如，将社区活动室分时段免费交给退休干部书法坊、退休教师辅导班等社区社会组织使用，同时，协议约定需向社区提供公益课或参与社区其他公益服务。空间的使用者就是社区的居住者和建设者，通过无偿使用空间、无偿提供服务和积分兑换其他资源等方式，实现社区内部人力资本向便民服务的转化。
社区基金会与收入回流的信托模式。这是近年来发展起来的一种新兴模式。由社区成立“社区基金会”，将闲置空间作为资产注入或委托给基金会管理。基金会对外招募运营方，收取的微薄租金不纳入社区财政专户，而是留在社区基金池，定向用于困难群体的兜底服务或公共设施的日常维护等。基金会参与破解了社区居委会“无主体资格”的制约，依托基金会慈善信托的财务透明机制，实现对社区的公益资金反哺。
社区空间资源激活与转换面临挑战
尽管基层在“空间换服务”实践中展现出迫切需求和探索活力，但在落地推进、经验复制过程中，仍面临现实挑战。
空间资源的合法合规使用存在堵点。社区内空间的权属关系较为复杂，容易导致资源利用水平不高。例如，老旧社区的停车棚、早期公房的闲置地下配套空间、权属不清的垃圾堆放点等，缺乏确权证明或权属不在社区，社区引入正规经营主体予以运营时，无法签订合法的租赁合同、办理合规的租赁备案。即便权属清晰，将原规划为“配套用房”“工业厂房”改造为便民服务和商业业态面临着严格的审批和规划性质变更手续。
公益服务绩效评价机制尚不健全。该模式本质是让渡公有或集体空间资源以换取公共服务供给，“空间资源”具有可测量、可估算和可现时计价的市场特征，而“服务收益”呈现间接性、沉没性和非货币化特征，其价值难以寻找到单一有效的财务指标予以评价，易出现“硬资产让渡”与“软服务回报”之间的评价不对称问题。一方面，社区难以准确证明低价或无偿空间资源让渡所换来的公共价值数额；另一方面，运营主体提供的服务频次、覆盖人群，尤其是服务质量缺乏有效核验标准。在实践中，“空间换服务”可能被质疑为对特定主体的资源让利，存在公共资产让渡异化的寻租风险。
公益服务的脆弱盈利能力是另一难题。“空间换服务”的目的是价值交换，这种交换机制在实际运行中较为脆弱。有的经营主体在入驻初期热情高涨，但由于社区消费能力有限、场地改造投入过大、限制条款过多，或者服务需求对接不精准，难以实现长期盈利。有的企业一旦资金链断裂，往往不顾协议直接“跑路”。此外，有的企业未能按约提供公益服务，或擅自改变空间用途，社区缺乏惩戒手段，如强制清退，在面临法律诉讼风险的同时，还面临短时间内找不到接续者等问题。
打造宜居便民的社区生活服务圈
让“空间换服务”成为可复制、可持续发展的模式，需完善系统性治理机制⑤，为高质量建设社区便民服务圈保驾护航。
优化社区便民“微基建”空间用途管理。破解空间确权与用途审批难题，需转变过去的物理空间管理僵化思维。可研究出台微更新“空间豁免清单”，明确在不改变建筑主体结构、不影响安全的前提下，允许老旧小区闲置空间在一定面积范围内，简化办理规划变更手续。针对一刻钟便民生活圈的重点项目，可开通住建、消防、卫健、市场监管“一站式”联合审批绿色通道，以便民服务实际需求作为审批与监管导向，提高社区便民“微基建”的审批速度与效率。
建立社会效益折算与履约绩效评估相衔接的制度体系。在便民公共设施资产保值增值考核中，调整公共资产单一的“经济效益保值增值”评价标准。可引入第三方评估机构，将运营主体提供的“免费服务人次”“低价平价商品折让额度”“解决在地社区就业人数”等社会效益进行量化评估，并将其折算为可核验的公共价值。将服务承诺和兑现纳入合同约束，明确公益服务内容、数量频次、价格标准、质量要求、居民满意度等指标，建立事前评估、事中监测和事后审计的全过程监管体系。通过公开服务清单、定期绩效评估和居民参与监督等方式，确保公共空间切实转化为老百姓可感知和可评价的便民服务增量。
对进驻企业开展尽职调查，培育公益社区平台企业。对公共空间入驻和运营的意向企业的财务状况、运营能力、公益初心进行尽职调查；实行“试运营+正式合同”的逐年进阶式签约，满意度达标则继续免租，不达标则按比例缴纳租金或单方面触发清退条款。探索建立“便民服务履约保证金”制度，一旦入驻企业经营违约，社区能够依法依规、快速收回空间使用权，并回收损失。在居委会精力有限且缺乏商业运营经验的情况下，可以引入或培育专业的社区公益平台企业，由其统一承接各类公共空间，并对空间进行切分、招商和日常管理。
【注：本文系教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“习近平总书记关于城市工作重要论述研究”（项目编号：25JZD002）阶段性成果】
【注释】
①《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，《人民日报》，2026年3月14日。
②刘元贺、周振超：《基层政府负担的致因与消解：基于复杂适应系统理论》，《公共行政评论》，2024年第6期。
③李忠汉：《治理重心下移的“关系梗阻”及“疏通路径”》，《政治学研究》，2021年第6期。
④肖林：《迈向“社区公共财政”？——城市社区服务专项资金政策分析》，《社会发展研究》，2020年第7期。
⑤张成岗：《以协同机制创新赋能基层治理现代化》，《国家治理》，2025年第19期。
责编/银冰瑶 美编/杨玲玲
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