摘 要:当前我国城乡要素流动呈单向特征，劳动力、土地、资本等基础性要素由乡至城流动畅通、由城至乡则流动受阻。城乡融合发展的关键在于破除城乡体制障碍，实现城乡资源要素自由流动与合理配置，大力推动城市资源要素与服务下乡，缩小城乡发展差距，需坚持以人民为中心的发展思想，把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为出发点和落脚点，通过多维度协同发力，针对制度性堵点和制度供给缺陷，构建城乡要素平等交换、双向流动的政策体系与市场环境，优化城乡融合发展的治理体系。
关键词:城乡融合 要素流动 乡村全面振兴
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
城乡融合发展，是中国式现代化的必然要求。习近平总书记强调，要破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进发展要素、各类服务更多下乡，率先在县域内破除城乡二元结构。[1]当前，城乡发展不平衡、农村发展不充分，是我国社会主要矛盾在城乡关系和城乡发展方面的集中体现，推动城乡融合发展，是破解新时代社会主要矛盾、解决发展不平衡不充分问题的有力抓手。城乡发展的不平衡，主要体现为乡村资源要素偏向性流向城市并用于城市建设，导致乡村发展乏力。奋进“十五五”，要健全农业农村优先发展的体制机制和政策体系，推动城乡要素双向流动，增强农业农村发展活力，有效破解发展不平衡不充分问题，为中国式现代化行稳致远提供支撑。
推动城乡要素双向流动是扩大内需、实现共同富裕的重要路径
城乡要素双向流动，既是促进城乡共同繁荣发展的现实要求，又是完善要素市场化配置体制机制的内在要求，对于破解城乡二元结构、实现共同富裕，畅通国内大循环、构建新发展格局都有着重要意义。
重塑城乡关系、破解二元结构的关键抓手。城乡差距本质是要素配置权利存在差距[2]，即劳动力、土地和资本等生产要素无法在城乡间自由平等的流动，形成农村单向输出要素的格局。在此格局下，农村要素难以就地通过市场化途径实现价值，而城市的资本、技术、人才等要素又因制度壁垒难以顺畅下乡，不利于推进乡村全面振兴、实现农业农村现代化和农业强国建设目标。国家统计局数据显示，2025年城乡居民人均可支配收入比值为2.31，农村居民的人均可支配收入为2.45万元，其中财产性收入仅占2.53%，远低于城镇居民的9.70%，原因在于农村居民的土地承包经营权、宅基地使用权等，难以转化为可交易、可抵押、可增值资本。农民进城只能带走劳动力，资产沉淀在农村，其收入主要依赖工资性收入和转移支付，无法像城镇居民那样通过资产增值、股权收益分享经济增长红利。推动城乡要素双向流动，需从制度层面打破要素在城乡间错配的格局，唤醒农村沉睡资本，打通城市要素下乡的制度壁垒，推动形成城乡要素互换、功能互补的格局。这是破解城乡二元结构、实现共同富裕的重要突破口。
释放内需潜能、构建新发展格局的战略支撑。根据国家统计局数据，2025年，我国乡村常住人口4.51亿人。农村居民受制于收入水平偏低、财产性收入渠道狭窄、公共服务供给不充足等因素，其消费潜力远未释放[3]。推动资本、技术、人才等要素向乡村下沉，能够催生新产业新业态，提升农业全要素生产率，进而提高农民收入与购买能力。同时，城市居民对生态产品、休闲康养、乡土文化的需求呈指数级增长，农村的生态资源、文化资源只有通过市场化路径与城市消费实现对接，才能将农村资源要素转化为可度量、可交易的经济价值。促进城乡要素供需匹配，关乎国内大循环的畅通程度和全国经济发展的韧性。重塑城乡关系、推进城乡要素平等交换与双向流动、促进城乡融合发展，是当前和未来一段时期畅通国内大循环、构建新发展格局的重大举措。
城乡要素双向流动存在的堵点
党的十八大以来，我国建立健全城乡融合发展体制机制，致力于破除城乡要素双向流动的制度壁垒，在促进劳动力流动、增强土地资源活力、激活资本投入和加强技术数据支撑等方面，制定和实施一系列政策，推动城乡要素双向流动取得显著成效，为乡村全面振兴和新型城镇化建设注入新资源和新动力。与此同时，与构建新发展格局、推动高质量发展、实现共同富裕和建成社会主义现代化强国的要求相比，城乡之间要素双向流动仍存在一些堵点。
城乡之间“人”的双向流动。改革开放以来，我国人口流动以由农村向城市单向流动为主，农业劳动力大规模转向非农产业和城市。这种流动在过去发挥了重要作用，是经济增长的重要推动力量。在这种流动中农民付出较大代价，且流动有着不彻底性。一方面，进城农业转移人口存在“半市民化”现象，多数农业转移人口因户籍制度限制，难以平等享受城镇的子女教育、医疗保障、养老服务等基本公共服务。随迁老人异地就医结算难、随迁子女入学顺位靠后等问题，使农业转移人口家庭化迁移受阻。这不仅造成农村留守儿童、留守妇女、留守老人等社会问题，而且削弱农业转移人口在城市长期定居的意愿与能力，降低社会融入度。另一方面，乡村发展吸收不到充足的人才，乡村全面振兴缺乏人才力量支撑。返乡创业人员在职称评审、社保接续、子女教育等方面面临困难，导致城市下乡人才留不住与农村回流人才稳不下并存。农村基础设施和公共服务相对滞后，职业发展空间有限，社会认同度不高，使得各类人才下乡缺乏稳定的预期和保障，由于缺乏系统性的支持体系，返乡创业人员难以融入农村。这种人才要素流动的双向梗阻还会衍生出其他问题，如制约城乡之间知识、技术、管理等生产要素的流动与扩散。
城乡之间“地”的双向流动。在城乡融合发展过程中，土地作为关键生产要素，其流动效率直接影响资源配置的效果。有分析指出，当前经营性建设用地面积仅4200万亩，约占可用集体经营性建设用地的14%[4]，集体经营性建设用地有效使用不充分。非农主体参与土地流转面对复杂的集体决策程序，土地用途变更需层层审批，导致城市资本下乡面临用地难问题。现行法律对集体建设用地入市设置较为严格的条件，仅限于经营性用途，且需符合规划、依法取得等前提，大量农村闲置建设用地难以纳入市场交易范围。繁琐的审批程序不仅增加交易成本，而且延长项目落地周期，降低社会资本的投资积极性。承包地流转制度不健全，导致农民耕地流转不畅。参与土地流转的双方缺乏稳定的利益联结机制，农民对土地流转存在双重顾虑：既担忧失去长期生活保障而不愿流转，又因流转合同期限过长、租金调整机制缺失而害怕利益受损。现有的土地流转合同往往存在期限过长、租金固定、调整机制缺失等问题，随着土地增值和物价上涨，农民可能面临利益受损的风险，资本方则会担心农民中途反悔或要求提高租金。土地权属模糊与权益分配不均阻碍土地要素流动。在征地补偿中，补偿标准大多由政府单方面制定，农民缺乏有效的议价能力和参与渠道，存在补偿偏低、安置不到位等问题，容易引发纠纷。在流转市场中，由于缺乏统一的定价机制和交易平台，土地租金往往由双方私下协商确定，信息不对称导致农民处于弱势地位，难以获得合理的土地收益，双方难以建立长期信任合作关系。现行宅基地制度安排不适应问题有待化解。政策允许闲置宅基地转为集体经营性建设用地，但缺乏实施细则，制约城市要素下乡参与宅基地活化利用，导致宅基地农房闲置，不能适应农业农村发展的实际需要。
城乡之间“钱”的双向流动。资本要素的双向流动是城乡融合发展的动力，当前农村金融体系不够完善，农村金融服务“最后一公里”有待打通。农村产权制度改革滞后，农房、宅基地使用权、土地承包经营权等财产权益不完整，难以作为有效抵押物获得银行贷款。抵押物缺失导致正规金融机构信贷供给不足，农民难以获得低成本资金支持，民间借贷的高利率又加重经营负担。金融机构出于风险控制和成本收益考虑，在农村地区网点布局少、信贷产品单一、审批流程繁琐，信贷供给不足。农业生产受自然灾害影响大，洪涝、干旱、病虫害等风险难以预测和控制，而且农产品市场价格波动频繁，市场风险较大，自然依赖性与市场敏感性使其面临双重风险。现有农业保险覆盖范围有限、赔付标准较低，难以有效分散风险。商业保险公司参与农业保险的积极性不高，政策性保险补贴力度和覆盖范围有限，农业风险主要由农户和农业企业自行承担。此外，因缺乏明确的权利义务划分和配套政策，社会资本下乡的积极性和稳定预期不高，而且联农带农机制不够完善，农民对社会资本下乡认同度不高。因农村基础设施薄弱、产业链配套不足、市场波动风险高，城市资本往往选择短期投机性项目而非长期产业投资。因为缺乏平等的风险分担和利益共享机制，资本方与农民在面对灾害或市场冲击时易产生利益冲突，当遭遇自然灾害或市场波动时，资本方可能通过压低收购价格、转嫁成本等方式保护自身利益，而农户处于弱势地位，利益容易受损。这些因素共同导致资本要素在城乡间流动不畅，难以形成城乡互助的良性互动格局。
推动城乡要素双向流动的对策建议
习近平总书记指出，健全城乡融合发展体制机制，完善城乡要素平等交换、双向流动的政策体系，促进城市资源要素有序向乡村流动，增强农业农村发展活力。[5]城乡要素的单向流动问题，究其根本是城乡资源配置的制度性失衡，曾经发挥有效作用的制度因素成为约束要素自由流动的堵点，如宏观层面城乡分割的社会管理体制，微观层面的户籍制度、土地产权约束政策等。要完善城乡要素自由流动的制度供给，树立城乡一盘棋的治理理念，在政策制定、资源配置、项目安排等方面向农村倾斜；深化部门职能整合，建立城乡融合发展统筹协调机制；建立城乡融合发展的考核评价体系，强化考核结果运用，形成推动城乡融合发展的正确导向。具体而言，从人口、土地、资金等三个方面进行体制机制创新。
促进城乡人才发展更加平衡。一方面，着力完善农业转移人口市民化体制机制。县域作为连接城乡的关键节点，有着承上启下的独特优势，需以县域为先行区域，加快实施农业转移人口市民化。破除城乡二元户籍制度障碍，推动建立城乡居民均等化的社会保障体系，逐步缓解进城农民的教育、医疗、养老、住房与托育等难题，保障进城农村居民的合法权益。着力建设城乡统一劳动市场，推动城乡居民同工同酬同等待遇与同等权责。可建立城乡统一的就业信息发布平台，消除就业歧视性条款，保障农民工工资支付、劳动保护、社会保险等合法权益。另一方面，着力完善城乡人才参与乡村全面振兴体制机制。鼓励激励优质城镇劳动力向农村转移。大力推动乡村产业振兴，改善乡村就业环境，为乡村发展打造现代生活条件，增强乡村对各类人才的吸引力。依托乡村特色资源，发展农产品加工、乡村旅游、农村电商、文化创意等新业态，创造更多高质量就业岗位，提高乡村就业的吸引力和稳定性。完善返乡农民工和下乡人才的就业创业激励机制，设立返乡创业专项扶持资金，建立返乡农民工和下乡人才信息服务平台，发挥返乡农民工和下乡人才的示范带动作用，通过“传帮带”方式吸引更多在城农民工和城市人才返乡下乡发展。营造良好的就业创业环境与发展环境，加强产业园区的水电路气信等基础设施建设，实现产城融合、职住平衡，让返乡下乡人才留得下、稳得住、能发展。建立和完善城乡投资者双方的利益保障和共享机制，鼓励城市居民携带先进技术、资本到农村发展产业项目，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环。[6]
深化农村土地制度改革。在符合规划和用途管制的前提下，将集体建设用地入市范围从经营性用地拓展到闲置宅基地、公益性建设用地等，盘活农村存量建设用地资源；建立集体建设用地统一交易平台，完善价格形成机制和信息披露机制，提高交易透明度和效率；简化土地用途变更和规划调整程序，实行“一站式”审批服务，缩短项目落地周期；创新土地流转方式，推广土地经营权入股、土地托管、联耕联种等模式，实现土地集约高效利用。健全土地流转风险保障机制，建立土地流转保证金制度；同时，推广“土地流转+农业保险”模式，将土地流转风险纳入涉农保险保障范围。设立土地流转风险保障基金，为流转双方提供履约担保；完善土地流转合同管理制度，制定规范合同文本，明确双方权利义务、租金支付方式、土地用途限制、违约责任等条款；建立土地流转纠纷调解仲裁机制，及时化解矛盾纠纷，维护双方合法权益。完善土地增值收益分配机制，明确农民、集体经济组织与地方政府在土地增值收益中的分成比例，建立土地增值收益调节金制度，将部分收益用于农村基础设施建设和社会事业发展。在征地补偿中，提高补偿标准，探索实行“留地安置”等多样补偿方式，让农民分享土地长期增值收益。
完善农村金融服务体系。持续推动农村金融服务体系建设，推动农村信用社、农村商业银行等金融机构回归支农本源，建立县域金融机构服务“三农”的激励约束机制，将涉农贷款投放情况与监管评级、货币政策工具使用等挂钩；发展村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构，增加农村金融供给主体；创新农村金融产品和服务，推广“两权”抵押贷款、农业产业链金融、农业供应链金融等模式，拓宽农村融资渠道；完善农业信贷担保体系，建立政府性融资担保机构，为农业经营主体提供增信服务。建立城乡资金共建共享共用机制，建立城乡资本合作信息平台，促进城市资金向乡村流动；推广“订单农业”等利益联结模式，让农民分享产业链增值收益；完善农村产权保护制度，稳定社会资本投资预期，增强其长期投资信心。此外，提高县域公共财政对农业发展与农村建设的投入比例，引导信贷、保险以及相关社会资本以市场化形式增加对农村建设的投入，推动形成政府、企业与个人等社会各类主体的服务体系。优化财政支出结构，加大对农村基础设施、公共服务、生态环境等领域的投入力度；创新财政资金使用方式，通过以奖代补、先建后补、政府和社会资本合作等方式，撬动更多社会资本流向乡村；完善农业保险补贴政策，扩大保险覆盖范围，提高保障水平，分散农业生产经营风险。
【石河子大学经济与管理学院教授祝宏辉、中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生齐心对本文亦有贡献；本文系国家社科基金重点项目“健全城乡融合发展机制研究”（编号：21AZD035）、新疆人才发展基金（编号：XJRC-2025-BTXC-YJ-CXPT-001）成果】
注释
[1]《锚定农业强国目标 切实抓好农业农村工作》，《人民日报》，2022年12月25日，第1版。
[2]刘冲、乔坤元、周黎安：《行政分权与财政分权的不同效应：来自中国县域的经验证据》，《世界经济》，2014年第10期，第123—144页。
[3]向雪风、牛耕：《乡村治理现代化如何促进农村家庭工商业经营》，《中国人口科学》，2026年第1期，第90—108页。
[4]胡向东：《城乡要素平等交换、双向流动困境及解决思路》，《农业经济问题》，2024年第12期，第4—14页。
[5]《习近平在听取陕西省委和省政府工作汇报时强调 着眼全国大局发挥自身优势明确主攻方向 奋力谱写中国式现代化建设的陕西篇章》，《人民日报》， 2023年5月18日，第1版。
[6]刘合光：《城乡融合发展的进展、障碍与突破口》，《人民论坛》，2022年第1期，第46—49页。
责编：董惠敏／美编：石 玉