【摘要】城市治理下“绣花功夫”，强调的是在细微处用力、在精准上下功夫，把宏观的治理要求落实到具体的人、具体的事和具体的生活场景之中。精细化治理所要求的“精准”，归根到底要建立在对人民群众真实需要的准确把握之上。“绣花功夫”内在地要求治理过程进一步走向群众、贴近生活，通过问需于民发现问题，通过问计于民完善方案，通过问效于民检验成效。“三问于民”，是使精细化治理切实建立在人民需求、人民智慧和人民感受基础上的重要机制。“三问于民”与“绣花功夫”相互贯通，既回答“怎么治”的技术命题，又回答“为谁治”的价值命题。
【关键词】人民城市 三问于民 城市治理 精细化
【中图分类号】D035 【文献标识码】A
2026年7月，习近平总书记在上海考察时强调，坚持问需于民、问计于民、问效于民，做深做细做实城市更新各项工作，不断增强居民群众的获得感、幸福感、安全感。①经过多年实践积累，一条以精细化为主线、以人民为中心的城市治理路径清晰可见。上海“手拎马桶穿弄堂”成为历史，正是这条路径的生动注脚。“三问于民”与“绣花功夫”相互贯通，既回答了“怎么治”的技术命题，又回答了“为谁治”的价值命题，构成了习近平新时代中国特色社会主义思想在城市治理领域的重要原创性贡献。正是在这一从实践探索到理论升华的过程中，“精细化治理”作为从中国城市治理实践中生长出来的本土概念，完成了从实践先导到概念化的知识生产循环，形成了清晰的理论内涵和稳定的实践形态。②
精细化治理成为新时代城市治理的重要标识
2015年12月，中央城市工作会议指出，政府要创新城市治理方式，特别是要注意加强城市精细化管理。③这一重要论断有着深刻的时代背景。精细化管理针对彼时中国城市一定程度上存在的重建设、轻管理倾向，要求城市治理从规模扩张转向品质提升。这一要求的实质，是把城市工作的重心从“有没有”转向“好不好”，从“总量增长”转向“结构优化”和“品质改善”。2017年3月，习近平总书记在参加全国人代会上海代表团审议时指出：“城市管理应该像绣花一样精细。”④这一比喻的深刻之处，在于为“精细化”提供了一个精准的意象参照。绣花的特质是针脚细密、落点精准，每一针都讲究位置、力度和衔接。以绣花喻治理，传递的要求是：城市管理要像绣花一样，在细微处见功夫、在精准中求品质。
然而，仅有“精细”的技术标准是不够的。精细化治理要回答一个更根本的问题：精细是为了谁？2019年11月，习近平总书记在上海考察时提出“人民城市人民建，人民城市为人民”⑤的重要理念。这一重要理念的提出，是人民城市治理方法论演进中的关键节点，明确了城市治理的价值指向：城市是人民的城市，城市的精细化治理不是为治理而治理，而是为了让生活在城市里的每一个人都能安居乐业、生活舒心。
2025年中央城市工作会议上，习近平总书记强调：“这些年，我们在城市治理上倡导下‘绣花功夫’，积累了不少经验，要坚持和运用好。”⑥一个“用”字，分量很重。经过近十年的实践积累，“绣花功夫”所喻指的精细化理念已经不仅仅是一种工作要求，而是上升为具有方法论意义的治理范式。“坚持”表明方向上的不动摇，“运用好”则要求实践中的不断深化和拓展。从2015年到2025年，十年间城市精细化治理的实践探索与理论积累相互促进，完成了从理念提出、实践检验到方法论定型的过程，成为新时代城市治理的重要标识。
值得特别关注的是，贯穿这十年探索的还有一个更为深层的话语转换，即从“管理”到“治理”的演进。管理的主体是单一的，治理的主体是多样的；管理的过程是自上而下的，治理的过程是上下互动的；管理侧重于政府主导下的秩序维护和规范执行，治理则强调多主体在协商互动中形成共识并采取共同行动。人民城市理念的确立要求从“管理”走向“治理”：如果城市是人民的，那么人民就不能仅仅是管理的对象，而必须是治理的主体。从“精细化管理”到“精细化治理”，不是简单的措辞变化，而是从“政府唱独角戏”走向“多方主体共治”的结构性转换。在这一转换中，“三问于民”获得了充分的理论空间，问需、问计、问效，本质上是将人民群众作为治理的重要主体，纳入精细化治理的全过程。
城市治理下“绣花功夫”，强调的是在细微处用力、在精准上下功夫，把宏观的治理要求落实到具体的人、具体的事和具体的生活场景之中。城市生活具有高度复杂性，不同街区、不同社区和不同家庭，往往会产生不同的需求和感受。精细化治理所要求的“精准”，归根到底要建立在对人民群众真实需要的准确把握之上。“绣花功夫”内在地要求治理过程进一步走向群众、贴近生活，通过问需于民发现问题，通过问计于民完善方案，通过问效于民检验成效。“三问于民”是使精细化治理真正建立在人民需求、人民智慧和人民感受基础上的重要机制。
“三问于民”：“绣花功夫”的实现路径
精细化治理要“精”得准确、“细”得到位，需回答三个问题：治理什么、怎么治理、治理得好不好。2026年7月，习近平总书记在上海考察时提出的“问需于民、问计于民、问效于民”，正是对这三个问题的回答。如果说“人民城市”理念确立了城市治理的价值坐标，“绣花功夫”提供了精细化治理的操作标准，那么“三问于民”则将二者贯通起来，使“精细”有了全过程人民民主的路径，使“人民”有了有效参与治理的实现机制。
问需于民，校准城市治理的出发点。实践中，一些地方的城市治理存在这样的倾向，方案在会议室敲定、项目按图纸推进，而最了解真实状况的居民往往在决策链条中处于被动接受的位置。“问需于民”正是要校准这一倾向：城市治理当然要考虑“能不能做”，但首先要回答“群众需要什么”。群众的真实需要，不能只在办公室的报表里读取，更要在街巷间的日常生活中发现。上海“手拎马桶”改造之所以能够持续推进并最终完成，根本的原因是直面群众最迫切的生活痛点。从20世纪90年代改造起步，到2025年最后1.4万余户改造提前完成，这条时间线的背后，是“问需于民”从理念变为行动、从行动变为制度的过程。
问计于民，拓展城市治理的支撑点。城市治理不仅需要规划师的专业知识，而且需要市民的智慧。哪一处角落积水、哪一条背街小巷缺乏照明、哪一个公共空间的设计违背了居民的行为习惯，这些细节只有在地居民最清楚。上海宝山路街道在“一平方米卫生间”改造中，面对701户居民各不相同的房屋结构和空间条件，没有采用统一的设计方案，而是通过逐户走访协商，形成了“一户一方案”的精准施策，有的利用原有痰盂罐空间安装，有的在楼梯间见缝插针，有的通过调整家具腾挪位置，甚至为居住面积极其狭小的居民在共用厨房中协调出安装空间。这种差异化的方案生成过程，正是“问计于民”的生动实践。改造过程中，街道还打造了12处“样板厕所”供居民参观，通过可视化的改造成果打消观望者的疑虑。这些实践表明，“问计于民”不仅是一种工作方法，还是对城市治理认识论基础的深化：城市治理的知识体系，既包括专业技术知识，又包括在地经验知识，二者的融合才是精细化治理的完整知识基础。
问效于民，回归城市治理的落脚点。城市治理的成效由谁来评判？工程完成度不是最终标准，居民的获得感、幸福感、安全感才是根本标尺。以群众满意度衡量工作成效，让城市治理的成果真正落到人民的心坎上。“手拎马桶”改造完成得好不好，不能只看改造户数的统计数字，更要看居民的实际使用体验，新卫生间是否方便老人使用、通风除臭是否到位、后续维护是否跟上。这些只有通过持续的问效才能掌握。问效于民的价值，在于将评判权落到最直接的受益者身上，使城市治理形成一个从“做”到“评”再到“改”的完整闭环。
“三问于民”构建从需求识别、方案形成到成效检验的完整链条。问需是起点，解决“治理什么”的问题；问计是支撑，解决“怎么治理”的问题；问效是检验，解决“治理得好不好”的问题。三者环环相扣，将人民群众的主体地位贯穿城市治理全链条。这正是全过程人民民主在城市治理领域的生动演绎。“三问于民”把人民群众更加深入地纳入城市治理过程，但“问”本身并不是目的，真正重要的是如何把问出来的需求、意见和感受转化为具体有效的治理行动。
特别是人民群众需求往往具有多样性、差异性和情境性，同一个问题在不同社区、不同群体乃至不同家庭中，都可能具有不同表现，如果对收集到的民意简单归类、统一处理，就难以真正回应群众的实际需要。因此，“三问于民”最终还要落到“绣花功夫”上：问需之后，需要对群众需求进行精准识别和分类处理；问计之后，需要把群众智慧与专业方案、政策资源结合起来；问效之后，还要根据群众实际感受不断调整和完善治理行动。从这个意义上说，“三问于民”回答的是治理的价值原点与知识来源问题，即为了谁、依靠谁、由谁评判；“绣花功夫”回答的则是这些价值与知识如何转化为精准有效的治理实践。二者共同构成从人民参与到治理效能的完整闭环。
久久为功：“三问于民”与“绣花功夫”的统一
“三问于民”与“绣花功夫”，是人民城市治理中人民立场与精细化要求相互贯通的两个方面。“三问于民”强调治理从人民群众的生产生活实际出发，使人民需求进入治理议程、人民智慧进入决策过程、人民感受进入成效评价；“绣花功夫”则强调对这些需求、智慧和感受进行细致识别、精准转化和持续回应。前者使精细化治理有了人民立场和现实依据，后者使人民参与真正转化为可以落地的治理行动。
“手拎马桶”改造的完成，是集中化解长期历史遗留问题的重大成果。这场跨越数十年的民生攻坚之所以能够取得最终胜利，关键不在于“毕其功于一役”，而在于逐步构建起并验证了一套从“当下改”到“长久立”的制度化机制。“手拎马桶”改造之所以长期被视为“最难啃的硬骨头”，症结在于三重制约：产权关系复杂，涉及公房、私房、混合产权等多种形态，改造意愿协调难度大；空间极其逼仄，许多里弄房屋室内面积狭小，加装独立卫生间缺乏基本的空间条件；施工条件苛刻，老旧房屋结构脆弱，改造过程中需要同步解决防水、排污、通风等一系列技术难题。面对这样的“硬骨头”，如果没有“功成不必在我”的境界和“久久为功”的韧劲，很难持续推进。
“久久为功”是“三问于民”与“绣花功夫”相互统一后自然呈现的过程特征。群众需求会随着城市发展不断变化，治理方案也需要在实施和反馈中持续调整。所谓“久久为功”，正体现于这种持续发现问题、精细解决问题、动态检验效果的治理过程之中。问需于民，建立的是需求发现的长效机制，不是等群众上访才去了解需求，而是通过社区走访、居民议事、热线数据分析等方式，持续感知民情变化。问计于民，建立的是多方参与的制度框架，不是项目遇到困难才征求意见，而是将居民参与嵌入决策的常规流程。问效于民，建立的是动态反馈的评估体系，不是项目验收完就画上句号，而是持续跟踪使用效果，及时回应新的问题。只有建立起持续问需、持续问计、持续问效的制度化机制，才能使精细化治理不因人事更替而中断，不因阶段任务完成而松懈。
习近平总书记指出：“我们要有钉钉子的精神，钉钉子往往不是一锤子就能钉好的，而是要一锤一锤接着敲，直到把钉子钉实钉牢，钉牢一颗再钉下一颗，不断钉下去，必然大有成效。”⑦城市精细化治理不可能一蹴而就，也不可能计日程功，而是需要久久为功，从而不断提升城市治理的效能。⑧精细化治理之所以需要“久久为功”，是因为城市治理的精细化永无止境：旧的需求满足了，新的需求又会出现。
2025年，随着上海最后1.4万余户改造任务的提前完成，这项涉及上百万居民、跨越数十年的民生攻坚战宣告历史性胜利。这场胜利不仅消除一个民生痛点，而且揭示正确政绩观的根本指向。树立和践行正确政绩观，需要处理好“当下”和“长远”的关系。只愿做短平快的事、只愿做显山露水的事，这是一些地方城市治理中的现实倾向。但“手拎马桶”改造恰恰是一项典型的“投入大、显效慢、难出彩”的工程：改造成果分散在千家万户的室内空间中，没有宏大的视觉呈现；改造过程漫长，跨越了多届政府任期；改造投入巨大，却难以形成可供参观的“亮点工程”。
习近平总书记在上海市民新村考察时强调，共产党就是为老百姓服务的，只有人民群众安居乐业、生活舒心，党和政府才放心。⑨政绩不是给上级看的，也不是给媒体看的，而是要让群众在日常生活中感受到的。做好事、办实事、解难事，关键要用心用情。用心，就是真正把群众的急难愁盼放在心上；用情，就是设身处地地感受群众的生活处境。有了用心用情，每一项看似细微的治理工作，才能真正成为温暖人心的民生工程。
【注：本文系国家社会科学基金重大项目“超大城市社会治理的数智赋能研究”（项目编号：25&ZD154）的阶段性成果】
【注释】
①⑨《习近平在上海考察时强调 全面践行人民城市理念 高质量推进城市更新》，《人民日报》，2026年7月16日。
②吴建南、李哲：《精细化治理：中国城市治理自主知识体系的标识性概念》，《中国行政管理》，2026年第5期。
③《中央城市工作会议在北京举行 习近平李克强作重要讲话》，《人民日报》，2015年12月23日。
④《走出一条中国特色城市发展道路——以习近平同志为核心的党中央引领城市工作纪实》，新华社，2025年7月13日。
⑤习近平：《人民城市人民建，人民城市为人民》，新华社，2019年11月3日。
⑥习近平：《在中央城市工作会议上的讲话》，《求是》，2026年第2期。
⑦《习近平谈治国理政》（第一卷），北京：外文出版社，2018年，第400页。
⑧韩志明：《推进城市精细化治理的关键问题》，《人民论坛》，2024年第14期。
责编/李丹妮 美编/杨玲玲
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