【摘要】健全养老事业与养老产业协同发展政策机制，是“十五五”时期完善养老服务体系的重要目标。当前，养老事业与产业协同发展面临事业端兜底不足与产业端“小散弱”并存、制度接口缺失与要素流动受阻叠加等结构性挑战。政策机制是破除长期分治格局的关键，需构建边界清晰、功能互补、要素互通、监管协调的制度体系，重点健全分类分层引导机制、财政金融与土地要素激励机制、分类准入与标准信用规范机制、长期护理保险与风险分担保障机制，推动形成“引导—激励—规范—保障—反馈”的政策闭环。面向未来，应落实长期护理保险全国建制，深化医养融合拓展协同场景，完善标准体系赋能智慧养老，建立效能反馈推动政策迭代，支撑养老服务体系从“老有所养”迈向“老有所享”。
【关键词】养老事业 养老产业 协同发展 政策机制
【中图分类号】F719/D669.6 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2026.18.012
【作者简介】吴瑞君，第十四届全国政协委员，华东师范大学老龄研究院院长、教授、博士生导师。研究方向为人口发展与公共政策、国际移民与人才战略，主要著作有《上海大都市圈人口发展战略研究》、《快速城市化背景下城市公共服务配置的有效性评价》（合著）、《银发经济的结构性矛盾及其化解之道》（论文）。
当前，人口老龄化正深刻重塑我国经济社会运行的基本结构。截至2025年末，我国60岁及以上老年人口已达3.23亿人，占总人口的23.0%，其中65岁及以上人口2.24亿人，占总人口的15.9%，按照联合国标准，我国已步入中度老龄化社会。另据预测，2032年中国60岁及以上老年人口将突破4亿人，2050年达到5.2亿人，约占届时总人口的40%。[1]养老问题从传统的社会保障议题，转变为兼具民生属性与发展属性的综合性战略问题。
习近平总书记指出：“实施积极应对人口老龄化国家战略，努力实现老有所养、老有所为、老有所乐。”[2]长期以来，我国养老领域一定程度上呈现“事业—产业分治”的发展格局。养老事业侧重兜底保障，主要依赖政府供给；养老产业则依托市场机制，承担多层次服务供给职能。一方面，事业体系难以独立承载快速增长的需求；另一方面，产业发展又因制度支撑不足而呈现“小散弱”状态。党的二十届三中全会提出“完善发展养老事业和养老产业政策机制”，“十五五”规划纲要进一步明确“健全养老事业和产业协同发展政策机制”，[3]我国养老发展范式正由分治向协同转型。本文围绕这一制度转型，从理论逻辑、国际经验、现实约束、协同结构与政策路径五个层面展开系统分析，并提出“嵌入式协同治理范式”作为解释框架。
养老事业与养老产业协同发展的理论逻辑与时代必然性
公平与质量维度下养老事业与养老产业协同发展的内涵关系。在传统认知中，养老事业与养老产业往往被置于公平与效率的对立结构之中，这种划分在一定程度上反映两者的功能差异，同时遮蔽其内在关联，使制度设计陷入非此即彼的路径依赖。在公平性与服务质量并重的政策取向下，有必要进一步界定二者内涵。
从功能属性看，养老事业以公共性为基本特征，关键在于通过制度安排保障基本服务的可及性。在新的发展阶段，公平内涵正从“有没有”的生存保障，延伸至“好不好”的发展保障。养老产业以市场机制为运行基础，主要功能在于回应老年人多样化、分层化的需求结构，通过竞争与创新推动整体服务供给向高质量方向发展。老龄产业属于老龄事业的一部分，由企业等在工商部门注册的单位完成的工作归属于老龄产业。[4]需要特别指出的是，这里的“老龄事业”是涵盖一切为老服务活动的系统总称，泛指国家应对人口老龄化的整体社会工程。在具体的供给模式探讨中，我们通常将其内部划分为承担公益兜底功能的“养老事业”与追求市场效率的“养老产业”。基于这一广义与狭义的概念分野，养老事业与养老产业并非彼此替代，而是构成同一服务体系内部的两个相互支撑的子系统。事业提供的制度性保障为产业创造稳定预期与需求基础；产业通过效率提升与技术创新为事业目标提供现实支撑。二者之间形成相互强化的正向循环。协同发展的价值取向，应理解为在公益性与市场化之间实现动态平衡，从“功能分割”走向“结构嵌入”。
有效市场和有为政府的辩证统一，构成养老事业和产业协同发展的基本理论支点。养老服务体系兼具公益性和市场性，其运行逻辑根植于内在的双重属性结构，同时构成协同治理的关键约束。在实践过程中，养老服务体系面临“市场失灵”与“政府失灵”并存的挑战。[5]“有效市场”在制度框架内通过竞争与创新实现资源优化配置；“有为政府”并非对资源配置的全面替代，而是聚焦制度供给与底线保障。二者之间并不是简单的此消彼长关系，而是分工明确、功能互补的协同结构：政府负责界定边界、稳定预期与守住底线；市场则通过效率提升与服务创新扩展供给能力。缺乏政府规制的市场容易陷入无序竞争，而缺乏市场活力的公共供给则难以实现高质量发展。
在此基础上，养老治理还需从“政府—市场”的框架拓展为政府、市场、社会与家庭协同运作的多方共治结构。政府保障基本、市场拓展供给、社会组织填补空隙、家庭承担基础责任。[6]从系统视角看，养老服务体系并不是各类主体与机制的简单叠加，而是一个由各种要素交互作用形成的复杂系统。当不同主体各安其位并形成有效协同时，系统将产生超越个体之和的整体效应。事业端所提供的制度保障，为市场发展创造稳定预期与需求基础；产业端的效率与创新，则不断提升整体供给能力与服务质量；社会组织与家庭在其中发挥缓冲与支撑作用，共同构成体系运行的稳定结构。由此，协同发展的目标不在于追求单一要素的最优，而在于实现系统整体效能的最大化。
在双重属性与多方共治结构之上，托底与增长的内在统一构成养老事业和产业协同发展的关键逻辑。“托底”逻辑源于人口老龄化带来的基本民生保障需求，在“未富先老”“未备先老”的结构性背景下，基本养老服务成为必须守住的社会底线。然而，仅依赖财政投入难以长期支撑持续增长的服务需求，必须引入产业力量扩大供给能力与提升效率。与之相应，增长逻辑体现为银发经济的发展潜力。据中国社会福利与养老服务协会测算，2025年银发经济规模达9万亿元。[7]产业发展以基本保障体系的完善为前提：老年人具备稳定支付能力时，市场需求便会真正释放。因此，托底与增长构成内在耦合的循环机制——基本保障越稳固，需求基础越扎实，产业发展空间越广阔；产业越发展，供给能力越强、成本越低，基本保障质量也随之提升。
政策机制的运行逻辑，在于构建闭环驱动下的协同治理体系。养老事业与养老产业协同发展过程中，政策机制并非孤立工具的叠加，而是由多种制度要素相互嵌套构成的运行系统。[8]这一机制体系可以概括为以引导、激励、规范、保障为关键环节的闭环结构。引导机制通过发展规划与政策信号为协同发展提供方向，降低制度摩擦成本；激励机制通过财政、税收、金融及土地等政策工具，使协同行为从政策要求转化为理性选择；规范机制通过准入制度、质量标准与信用体系，在保障安全性的同时为市场创新保留空间；保障机制通过风险分担与兜底救济制度，使协同行为具备可持续性。
上述机制形成动态闭环：引导确定方向—激励推动行为—规范约束边界—保障提供支撑—绩效反馈反作用于引导环节，实现政策目标的持续修正。这一闭环结构的深层逻辑可凝练为“嵌入式协同治理范式”，包含三重维度：属性嵌入——公共性与市场性在制度层面双向兼容；功能耦合——事业端兜底为产业端创造需求基础，产业端效率为事业端提供可持续支撑，形成“托底促增长、增长反哺托底”的良性循环；运行闭环——引导、激励、规范、保障环环相扣，并在绩效反馈中动态修正。这一范式超越“政府主导还是市场主导”的争论，为养老事业和产业协同发展提供兼具解释力与实践指导性的理论框架。
养老事业与养老产业协同发展的现实逻辑
国际比较为养老事业与养老产业协同发展的制度路径提供实践参照。发达国家养老发展实践表明，养老事业与养老产业的协同共生并非单一模式的产物，而是深嵌于各国福利体制、财政结构与社会文化传统之中的制度选择。依据艾斯平-安德森经典的福利资本主义类型学框架，并结合长期照护服务领域的制度特征，国际养老事业和产业协同发展可归纳为三种典型模式，分别对应不同的政府—市场关系逻辑与产业参与机制。其一，北欧社会民主主义福利模式，以普惠型公共保障为核心，市场作为有限补充。瑞典、丹麦等国的养老服务长期由地方政府通过税收筹资承担主要供给责任，追求公民平等的普遍主义原则。[9]自20世纪90年代以来，北欧普遍经历了新自由主义思潮下的福利紧缩与市场化改革——服务递送环节日益依赖私人供给者，瑞典在准市场制度设计方面尤为典型，政府通过服务外包、竞争招标向市场供给者赋权，同时以减税、补贴向消费者增权，形成供求双向的权力下沉，却面临信息不对称与服务碎片化等问题。[10]
其二，美国自由主义福利模式，市场化供给主导，政府仅聚焦兜底保障。美国未建立全国统一的公共长期护理保险制度，主要依赖商业保险满足中高收入群体需求，医疗补助计划（Medicaid）仅对低收入群体兜底。其优势在于供给创新活力强、业态丰富，但市场失灵问题突出。[11]高、中、低收入群体形成显著福利分层，中等收入阶层面临保障真空，产业可持续发展面临严峻挑战。
其三，欧陆与东亚社会保险模式，以长期护理保险为纽带的政企协同。德国于1995年建立全民强制参保的长期护理保险，构建“多方共担、动态调整”的筹资机制。日本于2000年建立“个人+三级政府”分层筹资结构，打造“居家为核心、社区为支撑、机构为补充”的三位一体服务体系。德、日、韩均采用公私合作、福利混合发展策略，国家、市场、家庭、非营利组织多方主体协同参与。[12]长期护理保险在此发挥三重协同功能：通过法定筹资形成稳定支付来源，降低市场不确定性；通过护理等级评估标准引导产业服务方向；在居家护理中引入市场竞争机制，老年人可在认证服务商中自由选择。日本尤为典型，其通过《介护保险法》明确许可私营企业从事长期护理服务，在制度层面实现事业属性与产业功能的有机融合。
梳理各国实践可总结共性协同经验：依托长期护理保险等制度化支付机制，稳定市场需求预期；建立统一的服务标准与监管体系，在放开市场准入的同时守住服务质量底线；构建多方主体共治格局，引导政府、市场、社会组织协同参与。
我国“嵌入式协同”的本土路径面临的约束。我国老龄化发展阶段、制度基础与社会结构具有特殊性，不应直接套用国外单一养老发展模式。其一，我国处于老龄化加速与经济转型叠加期，基本养老服务供给短板较为突出，银发产业发展潜力未充分释放，供需结构性矛盾仍然存在；其二，区域、城乡发展差异较大，财政支撑能力不均衡，单一福利模式或市场模式难以适配多样化养老需求；其三，家庭养老仍是我国养老体系的重要支撑，与西方国家社会化养老为主的结构存在明显差异。
在上述现实约束下，我国养老事业和产业协同发展面临严峻挑战：老龄化促使服务体系快速完善，但经济社会发展阶段又制约制度供给的速度与质量，形成“需求推动、条件约束”的结构性困境。基于此，我国探索形成兼具适配性与创新性的嵌入式协同发展路径，呈现双向嵌入、动态均衡的复合型特征：一方面，市场机制嵌入公共服务体系，通过政府购买服务、公建民营、民办公助等方式，引导社会力量参与普惠养老服务供给，弥补公共服务短板；另一方面，公共制度嵌入市场运行全过程，通过专项补贴、保险支付、标准监管等工具规范市场行为，确保产业发展贴合公共民生目标，实现事业与产业从分离运行转向同轨协同。从演进趋势来看，我国养老事业和产业协同发展呈现明显的阶段性特征：发展初期以“事业育产业”为主，依托公共保障扩面、公共服务下沉培育稳定的市场化养老需求；伴随产业成熟升级，逐步转向“产业反哺事业”，依靠产业税收贡献、技术创新、服务升级赋能公共养老提质增效，最终形成双向赋能的良性循环。此外，数字智慧养老的快速发展，为协同治理提供全新路径，其依托大数据平台整合供需资源、降低制度运行成本、提升协同精准度，形成区别于传统国际模式的重要创新优势。
当前养老事业与养老产业协同发展的现实困境。养老事业与养老产业的协同困境并非短期政策偏差的结果，而是长期“事业—产业分治”格局在制度层面的累积性呈现。从历史演进看，这一困境源于制度路径依赖的延续；从现实结构看，则表现为公平、质量、制度与要素等多重约束的交织叠加。其深层症结在于，事业端的资源沉淀与产业端的要素约束并存，制度接口不畅与市场通道受阻相互强化，从而使协同发展的制度基础与物质条件均处于相对薄弱状态。
审视这一困境需要双重尺度：一是“十五五”时期民生新导向的价值尺度，二是政策演进的历史标尺。就价值尺度而言，“十五五”时期民生发展理念的系统性转型，为审视养老事业和产业协同发展困境提供价值标尺。这一转型在五个层面同步展开：在发展导向上，从经济增长优先转向发展与以人为本并重，使养老成为“投资于人”的重要组成部分；在发展理念上，从效率优先转向公平与质量并重，要求养老服务体系从规模扩张走向结构优化；在中心价值上，从“物本逻辑”转向“人本逻辑”，政策设计从提供什么转向需要什么；在民生观念上，从被动兜底转向主动赋能，将养老从单一保障问题转化为发展性议题；在安全观念上，从应急响应转向全域韧性，要求构建贯穿全链条的风险防控机制。五层理念转变共同构成审视现实困境的价值标尺。
从政策演进来看，当前困境具有明显的阶段性特征。计划经济时期，养老被全面纳入公共事业范畴，形成了政府包办、财政兜底的制度认知。21世纪初期，随着社会福利社会化改革推进，市场力量开始进入养老领域，但事业与产业沿“双线并行”路径展开，目标设置、管理逻辑与评价体系相互分离。2013年以后，养老服务业加速发展，由于缺乏顶层协同设计，资源配置在部分领域形成竞争甚至冲突。近年来，银发经济与协同发展机制的提出，推动制度认知转变，同时既有体制惯性仍然较强，制度接口尚未有效打通。当前困境是长期制度演进所形成的结构性结果，其突破需要系统性重构而非局部修补。从价值尺度和政策标准审视，当前协同困境集中体现为公平、质量、制度与要素四个维度的结构性约束，以下逐一展开分析。
在公平维度，养老服务体系面临兜底不足与市场排斥并存的挑战。一方面，基本养老服务在覆盖范围与服务质量上仍存在短板，尤其是在农村地区与失能老年群体中，供给不足问题较为突出。我国失能失智老年群体约4500万人，全行业在岗持证养老护理员仅50万人，护理人才缺口巨大；另一方面，市场化服务价格普遍偏高，中低收入群体难以负担，从而形成“兜底不足与市场排斥并存”的局面。这种结构性失衡不仅体现在服务可及性差异上，也反映为供需之间的错位，即一部分群体难以获得基本保障，而另一部分供给却因与需求不匹配而出现闲置。公平维度的约束是事业保障不足与产业发展不充分双重作用的结果。
在质量维度，养老服务体系的产业端与事业端仍相对低效。尽管截至2025年底，我国包含备案在内的养老机构已达4.17万家，从业人员72.2万人，但产业端整体仍处于小规模、分散化的发展阶段，缺乏标准化与品牌化支撑，难以通过规模效应提升服务质量；事业端则受制于体制机制约束，运营模式不够流畅，创新动力不足。这种双重约束使服务供给难以有效回应老年人日益增长的品质需求，从而在保基本与提质量之间形成张力。随着社会从“养老”向“享老”转变，这种质量差距愈发凸显。产业端的“小散弱”格局使其难以承担质量提升的主力角色，而事业端的“相对低效”又使其难以在保基本之外实现品质升级，两端的联动不足导致服务供给在中等品质区间出现结构性缺口，无法有效满足支付能力有限但追求品质的大众需求，也难以形成品质示范与标准引领效应。
在制度维度，存在治理碎片化与制度接口缺失的问题。养老服务涉及多个部门，不同部门在准入标准、监管规则与资源配置方面缺乏有效协调，导致制度运行成本较高。同时，事业与产业之间缺乏稳定的制度接口，如政府购买服务、公建民营与民办公助等机制尚不完善，使社会资本难以稳定参与公共服务供给。养老事业与养老产业协同发展面临体制机制亟待优化、制度规范尚待完善、人才队伍建设相对滞后、养老金融发展结构失衡以及农村和贫困地区协同能力不足等现实挑战。此外，碎片化治理或将导致政策信号不一致、监管标准不统一、激励约束不匹配，加剧经营主体参与的不确定性预期。
在要素维度，呈现事业端资源沉淀与产业端要素紧缺并存、要素流动受阻的结构性矛盾。一方面，事业端在长期发展过程中积累了大量的设施、人员与组织资源，受制于体制机制约束，这些资源难以灵活流动与优化配置，形成“资源沉淀”现象——设施利用率不高、专业人才难以合理流动、存量资产难以转化为有效供给能力。另一方面，产业端面临资金、人才与土地等关键要素紧缺状态，尤其是专业护理人才严重短缺。我国养老护理员持证率还较低，养老护理员平均月薪也低于同期家政行业平均薪酬。社会资本进入养老领域的回报周期长、退出渠道窄，制约产业的规模化发展。事业端与产业端之间的要素流动通道受阻，缺乏有效的资源转换与共享机制，制约协同发展的物质基础。
养老事业与养老产业协同发展的制度结构与运行机制
养老事业与养老产业协同发展是一套层次清晰、有机统一的制度逻辑体系，主要包含边界协同、功能协同、要素协同、监管协同四个维度，构成层层递进、相互支撑的嵌入式协同治理体系。
边界协同旨在厘清养老领域政府与市场的职责边界，解决“谁来做、做什么”的分工问题，是实现协同发展的基本前提。若事业与产业边界模糊、政企权责错位，则易引发政府越位、市场缺位问题，既削弱公共服务公平性，也压抑市场供给活力。因此，协同发展的首要任务是在清晰分工基础上实现有序衔接。政府主要承担“保基本、兜底线、促公平”职能，聚焦市场难以有效覆盖的兜底性、普惠养老服务，重点保障失能失智等困难群体的基本养老权益。市场则在制度底线约束下充分发挥效率优势，面向多样化、品质化、个性化养老需求提供市场化服务。在此基础上，养老服务形成“兜底保障—普惠服务—市场供给”的分层体系，依托政府购买服务、公建民营、民办公助等模式补齐中端普惠服务短板，破解供需结构性失衡问题。同时，通过责任清单固化政府公共职责，以负面清单明确市场行为底线，在清单治理框架下实现政府责任不虚化、市场准入不泛化，推动政企分工制度化、规范化。
功能协同是事业与产业协同发展的关键，旨在构建双向赋能、互促共进的运行机制，解决“如何形成良性循环”的问题。事业与产业并非零和博弈关系，而是可以通过制度设计实现共生发展、双向增益。一方面，以事业促产业。基本养老保障扩面、待遇水平提升、长期护理保险制度落地以及公共服务网络完善，能够将分散潜在的养老需求转化为稳定可预期的市场化需求，为产业发展提供制度支撑、需求基础与场景载体，降低社会资本入局成本，实现民生保障对产业发展的培育赋能。另一方面，以产业强事业。市场通过规模化运营、技术创新与模式优化，能够有效降低服务成本、提升供给效率，推动优质资源下沉基层。同时，产业端的管理经验、创新机制与服务能力可反向赋能公办养老服务提质增效，中高端服务收益亦可反哺普惠性服务供给，推动基本养老服务从“广覆盖”向“高质量”升级。总体而言，事业筑牢公平底线、产业丰富品质供给，双向循环推动实现民生保障目标与产业发展目标，内在统一于同一制度框架，公益与效率相互借力的内生动力机制由此得以持续运转。
要素协同是协同发展的物质基础，主要回答协同发展“依靠什么落地支撑”的问题。制度分工与功能循环最终需要各类生产要素落地实现，当前养老领域存在公共资源沉淀固化、市场要素获取困难，事业与产业间要素流动不畅、配置低效的问题。要素协同的关键是打通双向流动壁垒，实现资源统筹配置、共享共用。在土地要素上，将养老设施用地纳入国土空间规划，通过弹性供地、存量闲置资产盘活等方式，稳定普惠养老服务空间供给，降低市场用地成本。在资本要素上，依托政策性基金、专项金融工具与规范化政府购买服务，以政策性资本撬动社会资本，缓解养老产业投资周期长、回报慢的痛点，稳定市场投资预期。在人才要素上，完善养老专业培养、评价与激励机制，畅通事业与产业人才交流渠道，优化薪酬与晋升体系，推动养老服务队伍专业化、职业化发展。在技术要素上，推动智慧养老技术适配真实服务场景，搭建数据共享平台，打通供需信息壁垒，以技术赋能服务精准化与治理高效化。
监管协同是协同发展的制度保障，旨在解决“发展如何守底线、活秩序”的问题。养老服务兼具民生公益属性与市场产业属性，需要兼顾底线安全与创新活力，通过统一框架下的差异化治理，避免规制僵化或市场化失序。监管协同坚持“统一底线、分类管控”的治理逻辑。在安全规范、诚信经营、权益保护等领域实行统一底线标准，全覆盖规范行业发展，夯实社会信任基础。针对基本养老服务，坚持从严监管，严格规范准入资质、服务质量、定价机制与财政资金使用，守住公共服务公平安全底线。针对市场化养老服务，实行包容审慎监管，依托负面清单、信用监管与事中事后监管模式，减少前置管控，为产业创新、业态升级预留发展空间。
健全养老事业与养老产业协同发展政策机制的建构路径
养老事业与养老产业协同发展的长效落地，关键是构建一套系统化、可运行、可迭代的政策制度体系。
完善引导机制，以规划、分类与标准统一协同方向，消解制度分歧与发展预期的不确定性。引导机制旨在消解制度分歧、统一发展预期，破解事业与产业分头推进的问题。其一，编制专项协同发展规划，打破事业与产业政策分割格局，明确协同发展目标、权责分工与推进时序，清晰划分政府兜底、市场主营、政企协同的领域边界。其二，建立统一的养老统计分类与标准体系，覆盖养老服务、涉老产品、智慧养老等多样化业态，将模糊的治理对象转化为可量化、可管控的规范化对象。其三，强化银发经济、智慧养老前瞻性政策引导，释放长期发展信号，稳定市场投资预期，规避行业盲目布局与低水平重复建设问题。
强化激励机制，以财政、税收、金融和土地政策有效降低协同成本、激活多方主体参与动力。激励机制通过多样化政策工具降低协同成本、激活主体活力，破解协同发展内生动力不足的难题。一是推动财政激励转型，摒弃传统重建设、轻服务的供给侧补贴模式，推行养老服务券等需求侧激励，依托老年人自主选择推动服务提质、优化市场结构。二是优化税收减负政策，拓宽普惠优惠覆盖范围，延伸至一线从业群体与普惠服务领域，简化审批兑现流程，降低中小机构经营成本。三是创新金融支持工具，适配养老产业长周期、低回报特征，依托产业基金、专项债券等方式，以政策性资本撬动社会长期资本入局。四是完善土地供给保障，落实养老用地专项指标，推行弹性供地、混合用地、存量资源盘活等模式，有效降低养老项目落地门槛与空间成本。
健全规范机制，以分类准入、标准体系与信用治理在释放市场活力的同时，守住运行秩序底线。规范机制坚持差异化治理逻辑，平衡行业发展活力与运行秩序。其一，实行分类准入管理，对兜底性基本养老服务严格资质、流程、质量管控，坚守民生底线；对市场化增值服务放宽准入，在守住安全诚信底线的基础上释放创新活力。其二，建立全国统一的养老服务质量与评价标准，规范服务流程、从业资质与安全规范，杜绝低价恶性竞争与劣币驱逐良币现象。其三，构建养老机构信用评价与信息公示机制，整合多维信用数据，建立信用联动奖惩体系，以信用约束替代传统前置审批，实现宽进严管。其四，推进跨部门协同监管，打破条块分割的碎片化监管模式，围绕服务体验与风险防控重构全链条监管体系，消除监管空白与重叠。
夯实保障机制，以支付制度、风险分担与权益保护为协同发展筑牢安全底线。保障机制聚焦风险防控与预期稳定，破解政府、市场、老年群体的多方顾虑，筑牢协同发展安全根基。一是加快长期护理保险全国普及，搭建事业与产业衔接的支付接口。截至2025年底，长期护理保险试点城市已扩展至92个，覆盖参保人数达3.08亿，基金累计支出超1000亿元，惠及330多万失能人员。[13]2026年3月中办、国办印发专门意见，标志制度由局部试点转向全国建制阶段，明确到2028年底基本实现制度全国全覆盖。长期护理保险的制度化支付为产业发展提供稳定的需求基础与市场预期，既缓解了财政兜底压力，又将潜在照护需求转化为稳定的市场化需求。二是健全养老机构风险分担机制，推行行业责任保险制度，有效分散意外伤害、医疗纠纷等经营风险，稳定市场经营预期。三是完善机构有序退出机制，构建风险预警、托管处置、服务接续的全流程体系，破解行业“进易退难”困境，防范机构爆雷、服务中断等问题。四是健全老年人权益保障体系，整治涉老欺诈、服务侵权等乱象，完善投诉调处、先行赔付等救济渠道，守住老年群体福祉底线。
以关键领域改革为突破口，以点带面破除制度壁垒，推动协同机制全面落地。其一，以长期护理保险为制度纽带，打通事业保障与产业供给的支付接口。试点实践表明，长期护理保险不仅扩大失能老人的照护可及性，还催生大量专业化护理服务机构和就业岗位，形成“需求创造供给、供给激发需求”的良性循环。其二，深化医养康养融合改革，打破卫健、民政、医保等部门间的审批与支付壁垒，推动“医中有养、养中有医”的深度融合发展。其三，大力培育银发经济，整合适老化改造、养老器具、老年文娱等多样化业态。壮大银发经济规模能够强化产业对普惠养老的反哺能力，有效推动消费升级与培育经济增长新动能，实现民生保障与经济发展的双赢。其四，赋能智慧养老数字化升级，搭建统一养老数据平台，打通供需信息壁垒，以数字技术提升资源匹配、服务监管与精准保障的整体效率，这是养老事业和产业协同治理区别于传统模式的创新优势所在。
构建效能反馈机制，推动政策治理从静态固化转向动态优化，形成政策实施的闭环迭代。效能反馈机制是协同体系长效迭代的关键，推动政策治理从静态固化转向动态优化。一是构建系统化协同发展评价指标体系，围绕资源配置、服务衔接、权益保障、创新发展等维度设置指标，精准识别政策堵点与治理短板。二是搭建养老服务大数据平台，打通事业端与产业端数据壁垒，实现供需、监管数据共享，提升政策制定与市场响应的精准度。三是建立第三方评估与动态调适机制，形成“实施—评估—反馈—修正”的闭环治理模式，根据实践成效动态优化政策工具，持续提升协同治理效能。
养老事业与养老产业协同发展，是一场由“分治格局”向“协同治理”转变的制度重构。其要义在于通过制度设计实现功能互补、结构嵌入与动态平衡——在守住民生公平底线的前提下充分释放市场发展动能。面向未来，随着银发经济持续扩容、长期护理保险全面落地与数字技术深度赋能，养老事业和产业协同发展将逐步从政策推动转向制度与市场双驱动。持续深化养老领域协同治理改革，最终构建兜底坚实、动能充沛的现代化养老服务体系，加快推动从“老有所养”迈向“老有所享”。
注释
[1]中国老龄协会：《积极应对人口老龄化中国实践》，2026年2月9日，https://www.cncaprc.gov.cn/u/cms/www/202602/09191946t4mk.pdf。
[2]习近平：《以人口高质量发展支撑中国式现代化》，《求是》，2024年第22期。
[3]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，《人民日报》，2026年3月14日，第1版。
[4]郑志刚、陆杰华：《中国语境下老龄事业和老龄产业相关概念的关系界定》，《老龄科学研究》，2017年第1期。
[5]付诚、王一：《政府与市场的双向增权——社会化养老服务的合作逻辑》，《吉林大学社会科学学报》，2010年第5期。
[6]胡湛、彭希哲、吴玉韶：《积极应对人口老龄化的“中国方案”》，《中国社会科学》，2022年第9期。
[7]中国社会福利与养老服务协会、当代社会服务研究院：《中国银发经济发展报告（2025）》，北京：社会科学文献出版社，2026年。
[8]李月娥、高晨：《我国养老事业与养老产业协同发展的政策变迁与优化策略》，《学术论坛》，2025年第2期。
[9]齐天骄：《欧洲福利国家长期照护服务变迁及对我国的启示》，《社会保障研究》，2021年第6期。
[10]钟慧澜、章晓懿：《从国家福利到混合福利：瑞典、英国、澳大利亚养老服务市场化改革道路选择及启示》，《经济体制改革》，2016年第5期。
[11]谢立黎、郝小峰、韩文婷：《老年照护服务供给模式国际比较与启示》，《中国卫生政策研究》，2020年第4期。
[12]邢梓琳、杨立雄：《混合福利经济视角下的中国老年长期照护服务体系建构——基于德日韩三国实践经验比较》，《行政管理改革》，2022年第5期。
[13]《长护险已覆盖3.08亿参保人 累计惠及330多万失能人员》，2026年3月26日，https://economy.gmw.cn/2026-03/26/content_38672010.htm。
责 编∕方进一 美 编∕澎 湃
Improving the Policy Mechanism for the Coordinated Development of Elderly Care Services and the Elderly Care Industry
Wu Ruijun
Abstract: A key objective of perfecting the elderly care service system during the 15th Five‑Year Plan period is to improve the policy mechanism for the coordinated development of elderly care services and the elderly care industry. At present, coordinated development faces structural challenges, including the coexistence of inadequate safety‑net support on the public‑service side and a "small, scattered, and weak" industry on the market side, compounded by weak institutional linkages and barriers to factor mobility. The policy mechanism holds the key to dismantling the long‑standing pattern of fragmented governance. It is therefore necessary to build an institutional system characterized by clearly defined boundaries, complementary functions, interconnected factors, and coordinated regulation. Priority should be given to improving mechanisms for category‑ and tier‑based guidance, fiscal, financial, and land‑factor incentives, category‑based access coupled with standards‑ and credit‑based regulation, and long‑term care insurance with risk‑sharing safeguards, thereby forming a closed policy loop of "guidance–incentive–regulation–safeguard–feedback" with performance feedback for policy iteration. Looking ahead, efforts should focus on advancing the nationwide institutionalization of long‑term care insurance, deepening the integration of medical and elderly care services to create new synergies, improving the standards system to empower smart elderly care, and establishing performance feedback mechanisms to drive policy iteration, so as to facilitate the transition of the elderly care service system from "ensuring support for the elderly" to "ensuring well‑being for the elderly."
Keywords: elderly care services, elderly care industry, coordinated development, policy mechanism
