【摘要】一刻钟便民生活圈建设，是践行人民城市理念、实施城市更新行动的关键民生工程。当前，各地正加快建设一刻钟便民生活圈，让百姓在家门口就能享受优质服务。同时要看到，这项工作在空间、业态、治理三大维度协同适配不足，建设成效难以完全转化为可感知、可体验、可持续的民生福祉。对此，应以街区更新为重要抓手，协同推进空间活化、业态培育和治理优化。
【关键词】人民城市 一刻钟便民生活圈 城市更新
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
一刻钟便民生活圈建设事关百姓冷暖、民生福祉，既是提升城市功能品质、恢复和扩大消费的有力举措，又是践行商务为民、解决群众“急难愁盼”的民生工程。目前，全国超过90%的地级以上城市因地制宜开展了便民生活圈建设，全域推进先行区试点稳步推进，形成了一批可复制推广的典型经验，全国建成便民生活圈9156个。同时需看到，一些居民的切身感受与指标数据仍有落差，深层根源在于标准化的空间生产与在地化的日常生活需求之间不相适配。为此，需具备设施配置的工程思维，立足城市发展范式转型，以街区更新为实施载体，探索从“空间适配”到“治理重构”的优化路径。
人民城市理念引领下街区更新与一刻钟便民生活圈建设
习近平总书记指出：“城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”“以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子。”①人民城市理念的提出与深化，推动我国城市发展范式从以“物”为中心的空间生产转向以“人”为中心的日常生活营造。一刻钟便民生活圈建设，正是这一转型在社区层面的具体实践，街区更新为其空间落实提供关键抓手。
城市更新已从物理空间升级为覆盖空间重构、功能完善、服务升级、文化传承、治理创新的系统性变革。“十五五”规划纲要提出：“推动城市发展方式转变，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。”高质量推进城市更新是城市现代化建设的重要抓手，需全面践行人民城市理念，坚持问需于民、问计于民、问效于民，做深做细做实城市更新各项工作，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
城市一刻钟便民生活圈，是以社区居民为服务对象，在步行约一刻钟的范围内构建功能复合的社区生活服务单元，通过混合布局实现多种服务集成，打破传统严格功能分区的规划思维。其全龄友好的设计理念，体现现代城市规划坚持以人民为中心的发展思想的重要转向。2021年5月，商务部等12部门联合印发《关于推进城市一刻钟便民生活圈建设的意见》；2023年7月，商务部等13部门办公厅（室）印发《全面推进城市一刻钟便民生活圈建设三年行动计划（2023—2025）》；2025年9月，商务部等9部门发布《关于加力推动城市一刻钟便民生活圈建设扩围升级的通知》，提出到2030年实现“百城万圈”目标，便民生活圈正从局部试点走向全域推进、从底线保障迈向品质提升的新阶段。②在政策推动下，一刻钟便民生活圈建设已取得显著进展，从最初两批80个试点起步，全国有超过一半的省份和地级市把便民生活圈纳入政府工作报告，超过90%的地级以上城市因地制宜开展便民生活圈建设。很多城市积极运用大数据、手机信令、人工智能等数字化工具，监测服务业态缺失、优化社区商业管理和服务，“小修小补”在政策引导下有计划回归，便民生活圈与“一老一小”服务深度融合。
同时需看到，当前便民生活圈建设覆盖范围有待拓展，有的社区存在传统业态多、新兴业态少，商品供给多、服务供给少，分散经营多、集中经营少等问题，“圈”划了、“点”布了，但距离满足人民群众对美好生活的需要仍存在差距。有的老旧小区受制于封闭大院等物理障碍，存在“身在圈内，行在圈外”现象；有的社区新建便民综合体，入驻品牌同质化问题较为突出；还有的街区完成更新改造后，修鞋摊、缝纫铺等小微便民业态因租金上涨逐步退出。改造方式正由点状修补迈向系统更新，要想培育生活圈长效运营的内生动力，需突破空间改造的单一视角，顺应城市发展范式转型，由重规模速度的外延扩张转向重质量效益的精耕细作，实现从“见物不见人”向“见物更见人”转变。
2026年5月，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，城市更新进入制度化推进的纵深发展期。从单一物理空间改造转向功能更新与社会更新并重，从大拆大建转向小规模、渐进式的精准施策，从政府主导转向多方主体共同参与。在城市更新体系中，街区更新具有承上启下的枢纽作用。传统自上而下、政府主导的大规模改造模式，已难以适配当下城市精细化治理、民生品质化提升的综合需求，城市更新治理模式正从单向行政推动转向多方协同共治。这一发展转向，与一刻钟便民生活圈的内在逻辑高度契合。街区更新聚焦城市最基本的空间单元，与一刻钟便民生活圈在空间尺度上天然耦合。街区更新是优化城市空间、完善配套载体的实施手段与推进过程，一刻钟便民生活圈是聚焦民生需求、提升生活品质的建设目标与落地载体。本质上，城市更新是场景内容的迭代，而社区商业和生活服务业正是其中贴合民生的重要内容。街区更新是推动城市更新从粗放扩张转向精准施策的重要空间载体，是贯通物态更新与社会更新、衔接空间优化与基层治理现代化的关键纽带，更是践行人民城市理念的微观试验场。
空间、业态、治理三者环环相扣、层层递进
空间、业态、治理是一刻钟便民生活圈建设的三个关键维度：空间作为载体，决定服务供给是否可达；业态作为内容，决定服务品质是否适配群众需求；治理作为保障，决定服务运行能否持续。三者环环相扣、层层递进，共同构成从“空间生产”走向“生活营造”的理论基础。
从抽象空间转向生活空间。城市空间的规划、分配和使用，需优先满足人民群众日常生产生活需求。在一刻钟便民生活圈语境下，空间问题可以概括为空间适配：物理空间的形态、尺度、连接度和包容度，是否与居民日常生活的行为轨迹、活动规律和多样化需求匹配。优质的城市空间不是让人匆匆路过，而是让人愿意停留、交往、生活③。这要求一刻钟便民生活圈的空间优化，坚持以人民为中心的发展思想，从宏大空间叙事转向关照微观日常。
从供需匹配走向生态位共生。空间逻辑重在解决服务可达问题，业态逻辑则回应服务可用、好用的命题。在人民城市理念的指导下，便民服务业态不只是任由市场逻辑支配的普通商品，更被视为具有准公共品属性的民生支撑。传统业态规划以供需匹配为核心，依据人口规模和服务半径，测算业态品类与供给规模，构建“基本保障+品质提升”的供给框架。这类模式虽然能够解决有没有的问题，但难以回应“好不好、适不适合”。
根据生态学中生态位的概念，社区便民业态构成一套有机生态系统，各类业态在社区生活中占据特定位置，依托特定消费群体、行为习惯、时空节奏与经营成本存续，并在社区生态中发挥作用。健康的便民业态并非追求品类齐全，而是各类业态能够各安其位、共生共荣。引入生态位视角，有助于厘清市场机制与民生保障需求之间的矛盾：在完全由市场租金主导的商铺租赁市场中，高利润业态具有竞价优势，会挤压低利润而具有民生刚需性的微利业态。城市街区活力往往源自这些看似微小、混杂、非正规的日常便民业态。如果公共政策不加干预，街区更新可能在提升空间品质的同时拉高商铺租金，进而驱离人民群众高度依赖的民生服务提供者。因此，如何通过公共干预，培育各类便民业态共生共荣的社区商业生态，成为一刻钟便民生活圈建设需回应的重要命题。
从技术治理走向共同缔造。如果说空间维度回应的是空间属于谁、业态维度回应的是服务为了谁，那么治理维度回应的是城市由谁来定义。当前，一刻钟便民生活圈的规划建设普遍遵循一套技术治理路径，即政府部门委托专业机构，依据人口、用地和POI数据划定生活圈边界，编制规划方案，制定更新方案，由街道或平台公司组织实施④。这套流程虽然规范高效，但作为最终使用者的居民，在整个决策链条中处于被动接收的位置。做好城市工作，必须坚持以人民为中心的发展思想，这要求城市更新转向“共同缔造”，推动居民从“被告知者”转变为议题的“定义者”和“生成者”。已有研究表明，社区共同缔造工作坊等参与式规划模式通过搭建前端协商平台，将居民参与从事后征求意见前置到事前共同决策，使空间改造同步带动社区治理能力提升，是实现这一转变的有效路径⑤。
空间、业态、治理协同不足影响建设成效
当前，一刻钟便民生活圈建设在空间、业态、治理三个维度存在结构性矛盾，彼此相互交织、互为因果。空间割裂加剧业态失衡，业态失衡加大治理难度，治理短板会进一步固化空间与业态层面的问题，制约一刻钟便民生活圈从硬件达标转向真实可感的民生实效。
空间格局制约与资源配置难题。我国城市空间肌理受计划经济时代单位大院和快速城市化阶段大街区、宽马路规划设计的影响，有的老旧小区、机关大院占地较大，四周以围墙封闭，内部道路不对外连通。居民从小区深处走到外围商业网点，往往需绕行十几分钟，造成“身在圈内，行在圈外”的空间阻隔。早期建成的老旧小区，初始规划对服务设施配建预留不足，可用于承载便民业态的空间缺口较为明显。有的高架桥下、建筑空地、闲置用房等，因产权不清、改造动力不足而长期闲置。即便新建社区规划商业配套，在市场机制作用下，有限铺位往往优先流向租金支付能力较强的业态，而微利业态则被挤出。盘活存量闲置空间、将资源精准配置于便民服务，仍面临产权复杂、改造成本高、多方协调难度大等现实阻碍。同时，有的更新项目存在重建设轻运营、重形态轻功能、重硬件轻软件的倾向，片面追求视觉秩序，忽略居民真实生活需求。
市场过滤、同质竞争与虚实脱节。当前，一刻钟便民生活圈业态结构不均衡，传统零售、餐饮业态占比偏高，养老、托育、康复、家政、文化休闲等品质提升类供给相对短缺。有的区域基础便民服务整合度不高，费用代缴、快递收发、便民维修等服务分属不同运营主体，缺少一体化对接平台，服务碎片化问题较为突出。建设中还存在“千圈一面”、供需错位现象。有的地区简单照搬一刻钟便民生活圈建设模板，没有立足本地居民生活特征，也未能适配人口结构变化催生的新需求，难以充分回应“一老一小”群体的社区服务诉求。有的社区老年助餐点位供给不足，普惠托育资源缺口较大，适老化、适儿化改造推进偏慢。社区团购、即时零售带来非对称市场竞争，挤压线下实体网点生存空间，有的社区便利店、生鲜小店在低价竞争下经营承压。同时，线上配送依托的骑手网络、前置仓模式，在社区微观场景衍生出新问题：外卖车辆穿行带来安全风险，前置仓夜间装卸产生噪声干扰。线上服务的便捷性与线下社区的宜居性尚未实现良性互补。
公众参与实效不足，运维管理与考核评价仍有短板。近年来，公众参与已成为规划建设的普遍要求，但便民生活圈建设中的参与实效仍有待提升。有的项目在方案定稿后于社区公告栏公示，重告知、轻协商，事后意见征询多于事前共同决策。便民生活圈建设涉及多部门与多方利益主体，跨部门协同机制尚不健全，存在职责交叉或监管空白。商务部门侧重业态配置推进工作，但在规划调整、产权协调等关键环节缺少统筹抓手。改造完成后的招商运营、业态调度、活动组织等事项，责任主体在实操层面常常界定不清。
同时，对社会资本、社会组织、居民等主体的动员整合不足，共建共治共享格局尚未完全形成。有的配套设施因后期运营不善出现闲置、效能衰减。考核评价层面，指标设置偏重覆盖率、达标率等供给侧量化指标，难以真实反映居民切身感受。需降低建设体量、推进速度等数量型指标权重，提高安全韧性、服务覆盖率、居民满意度、文化保护、长效运营等质量型指标权重。
以街区更新推动一刻钟便民生活圈优化
以街区更新为重要抓手，协同推进空间活化、业态培育与治理优化。街区更新的优势在于以“小规模、渐进式”的精准介入，在空间改善的同时搭建社会参与平台，使物态更新与社会更新互为支撑，从而实现从“空间生产”到“生活营造”的范式转换。
空间活化。以“微手术”弥合空间阻隔。街区更新可通过多方协商打开大院围墙局部段落，增设仅供行人和非机动车穿行的社区通道；利用街角空地架设步行连廊，消解城市主干道对社区的切割；在封闭绿化带中设计穿行步道，把原本的障碍转化为社区共享的线性公园。以边界活化将隔离转化为连接。社区边界往往被视为便民服务布局的薄弱地带。街区更新可通过引入“界面思维”，重塑边界的空间功能。例如，上海有的老旧小区在更新中，将沿街围墙局部后退并降低高度，利用退出空间嵌入早餐亭、快递驿站、社区信息屏等便民设施，将围墙转变为有温度的服务界面。广州旧城更新中，将建筑山墙改造为垂直绿化和社区公告栏，防火间距变成邻里交流的微型节点。这些实践将“物态更新”与“功能更新”有机结合。以场所营造为日常生活留白。一个优质的便民服务空间，不应是设计过度的产物，而需注重文脉传承，保留城市记忆，留住城市烟火气。在更新规划中，可以为修鞋摊、社区菜园、露天棋牌、临时市集等自发、低成本的日常活动预留弹性空间。
业态培育。建立“业态保护池”，以公共空间资源反哺民生微利业态。街区更新往往伴随一定规模公有房产的腾退、归集和再分配。可将这类公共空间以非市场化或准市场化租金，定向供给民生微利业态，为社区商业空间重新赋予公共品属性，从源头破解微利服务落地难的矛盾。优化业态配置，培育复合业态，提升服务品质。建立以居民需求为导向的动态调整机制，通过深入社区调研，精准识别“一老一小”等重点群体的服务缺口。将养老服务列为必备业态；鼓励商业设施进行适儿化改造，发展儿童书店、托育托管等项目。在租金高企的城市核心区，鼓励“咖啡馆+图书角+共享办公”“菜场+食堂+家政”等混合用途空间发展，通过功能在时间上的错峰使用和空间上的集约共享，实现经济自平衡。引导配置特色餐饮、新式书店、宠物服务等业态，鼓励共享客厅、共享自习室等新形态发展，逐步实现各类服务圈功能相通、边界消融。包容“低门槛”业态，为烟火气预留制度空间。针对非正规业态面临的合规难题，探索更具包容性的空间管控举措。推行“弹性空间许可”，在更新方案中划定若干弹性便民服务点，以优惠租金向修鞋匠、缝纫师、流动花贩等从业者开放。把智能快件箱、快递末端综合服务场所等纳入公共服务基础设施范畴并配套扶持政策，鼓励发展街巷经济，设置快递小哥驿站，兼顾城市秩序与街区活力。
治理优化。搭建“前端协商”平台，将参与前置于决策。在街区更新的评估阶段，通过社区规划师制度，将居民深度纳入调研和议题设置过程。建立地方政府牵头，商务、规划、住建、民政等多部门参与的联席会议制度，统筹政策供给与资源调配。强化街道、社区的属地管理职责，搭建居民议事平台，引导社会组织、志愿者、驻地单位等多方力量参与，构建政府引导、市场运作、社会参与、居民评价的良性治理生态。培育社会运营主体，实现可持续运维。统筹整合各类资源，扶持具备持续运营能力的社区运营主体。健全公众参与机制，畅通民意表达、项目监督、效果评价渠道，打通微循环堵点，释放社会内生力量。重构评估体系。在量化指标之外，建立以居民获得感为核心的评价机制。树立长效运营思维，建立“规划—投资—建设—运营—管理”一体化机制。在更高层级考核中，逐步降低建设性指标权重，提高居民满意度、设施使用率、困难群体服务可达性等使用性指标比重。统筹各级财政资金，通过投资补助、贷款贴息、以奖代补等方式，重点扶持短板业态培育与老旧设施提质改造。推动一刻钟便民生活圈建设同老旧小区改造、完整社区建设等城市更新工程协同推进，从激励机制层面引导工作重心由“建”转向“用”、由“看”转向“感”。
【注：本文系北京市社会科学基金重点项目“基于多源大数据的现代化首都都市圈发育机制与治理模式研究”（项目编号：24JJA004）阶段性成果】
【注释】
①《〈求是〉杂志发表习近平总书记重要文章 在中央城市工作会议上的讲话》，《人民日报》，2026年1月16日。
②《商务部等9部门关于加力推动城市一刻钟便民生活圈建设扩围升级的通知》，中国政府网，2025年9月1日。
③[丹麦]扬·盖尔著、何人可译：《交往与空间》，北京：中国建筑工业出版社，2002年，第135页。
④孙道胜、柴彦威：《城市生活圈规划研究》，南京：东南大学出版社，2020年，第11—13页。
⑤李郇、彭惠雯、黄耀福：《参与式规划：美好环境与和谐社会共同缔造》，《城市规划学刊》，2018年第1期。
责编/银冰瑶 美编/杨玲玲
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