【摘要】当前，我国城市建设已由增量扩张转向存量提质增效，城市更新成为坚持城市内涵式发展的重要抓手。城市更新是一项涉及空间重塑、利益调整、治理重构的复杂系统工程，需以分级实施、因城施策、审批优化、多方参与为重点，推动空间治理、推进模式和价值目标转型，构建层级协同、分类推进、多方共治、动态评估的长效体系，实现由单点改造向系统治理跃升，为现代化人民城市建设提供制度保障。
【关键词】城市更新 “十五五”时期 制度创新 系统治理
【中图分类号】F299.21 【文献标识码】A
2025年中央城市工作会议指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。城市工作要深刻把握、主动适应形势变化，转变城市发展理念，更加注重以人为本；转变城市发展方式，更加注重集约高效；转变城市发展动力，更加注重特色发展；转变城市工作重心，更加注重治理投入；转变城市工作方法，更加注重统筹协调。①这表明，城市发展已进入以内涵式发展为主的新阶段。实施城市更新行动，既是推动城市高质量发展的必然要求，又是全面践行人民城市理念的重要举措。
2026年5月，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，这是首部国家级城市更新专项规划，标志着城市更新进入系统化、制度化推进阶段。②据统计，“十四五”期间，全国累计改造城镇老旧小区24万多个，惠及4000多万户、1.1亿人，加装电梯12.9万部；2025年，全国新开工改造城镇老旧小区2.71万个、499万户，完成投资1332亿元。③北京、上海、深圳、成都等地形成了一批可复制经验。然而，传统碎片化更新模式难以适应存量时代的系统治理需求，顶层设计、政策协同和长效机制不足，易导致目标游移、资源浪费与效能不高。“十五五”时期是城市更新由试点探索转向全面推进的关键期，本文拟从制度分析视角揭示其由碎片化走向系统治理的逻辑，并提出长效治理体系构建路径。
传统城市更新碎片化治理存在的问题
城市更新是一项涉及空间重塑、利益调整、治理重构的复杂系统工程。过去，我国城市更新主要以项目化、碎片化的方式推进，缺乏系统性的制度框架与治理体系，导致实践中出现一些问题。
缺乏国家级统一专项规划与治理框架。《城市更新“十五五”规划》出台前，相关政策分散于住房保障、基础设施、老旧小区改造等领域，整体性顶层设计尚不完善，导致各地标准不一、实践分散。从法律看，现行城市房地产管理法、建筑法等多基于增量建设逻辑，难以适应存量更新的复杂需求。虽然一些城市相继出台地方性条例，但地方立法层级较低、差异较大。截至2026年初，全国有4个省份和20个城市出台城市更新的地方性法规，有的城市仍处于政策主导、缺乏法治保障的状态。④顶层设计有待完善还体现在城市更新综合效益评价体系尚不健全，评估多侧重空间改善和经济收益，对社区交往、文化传承、生态修复及治理效能等关注不足，有的项目存在“重建设、轻治理，重有形、轻无形”倾向。
分级治理机制不完善、统筹协同不足。城市更新涉及中央、省、市、区、街道等多个层级，权责边界不清晰，统筹协同机制不足，易形成“权责错配”困境。传统模式中，项目多由区级或街道主导，市级统筹协调较弱，更新往往停留于单个地块或小区的点状改造，难以实现片区系统谋划。中央政策较为宏观、地方细则差异较大，跨区域协同不足；省级分类指导和统筹作用有限，易陷入“一刀切”或放任自流；市区间存在事权下沉而财权、规划权、土地管理权未同步配置的问题。例如，上海历史地段的更新，其市区两级在风貌保护、民生改善和财务平衡上的目标存在差异。同时，更新涉及规划、土地、建设、财政、消防、民政等多个部门，部门壁垒和流程分割较为突出，规划调整、用途转换、消防审批等环节衔接不畅、周期较长，部门协同不足是碎片化治理的重要根源。
角色定位模糊、参与机制不健全。城市更新涉及政府、经营主体、产权人、居民和社会组织等多方主体，利益关系复杂，传统模式下角色定位、权责边界及参与机制不够明确，难以形成治理合力。有的地方仍以增量思维主导更新，行政干预较多，市场和社会力量发挥不足；在制度供给、规则制定、平台建设和权益保障方面存在“缺位”问题。有的开发商过度逐利，依赖高容积率补偿，可能加剧城市承载压力；同时，更新项目周期较长、收益较低、风险较高，融资与退出机制不完善，社会资本参与意愿不足，投融资主要依赖财政投入和房地产收益反哺。⑤公众参与则多停留于“告知—同意”层面，居民缺乏实质决策和过程监督，意见分歧、利益协调困难时项目易陷入停滞。社会组织、专业机构等第三方参与渠道不畅，咨询服务和社会监督作用尚未充分发挥。
流程繁琐与长效管护机制不完善。城市更新审批沿用增量建设时期模式，与存量更新的复杂性不相适应，流程繁琐、周期较长。传统审批面向新建项目，涵盖立项、规划、用地、建设等多个环节；而建成区更新往往涉及多方产权、功能调整和利益协调，亟需更加灵活高效的机制。其主要面临三个方面难题：规划调整难，功能转换、容积率调整和用地变更程序复杂；土地盘活难，混合开发、用途转换和产权整合缺乏明确规范，供应方式较为单一；技术标准适配难，消防、安全、建筑等标准多以新建建筑为依据，老旧建筑合理改造方案易因不符合标准受阻。同时，长效运维机制不完善，“重建轻管”现象较为突出。有的老旧小区改造后因物业服务薄弱、维护资金不足，出现设施老化、环境回潮等问题，陷入“改造—退化—再改造”循环。⑥运营模式单一、专业机构不足，制约更新资产的持续运营与保值增值。
为系统化治理提供制度框架
《城市更新“十五五”规划》不仅明确未来五年城市更新的目标任务，而且在制度层面实现系统性突破，构建起分级实施、因城施策、审批优化、多方参与四位一体的制度体系，为城市更新从碎片化治理走向系统化治理提供制度框架。
分级实施制度：构建央地联动、层级清晰的统筹治理体系。《城市更新“十五五”规划》提出“构建中央统筹、省负总责、城市抓落实的工作格局”，旨在建立层级清晰、权责明确的分级实施制度，破解既有权责失衡问题。中央层面强化顶层设计，由住房和城乡建设部会同有关部门加强统筹指导和协调支持，开展动态监测、阶段评估和重大事项报告，统一制定政策框架、标准体系、统计调查和评价机制。省级层面负责目标分解、资源统筹与分类指导，结合不同城市发展阶段实施差异化政策，发挥承上启下作用。城市层面落实主体责任，推行“一委一办一平台”架构⑦；同时，推动资源和治理重心下沉，运用“吹哨报到”“接诉即办”等机制回应群众诉求，形成上下贯通的治理链条。
因城施策制度：建立分类适配、精准施策的差异化治理机制。坚持因地制宜、分类指导，围绕区域、城市规模和更新类型构建差异化政策体系，避免“一刀切”，提升治理水平。区域上，东部地区侧重提升更新品质、探索模式创新；中西部地区着力补齐基础设施和公共服务短板；东北地区结合老工业基地转型，推进老旧厂区改造和产业重构。规模上，超大特大城市重点开展城中村改造、治理创新和体制机制先行先试；大中城市强化生态环境治理和综合服务功能；小城市、县城则推进基础设施提级扩能，促进公共服务与人口、经济规模相匹配。类型上，老旧小区改造突出补短板、提服务和居民参与；城中村改造采取拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式，严格落实“一项目两方案”，做到征收补偿到位、项目资金平衡；老旧街区、厂区侧重功能转换和业态升级，鼓励采取市场化方式；危旧房改造以消除安全隐患为重点，统筹中央补助和专项债券。此外，建立“体检—诊断—治疗—评估”闭环机制，为更新项目精准定位、靶向施策提供依据。
审批优化制度：打造高效便捷、规范有序的政府治理流程。针对传统审批制度难以适应存量更新的问题，从规划、土地、技术标准和流程等方面推进改革，构建高效审批体系。规划管理上，建立“专项规划—片区策划—项目实施方案”三级体系，改变单个项目逐案调规模式，从片区统筹容积率、公共配套和资金等，并完善适应功能转换、混合利用的规划调整机制。土地政策上，支持盘活存量土地，制定混合开发正面清单，推行并联审批和联合监管；对利用存量资源发展支持产业的，给予最长5年过渡期；鼓励多主体合作改造，降低土地整合、置换成本，完善长期租赁、先租后让及混合利用、立体开发登记规则。技术标准上，健全城市设计、体检评估、历史保护和基础设施标准，支持地方针对老旧建筑消防、结构、节能等问题制定适用规范。流程上，推行并联审批、联合验收和告知承诺，压缩审批时限。例如，包头市原拆原建实践中创设审批“绿色通道”，实行“提前介入、专事专办、即来即办”，打造高效审批模式⑧。
多方参与制度：构建政企民协同、共建共治共享的格局。将构建多主体协同参与机制作为城市更新的重要制度创新，明确政府、市场、社会和公众的角色定位与参与渠道，形成共建共治共享格局。政府层面侧重统筹协调、规则制定、规划引导、监督管理和公共服务保障，整合存量资源但不直接干预项目市场化运作；通过政府投资发挥引导撬动作用，支持国企、民企参与。市场层面侧重公平参与和专业运营，培育专业化运营机构，完善财政、金融和社会资本协同的投融资体系，统筹中央预算内投资、财政资金、专项债券等支持方式，推动符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品等，推动政府、市场、居民合理共担资金。社会层面建立专家库和智库，发挥规划师、建筑师、工程师等专业力量作用，推动“三师进社区”，并引导社会组织、社工和志愿者参与社区更新与基层治理。公众层面发挥街道、社区作用，保障居民、产权人等在规划编制、方案设计、项目实施、效果评估中的知情权、参与权、表达权和监督权，健全风险评估、矛盾化解和诉求表达机制。例如，深圳市福田区华富街道依托基层党组织引领，整合公共服务资源，通过5分钟幸福生活圈建设，不仅改善居住环境，而且促进邻里关系重建与社区认同重塑，充分体现公众参与的治理价值。⑨
从碎片化单点改造到系统化长效治理的转型
制度创新推动治理模式迭代。“十五五”时期，随着系统化制度体系的建立完善，城市更新将实现三个维度的转型。
空间治理转型：从零散项目改造到全域系统统筹。传统城市更新多以单个项目、零散地块为对象，缺乏空间统筹和系统谋划，容易出现“见物不见人、见点不见面”等问题。“十五五”时期，城市更新将由项目思维转向系统思维，推进统筹联动和综合治理。从点状改造转向片区统筹。针对老旧小区、城中村、街区改造各自推进、衔接不足的问题，建立“专项规划—片区策划—项目实施方案”三级体系，以片区为单元统筹公共服务、基础设施、公共空间和产业布局，实现资金平衡、功能互补、设施共享与资源优化配置。从单一类型转向系统集成。统筹老旧小区、城中村、老旧街区厂区、危旧房及市政设施等更新内容，推动居住、商业、产业、生态和公共服务协同提升。在完整社区建设中，综合配置住房改善、养老托育、便民商业、健身休闲和智慧服务等功能，打造宜居宜业社区生活圈。从空间重塑转向社会再造。城市更新不仅要改善物质环境，而且要通过公众参与、社区营造和社会组织培育，重建社会资本，增强居民凝聚力与归属感，推动治理体系升级，实现物理空间更新与社会空间再造相统一。例如，深圳市华富街道以党建为引领，依托制度创新，着力增强社区内部的结构型和认知型社会资本，推动基层治理机制与居民日常生活空间深度融合。
推进模式转型：从阶段性攻坚建设到全周期闭环治理。传统城市更新存在重建设轻运营、重投入轻维护、缺乏全周期闭环等问题。“十五五”时期，城市更新将转向全周期、常态化和闭环式治理。从运动式推进转向常态化实施。通过常态化城市体检发现问题、项目库储备和动态调整项目、长效机制开展运维管理，推动更新持续实施和迭代升级，避免集中攻坚带来的施工粗放、质量不高和群众工作不细等问题。从重建轻管转向建管并重。老旧小区改造需同步完善物业管理，引入专业服务并发动居民参与；市政设施更新需建立全生命周期管理制度，强化日常巡检、维护和智能监管；住建领域需完善安全体检、资金管理和质量安全保险等制度，保障长效安全。从建设闭环转向治理闭环。建立“体检评估—规划策划—项目推进—运营维护—效果评价—迭代优化”的完整链条，使问题发现、方案制定、项目建设、运行维护和经验反馈相互衔接，推动城市更新成为持续优化的动态治理过程。
价值目标转型：从单一效益导向到综合价值统筹。传统城市更新受土地财政和经济增长逻辑影响，侧重开发收益，对社会、生态、文化和安全等效益统筹不足。“十五五”时期，城市更新将践行人民城市理念，由单一经济导向转向经济、社会、文化、生态、安全多样价值协同。经济上，重在盘活存量资产、提升空间价值和培育产业动能；社会上，着力改善人居环境、完善公共服务、促进公平共享；生态上，推动绿色低碳转型、环境改善和生物多样性保护；文化上，加强历史遗存保护、文脉传承和特色风貌塑造；安全上，消除风险隐患、提升城市韧性和运行保障能力。更新方式需由增量扩张转向内涵式发展，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，运用功能置换、业态升级和微改造等方式，在减少大拆大建的基础上实现提质增效。同时，将群众需求、权益保障和社会监督贯穿规划、设计、实施、评估全过程，使居民成为参与者、受益者和评判者，推动城市更新更好增进民生福祉、延续城市文脉并凝聚社会共识。
“十五五”时期城市更新系统化治理的落地路径与保障机制
制度创新的关键在于落地见效。“十五五”时期，推动城市更新从碎片化治理走向系统化治理，需构建层级协同、分类推进、多方共治、动态评估四位一体的长效治理体系，确保各项制度安排落地生根、发挥实效。
健全层级协同保障机制，压实各级治理责任。构建纵向贯通、横向协同的层级治理体系，是城市更新系统化治理的重要组织保障。需理顺央地关系和条块关系，形成上下联动、部门协同的治理合力。完善“中央统筹、省负总责、城市抓落实”机制。中央负责顶层设计、政策协调、监督评估及统一标准制定；省级结合实际细化实施规则，强化分类指导，统筹资金和政策资源；市县履行主体责任，在党委政府统一领导下，将城市更新纳入发展全局，推动任务落实。强化城市管理统筹协调，发挥“一委一办一平台”作用：城市管理委员会负责统筹重大决策，城市管理委员会办公室负责日常协调，综合指挥调度的智慧化平台提供数字化支撑。建立跨部门联席会议，促进规划、土地、建设、财政等政策协同。推动治理重心和资源下沉，发挥街道、社区基础作用，赋予其更多资源调配和参与权。加强社区工作者队伍建设，畅通群众诉求表达渠道，提升基层动员和服务能力。
完善分类落地推进机制，强化精准治理效能。城市更新类型多、差异大，需坚持分类施策、精准推进，建立差异化实施机制。健全分类型政策体系。老旧小区改造需完善政府引导、居民参与、合理分担和长效管理机制；城中村改造严格落实“一项目两方案”，因地制宜采取拆除新建、拆整结合或整治提升，并做好补偿安置；老旧街区、厂区改造需发挥市场作用，引入专业运营主体，推动业态创新和功能转换；危旧房改造需开展常态化排查，优先消除安全隐患。实施因城分类指导。超大特大城市侧重治理创新和机制改革，大中城市着力完善功能、提升品质与效能，中小城市及县城重点补齐基础设施和公共服务短板，并鼓励结合地方特色探索更新模式。完善项目全周期管理，建立项目库，实行常态储备、动态调整和清单管理，严格准入与实施程序，加强质量安全监管、竣工移交后评价，评估实施成效、社会效益和群众满意度，持续优化更新工作。
构建多方共治运营机制，激活长效治理活力。城市更新的可持续推进，关键在于构建政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式。创新投融资机制。形成财政资金、金融资本、社会资本和居民出资相结合的投入体系，统筹中央预算内投资、专项债券等资金，鼓励政策性、开发性金融提供中长期信贷，稳妥推进不动产投资信托基金（REITs）试点，规范推进政府与社会资本合作（PPP）模式，并按照“谁受益、谁出资”原则建立居民合理分担机制。培育专业化运营主体。推动更新由“开发模式”向“运营模式”转变，支持国企转型为综合运营服务商，鼓励民企发挥专业和机制优势，促进物业管理与社区服务融合，形成“投入—运营—收益—再投入”循环。完善公众参与渠道，在规划、设计、实施、验收评估各环节保障群众知情权、参与权、表达权和监督权，推广设计师进社区、居民议事会和居民监督机制，以群众满意度检验更新成效，坚持问需于民、问计于民、问效于民。
建立动态监测评估机制，实现治理迭代升级。系统化治理是持续优化、动态迭代的过程，需建立监测评估、绩效评价、法治标准相衔接的保障机制，不断提升城市更新效能。建立城市更新统计监测体系，按照“简明精准、务实管用”原则，完善统计调查制度，动态掌握更新进展、投资规模和改造成效等数据；在开工数量、投资金额等建设指标基础上，增加群众满意度、公共服务改善和治理效能提升等效益指标，并依托城市信息模型（CIM）平台、城市运行管理服务平台，运用大数据、物联网等技术实现智能监测。健全“年度监测—中期评估—总结评估”三级规划实施评估机制，及时发现问题、优化安排、总结经验，并引入第三方机构提升评估专业性和客观性。完善城市发展评价体系，将更新成效纳入地方政府绩效考核，重点考察群众获得感、幸福感、安全感，以及经济、社会、文化、生态、安全综合效益和治理能力，树立和践行正确政绩观。强化法治与标准支撑，加快城市更新立法，鼓励地方制定配套法规，完善规划设计、建设施工、运营维护和安全管理等全生命周期标准，并加强实施监督，保障更新工作规范有序推进。
从碎片化更新到系统化治理，是“十五五”时期城市更新发展的主线，也是推进城市治理体系和治理能力现代化的必然要求。《城市更新“十五五”规划》的出台，标志着我国城市更新进入制度构建的新阶段。随着系统化治理体系的不断完善，城市更新将超越简单的物质空间改造，成为推动城市内涵式发展、践行人民城市理念、提升城市治理现代化水平的重要抓手。这一过程中，需始终坚持以人民为中心的发展思想，坚持系统观念，坚持改革创新，不断完善制度体系、健全体制机制、提升治理能力，让城市更新的过程成为人民群众获得感、幸福感、安全感不断增强的过程，为建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市提供坚实的制度保障，走出一条中国特色城市现代化新路子。
【注：本文系北京社会科学基金重点项目“世界主要城市群形成与变迁研究”（项目编号：25BJ02015）阶段性成果】
【注释】
①《中央城市工作会议在北京举行 习近平发表重要讲话 李强作总结讲话 赵乐际王沪宁蔡奇丁薛祥李希出席会议》，《人民日报》，2025年7月16日。
②《城市更新“十五五”规划》，中国政府网，2026年6月10日。
③《2025年全国新开工改造城镇老旧小区2.71万个》，中国政府网，2026年1月28日。
④《法治赋能存量焕新》，住房和城乡建设部网站，2026年1月23日。
⑤杨旎：《以城市更新推进现代化人民城市建设》，《人民论坛》，2025年第18期。
⑥参见《城市更新十五五规划》专栏4城镇老旧小区改造工程。
⑦《国务院政策例行吹风会：〈城市更新十五五规划〉有关情况》，住房和城乡建设部网站，2026年6月8日。
⑧《包头市：原拆原建破解老旧小区改造资金与共识难题》，住房和城乡建设部网站，2026年5月28日。
⑨何艳玲：《从空间再造到社会再造——党建+服务激活超大城市老旧社区治理》，《人民论坛》，2026年第1期。
责编/孙渴 美编/杨玲玲
