【摘要】黄河流域生态保护和高质量发展，是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。黄河流域增绿行动，既关乎上游水源涵养能力提升，又关乎中游水土流失治理成效，还在下游生态修复持续推进中发挥重要作用。新时代以来，在中央战略部署和政策指引下，沿黄省区围绕流域增绿工作在思想引导、制度保障、政策落地、区域联动与技术赋能等方面不断探索创新，黄河流域水质明显改善，生态系统稳定性与韧性不断提升。立足“十五五”时期，黄河流域增绿行动应更加突出系统协同、长效保护、价值转化与管理创新，以增绿增效为流域生态保护和高质量发展提供动力。
【关键词】黄河流域 增绿 生态保护 高质量发展 国土绿化
【中图分类号】F127 【文献标识码】A
绿色是美丽中国的底色，也是人民群众追求美好生活的重要体现。2026年3月30日，习近平总书记在参加首都义务植树活动时强调，“因地制宜做好增绿文章”。①进入新时代以来，我国国土绿化工作持续向纵深推进，生态环境质量明显改善。在这一进程中，黄河流域作为我国重要的生态安全屏障与生态治理关键区域，持续推进增绿行动并取得阶段性成效，流域生态呈现整体趋稳、持续向好的积极态势。自“黄河流域生态保护和高质量发展”上升为重大国家战略（以下简称“黄河国家战略”）以来，“黄河水变清”成为流域增绿成效的直观体现。这一变化不仅反映出国土绿化与生态治理协同推进的现实成果，也体现出黄河国家战略实施后黄河流域上下游联动治理的整体成效。
黄河流域增绿工作不仅受自然地理条件与水资源承载能力的约束，也与区域经济结构调整、发展方式转型及民生改善紧密关联，是涉及区域协同、政策组合与发展转型的综合性治理议题。党的二十届三中全会提出“完善生态文明制度体系，协同推进降碳、减污、扩绿、增长”。②由此，以系统思维统筹谋划、协同发力，成为推进流域治理的内在要求。在此背景下，如何深化黄河流域增绿实践、完善跨域统筹协调机制，成为当前及未来一段时间内推动生态保护与高质量发展有机统一的重要议题。
黄河流域增绿中的系统思维与辩证关系
在流域生态系统中，增绿既是一项以“植被恢复”为关键的生态恢复工程，也是贯穿流域生态—经济—社会全链条的复合系统。它既扎根于局部生态点位的修复实践，又服务于全流域生态保护和高质量发展的整体目标，集中体现着统筹推进、协同发力的系统思维。系统思维以整体性、动态性与关联性为特征，是复杂问题综合分析与协同应对的重要思维方式，强调寻找局部和整体均有效的解决方案，并在多重约束条件下实现整体优化。③在系统观下，黄河流域增绿工作始终坚持辩证统一的方法论，着力处理好三组关系：协同推进治水、增绿与发展，统筹推进流域整体与区域分治，兼顾短期推进与长期优化。
协同推进治水、增绿与发展三大关键目标。统筹治水、增绿与发展，是黄河流域复合系统运行中的基础维度，也是提升流域治理效能的关键举措，彼此之间相互关联、相互依存，构成有机统一的整体。黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略，要求在守牢生态环境安全底线的基础上，统筹生态保护与经济社会发展，不断推进沿黄流域高质量发展。“治水”作为流域治理的基础任务，关系水资源配置、水安全保障与流域整体稳定格局；“增绿”是流域生态修复与功能提升的重要路径，两者共同构成流域生态保护的核心任务；“发展”则紧紧围绕民生福祉和人的发展，是维护流域社会稳定的重要支撑。在国家战略的指引下，黄河流域治理的目标体系正在由要素分立走向系统整合，在方向一致、目标同向的基础上，逐步形成生态良好、生产发展、生活富裕的良性发展格局。
统筹推进流域整体与区域协同治理。从上游水源涵养、到中游水土保持、再到下游湿地保护和生态治理，以扩绿、兴绿和护绿为重点的流域增绿行动，既在整个流域生态系统中发挥着重要作用，也在空间上表现出连续性与正外部性。某一地区的增绿成效，会给其他地区带来收益，也往往受上下游、相邻区域生态状况制约，必须突破行政边界约束，在流域层面进行整体布局与协同实施。④同时，不同区域在自然禀赋与发展条件上的差异，决定了增绿行动需要在统一目标下实行分区施策、分类推进。黄河流域增绿始终坚持以流域整体为导向的跨区域协同，通过统一规划引领与区域差异化实施相结合，推动形成整体推进与分区落实相统一的沿黄增绿协同体系。
兼顾短期推进和长期优化。黄河流域增绿行动内嵌于流域生态系统的长期演化过程中，是一个面向长远、需要接续奋斗的历史性任务。⑤习近平总书记强调，“增绿就是增优势，植树就是植未来。要一茬接着一茬种，一代接着一代干”。⑥流域增绿行动的推进和效能释放，具有长期性和渐进性，面临着在不同时间段内的稳定性、连续性和相互协调性等问题。必须把握好当前和长远的关系，放眼长远认真研究，克服急功近利、急于求成的思想，有序推进。从当前看，增绿工作往往以具有可见性的提升植被覆盖率、推进重点区域绿化工程为主要抓手；从长远来看，增绿行动的核心价值在于实现生态系统的韧性和可持续性。因此，短期内以规模扩展为导向的增绿行动，需要与长时间流域生态演化相适应，在兼顾当前治理成效的同时，持续推动扩绿、兴绿、护绿并举，为流域生态保护与高质量发展奠定长期基础。
近年来黄河流域增绿的实践探索与成效经验
黄河流域增绿行动的持续推进，既是我国生态文明建设不断深化的重要体现，也是流域治理现代化水平不断提升的集中反映。自黄河国家战略提出以来，沿黄九省区聚焦扩绿、兴绿、护绿等重点任务，围绕思想引导、制度保障、政策落地、区域联动与技术赋能等方面不断探索创新，推动国土绿化和流域生态修复工作取得了显著成效。
思想引导层面：凝聚价值共识和生态保护合力。在黄河流域增绿实践中，各级政府通过强化思想引导与价值塑造，从政府系统内部与社会系统外部两个维度推动价值共识的形成，不断夯实增绿行动的认知基础与群众共识。在国家战略部署与政策引领下，各级政府积极将扩绿、兴绿、护绿纳入流域生态保护与高质量发展的总体框架之中，推动增绿目标在不同层级之间实现有效衔接与分解落实。在实践中，不同区域的地方政府围绕植被恢复、水土保持与生态功能提升等方面，形成相对一致的政策取向与实施重点，为跨区域统筹实施奠定稳定的认知基础。同时，各级政府不断转换社会动员思维，将增绿目标转化为公众能够理解、认同并参与的生活化话语表达，并通过义务植树、各类活动等持续强化社会认同的参与氛围，引导社会组织与公众积极参与国土绿化实践，为黄河流域增绿凝聚广泛而稳定的社会合力。
制度保障层面：构建纵横贯通的治理网络。围绕黄河流域增绿行动的系统推进，沿黄各地各级政府不断完善制度设计、强化制度供给与组织保障，并依托国家治理中富有成效的各类制度设计，逐步构建起覆盖流域、贯通层级、联动部门的组织体系。在常规治理工作中，与黄河流域增绿有关的生态环境、林业、黄委会等相关部门通过联席会议、信息报送、联合执法等常态化机制，配合巡查督导、考核评价等机制，在各自职能范围内推进增绿相关任务扎实落地。面对其中跨部门协调难度大的重大增绿工程，以“长官负责制”为主的议事协调机制发挥重要作用。⑦沿黄各地通过全方位推行五级林长制与河湖长制，打破职能部门的边界，促进流域增绿工作的快速推进。在此基础上，各地政府从流域生态系统的整体性特征出发，积极探索“林河联动”机制，推动林草资源管理部门与水利、生态环境等相关部门在规划编制、项目实施与日常监管各个环节协同发力。不少地方创新推出“林长+河（湖）长+检察长+警长”等协同治理机制，将行政管理、司法监督与执法保障有机结合，形成多部门协同、跨领域联动的治理格局。在黄河流域增绿行动中所构建的以责任落实为基础、以制度协同为支撑的治理网络，有效提升黄河流域增绿行动的组织保障能力与执行效能。
政策落地层面：探索协同发力的实施机制。政策工具之间的协调，是一种功能联动，根据问题属性和目标性质，充分发挥各自优势，通过组合使用规避单一政策不足，促进问题解决和目标达成。在黄河流域增绿的实践中，各级政府围绕扩绿、兴绿、护绿等目标，充分发挥各类政策工具的优势，逐步形成政府主导、制度保障与社会参与的一整套政策实施体系。党的十八大以来，中央高度重视流域绿化和生态修复工作，积极通过投入财政资金、税收优惠、发放补贴等方式推进退耕还林还草、防沙治沙等重大工程，同时严厉整治破坏生态、违规开发等行为，实现流域植被覆盖度快速提升。随着黄河流域治理任务的复杂化程度加深，单纯依靠行政管控和资金补贴，容易导致效率偏低、灵活性不足等问题。沿黄各级政府调整工作思路，探索通过治理成效发布、宣传先进典型、开展主题仪式活动，以及培育社会组织、鼓励志愿参与等方式，激发多方主体协作的积极性，进一步夯实增绿行动的社会基础。此外，各级政府针对不同阶段、不同区域的增绿目标差异，动态调整政策搭配方式，什么办法管用就用什么办法，既守住政策执行的刚性约束，也给基层探索留足灵活空间，让黄河流域增绿的参与面越来越广，实际效果越来越好。
区域联动层面：强化流域整体联动推进。黄河流域增绿工作，是围绕流域生态系统整体所开展的跨域活动，涉及上下游、左右岸、干支流的协作联动。黄河国家战略提出以来，中央和沿黄九省区积极围绕扩绿、兴绿、护绿开展具体行动，不断创新跨区域协同治理机制，有力促进流域绿化的整体推进。在管理机制方面，先后设立推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组、黄河流域省级河湖长联席会议机制等，科学研判形势，与流域各省（区）沟通协作，统筹推进黄河流域生态保护和高质量发展。同时，探索项目化推进机制。围绕重点生态功能区与关键节点区域，开展重大生态工程与示范项目，强化水土保持、植被恢复等任务联动实施，推动增绿行动从分散转向片区化、带状化。积极打造沿黄生态廊道，通过在流域尺度上统筹绿色空间布局，串联起上中下游生态节点，提升增绿的整体连续性与系统性。例如，山东省积极推动沿黄九市生态走廊一体联建，协同开展区域立法，共同制定和完善相关法律法规，增强了黄河下游增绿的一体化水平和整体成效。
技术赋能层面：数字技术和绿色技术双向发力。随着黄河流域增绿行动的不断探索与推进，技术支撑正发挥不可替代的作用。数字技术与绿色技术的协同应用，改变了原有以粗放式扩绿为主的增绿方式。一方面，数字技术的广泛嵌入显著提升增绿的精准性和敏捷性。智能传感器网络、大数据、人工智能算法等技术的深度使用，实现对流域植被覆盖、生态修复等的全天候、多方位监测，为风险预警、过程干预提供重要支撑。另一方面，绿色创新技术直接作用于流域生态修复过程，同时实现环境保护和经济效益。例如，依托抗旱造林技术、乡土树种配置技术、水土保持综合治理技术、水肥一体化技术等绿色技术，流域增绿的资源配置效率明显提升，避免了高耗水、低适配的低效绿化现象。在两类技术的协同作用下，黄河流域增绿逐步实现从规模扩展向质量提升、从粗放推进向精细治理的转变，为生态系统稳定性与可持续性提供了有力支撑。
“十五五”时期做好黄河流域增绿工作的有效举措
习近平总书记指出，“新形势下推进国土绿化，要更加注重提质、兴业、利民，实现种与管共抓、生态与产业共促、人与自然共生。要统筹利用绿化空间，以地定绿、以水定绿，因地制宜做好增绿文章”。⑧立足“十五五”时期，黄河流域增绿进入由规模扩展向系统优化的关键阶段，需进一步完善实施路径，更加突出系统协同、长效保护、价值转化与管理创新，实现流域增绿行动在生态效益、经济效益与社会效益方面的内在统一。
构建系统的协同推进机制，提升流域增绿整体效能。黄河流域增绿，是一项涉及多目标、多区域、多部门、多层级复杂体系的长期工程，必须始终坚持系统观念，在各类要素的动态平衡中实现整体效益最大化。在目标导向层面，应将治水、增绿与发展纳入统一分析框架，在资源约束与生态承载条件下优化目标组合与实施路径。在空间优化层面，完善跨区域政策协同机制，针对不同区域的增绿活动容易出现标准不一、节奏不一致的问题，可通过联合规划、协同部署和经验互鉴等方式，加强政策目标和实施框架的衔接，避免区域分化。在时序衔接层面，健全动态衔接机制，加强新旧增绿政策之间的衔接安排，兼顾当前推进与长期优化。在要素层面，促进水资源、土地资源与生态要素的协同配置，推动增绿由单点突破转向系统集成。
健全长效管护机制，推动增绿由扩面向提质增效转变。经过多年持续推进，黄河流域林草植被覆盖度已经实现大幅提升，单纯扩大种植规模的方式，已难以支撑流域生态系统稳定性的进一步提升，必须把工作重心从“重造”转向“重管”，把现有增绿成果管护好、巩固好。在制度层面，完善林草资源管护制度与责任体系，强化日常监管与绩效约束，防止“重造轻管”等问题。在标准层面，通过制定并实施生态廊道建设标准，根据沿黄各区域水文特征配置树种，因地制宜探索多类型生态廊道建设模式。同时，顺应生态系统演化规律，推动由工程化推进向自然恢复与人工干预相结合转变，持续提升黄河流域生态系统的功能与韧性。
畅通价值转化机制，激发流域增绿的内生发展动力。党的十八大以来，面对严峻的流域生态挑战，国家以财政支持推动流域增绿行动取得重要成效。但从本质来看，流域增绿行动具有前期投入大、短期收益低、绩效难以测量等基本特征，仅依靠政府投入，容易出现投入与收益失衡、后续管护不可持续等问题。实现黄河流域增绿的可持续发展，关键在于打通价值转化通道，让“种树”从生态效益转化为现实收益，增加内生发展动力。为此，应加快完善生态产品价值实现机制，通过发展林下经济、生态产业与碳汇经济等多元措施，拓展增绿成果的市场化转化空间，推动林草资源在保护中实现增值。同时，完善产权界定与利益分配机制，明晰各类主体权责关系，增强地方政府、企业与农户参与增绿的积极性。在制度层面，可以通过差异化的定价体系、绿色金融支持、绿色消费转型等，逐步形成“种得下、护得住、能变现”的良性循环。
创新运营管理机制，提升流域增绿的综合产出效益。在扩绿、兴绿、护绿“三绿”并举的发展要求下，传统的管理模式难以适配。对此，需围绕林草资源培育与利用全过程，探索与“三绿”相适配的新型运行管理模式。一方面，可依托流域单元推进分段式一体化经营，围绕林草资源抚育、管护与利用，整合土地、劳动力与技术要素，构建覆盖种植、管护与经营的协同运行体系，提升增绿成果的持续产出能力。另一方面，要在政府引导下培育多元化经营主体，推动各类经济主体协同参与，通过规模化经营与专业化分工，促进林草资源开发利用与生态保护的有机统一。
【注：本文系国家社科基金项目“黄河流域生态保护与高质量发展的跨域协同治理机制研究”（项目编号：22BGL012）阶段性成果】
【注释】
①⑧《为山川大地增添锦绣 让中国式现代化底色更加亮丽》，《人民日报》，2026年3月31日。
②《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，《人民日报》，2024年7月22日。
③余敏江、陈天祥等：《“治水为民，兴水强国”——持续推进水治理现代化》，《城市观察》，2024年第6期。
④王佃利：《黄河流域生态协同治理实践与发展路径》，《人民论坛》，2024年第20期。
⑤郝宪印：《探索黄河流域“绿”“富”共赢》，《经济日报》，2022年2月23日。
⑥《全民植树增绿 共建美丽中国》，《人民日报》，2024年4月4日。
⑦王亚华、吕瀚、刘珉：《河长制与林长制比较制度分析与理论启示》，《中国人口·资源与环境》，2025年第6期。
责编/谷漩 美编/杨玲玲
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