【摘要】基层处于应对突发事件的前沿，具有“预防在先，发现在早，处置在小”的天然优势，是守护人民群众安全的“第一道防线”。作为基层应急治理的创新范式，“最小应急响应圈”通过对在地化存量资源的再组织化与梯次整合，构建起“梯次分层、限时响应、联勤联动”的敏捷处置体系，具备低成本与高效能的双重优势，成为破解基层先期处置困境的有力抓手。“十五五”时期，深化与推广“最小应急响应圈”机制，应从构建多主体协同工作格局、健全纵横贯通的组织体系、完善匹配的工作机制，以及坚持数字赋能等方面发力，推动应急管理效能直达基层，为推进国家应急管理体系和能力现代化提供科学路径。
【关键词】基层应急管理体系 最小应急响应圈 先期处置
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
基层是守护人民生命财产安全的“第一道防线”，最先受到各类突发事件的冲击，具有“预防在先，发现在早，处置在小”的优势。习近平总书记指出，基层是抵御自然灾害的第一线，抓基层、强基础的工作始终不能放松。①健全基层应急管理体系，加强基层应急管理能力建设，是应对处置各类灾害事故的固本之策。同时要看到，基层在突发事件先期处置环节仍存短板，“真空期”难题尚待破解，成为制约我国应急管理水平提升的关键因素。作为国家应急管理体系的“神经末梢”，统筹推进镇街及城乡社区应急管理，推动应急管理效能直达基层，是实现国家应急管理体系和能力现代化的重要任务。
2026年6月，国务院印发《现代化应急体系建设“十五五”规划》，提出“加强专兼职应急力量建设，提高基层应消一体综合救援能力，探索推广最小应急响应圈”。②“最小应急响应圈”机制由广东省广州市率先探索构建，其以单位、小区、商圈、网格等为最小基础单元，有效整合辖区社会力量与群防群治队伍，打造“梯次分层、限时响应、联勤联动”的基层应急处置体系。这一机制有力破解基层应急力量分散、指挥调度不畅等传统痛点，实现“预防在先、发现在早、处置在小、化解在基层”，能够将初灾小险高效遏制在萌芽状态，是实践中涌现出的超大城市基层应急治理创新范式。深入识别基层先期处置“真空期”的成因，科学剖析“最小应急响应圈”的破局逻辑，并提出能力提升路径，对有效提升基层应对突发事件的敏捷性与韧性，推进我国应急管理体系和能力现代化具有重要意义。
基层突发事件先期处置“真空期”的成因
基层连着千家万户，是人民群众生产生活的基本空间，既是突发事件发生的“第一现场”，也是开展先期处置、守护生命财产安全的“第一道防线”。然而，应急处置极具时效性，往往受制于“远水难救近火”的时空限制。突发事件导致的人员伤亡与财产损失，往往在最初几分钟内迅速扩大，而区县级专业救援力量从集结到抵达现场通常需要10至20分钟。因此，突发事件发生后，能否在初期有效遏制险情蔓延，不仅依赖于上级专业力量的远程调度，而且取决于基层能否充分发挥“预防在先、发现在早、处置在小”的天然优势。基层应急管理体系作为国家应急管理体系的底座，其先期处置能力已成为影响灾害后果的关键变量。③实践表明，基层在突发事件先期处置中往往容易陷入“真空期”，其原因来自多个方面。
在一些地方，基层应急处置力量存在断点与缺口。乡镇街道与城乡社区处于政府公共资源配置链条的延伸末梢，长期面临应急资源供给相对有限的现实制约。
在人员队伍建设方面，基层应急管理岗位普遍多由其他业务人员兼任，专职应急力量配置明显不足，队伍整体年龄结构偏大且后备力量梯队仍需进一步充实与优化。在实战应对能力上，各类基层应急队伍普遍缺乏常规化、系统化的专业培训与实战演练，加之专业救援装备保障相对有限，使得先期应急处置能力依然较为薄弱。同时，基层应急人员的权责匹配与激励保障机制尚不健全，岗位吸引力与队伍稳定性仍有待提升，导致基层应急工作面临“有事无人上、能人留不住、新手不会干”的现实困境。此外，在社会协同方面，当前基层组织对企事业单位及社会救援力量普遍缺乏有效统筹，各类社会力量参与基层应急管理工作的渠道仍需进一步拓宽与顺畅。④上述多重因素叠加交织，表明基层的先期响应与即时支撑能力仍需进行系统性加强，才能更好地满足防范化解重大安全风险和处置各类突发事件的实际需求。
现场基层应急力量统筹协同有待加强。由于辖区微型消防站队员、物业安保人员、社区网格员、基层民警、医护人员及群防群治志愿者等分属于不同的管理主体，导致应急信息台账的统一归集与调度指令的统一归口程度仍需提高，跨部门、跨主体的横向协同与顺畅衔接尚存较大的优化空间。
在基层行政统筹方面，有的乡镇街道与村居社区在调配和指挥辖区各类社会应急力量时，缺乏有效的制度抓手，覆盖全域、贯通底层的统一指挥调度体系仍需加快构建。同时，日常联合演练、日常联巡与联动处置机制的常态化落实仍需持续深化，突发险情发生后的力量集结、现场分工协作与资源整合效率仍有提升空间，如何在突发事件发生初期快速形成高效联动的处置合力，仍需多方协同推进与系统破局。
针对基层力量分散、协同不畅导致的先期处置“真空期”难题，盘活基层存量资源、织密应急组织网络，关键在于提升应急管理体系在基层的即时感知与敏捷响应能力。通过推动应急处置力量与风险防范关口向前延伸，建立起快速响应、高效协同的先期处置机制，能够确保突发事件发生后迅速启动现场应对，从源头上遏制险情蔓延、最大程度降低灾害损失。这不仅能有效填补基层应急能力的现实短板，也为提升基层治理效能、成功应对处置各类突发事件提供坚实的组织支撑与制度保障。
最小应急响应圈建设的生动实践
加强基层应急管理能力建设是防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的固本之策，是推进应急管理体系和能力现代化的重要内容。2021年，中共中央、国务院发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，提出“增强乡镇（街道）应急管理能力”。2024年，中共中央办公厅印发《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》，从提升基层应急管理组织指挥能力、健全基层安全风险防范体系、提高基层应急救援实战能力、增强基层应急处置能力、强化基层应急管理支撑保障五个方面作出具体部署。在一系列政策的推动下，各地因地制宜开展基层应急管理体系建设的创新实践。最小应急响应圈是从实践中创造的基层应急管理机制，具有低成本、高效能的双重优势，为各地夯实基层应急管理体系，提升基层快速应急响应能力提供重要借鉴与参考。
2021年，广州市率先建立“最小应急单元”，在楼宇、校园、商圈等场所整合安保、网格员、志愿者等群防力量，设立实体化处置小分队并按统一标准建管，充分发挥基层力量在先期处置中的优势，形成就地发现、快速处置的治理闭环。2024年，广州市在此基础上延伸探索“最小应急响应圈”，整合网格、村社、镇街与区级力量，打造“梯次分层、限时响应”的三层应急体系。具体包括，依托最小应急单元实现“1分钟岗位自救、3分钟周边就近互救、5分钟社区协同处置”的第一圈层自救圈，由镇街救援力量到场防范事态扩大的第二圈层10分钟增援圈，以及由区级专业队伍应对复杂险情的第三圈层20分钟专业救援圈。
“最小应急响应圈”机制有效打通基层安全防线的“最后一百米”。以率先试点的白云区三元里街道为例，2024年该街道发生的32起火灾警情全部由第一、第二圈层在第一时间就近处置，区级专业力量处置比例降至3%。目前，广州市已实现全市177个镇街、2817个村社全域覆盖，共划定8120个最小应急响应圈。
最小应急响应圈是从我国基层应急管理实践中涌现的创新管理机制，有效破解了基层先期处置“真空期”的困境。这一机制广泛吸纳物业保安、网格员、居民骨干、村社干部等熟悉辖区情况的在地化主体，将其整合为具备专业应急素养的“第一应急响应人”。同时，为其配备必要的应急装备并提供专业化培训，确保事发“第一现场”具备独立开展先期处置的与能力，减少对上级专业力量临时补位的路径依赖。凭借地理邻近性优势，基层应急组织能够在专业应急力量介入前，有效承担信息预警、先期处置与人员疏散等关键职能，实现“预防在先，发现在早，处置在小”。
同时，最小应急响应圈机制实现对既有应急基础与资源力量的再组织化，健全主体复合和组织严密的基层应急组织体系，将乡镇街道、城乡社区范围内的政府组织、企事业单位、社会组织、公众等多方主体整合起来形成组织系统。纵向上贯穿镇街、村居等多个层级，横向上衔接政府、企事业单位、社会组织和公众等多方主体，向上衔接区县应急管理体系，向下直达千家万户，实现基层应急工作上下贯通、一体应对。
此外，最小应急响应圈机制以突发事件的分类、分级、分期响应为依据，建立层层设防、梯次增强的三层应急响应圈机制。三个圈层在应急响应过程中并非依次替换，而是根据灾害演化态势梯次激活、动态补充，在最低治理层级，以最小处置成本与最快响应速度实现基层应急响应的高效闭环。
提升基层应急管理能力的路径
广州基层“最小应急响应圈”实践，已被应急管理部在全国推广，并被《现代化应急体系建设“十五五”规划》吸纳为“探索推广”的基层应急做法，可为各地破解先期处置“真空期”困境提供借鉴。
构建政府主导、社会协同、公众参与的多主体协同治理格局。这既符合我国国情和应急管理规律，又能有效应对复杂多变的安全风险，是推进应急管理体系和能力现代化的内在要求。
划分政府部门在基层应急管理工作中的权责边界。明确政府部门在不同应急场景下的工作职责，将履职情况与绩效考核、行政问责直接挂钩，层层压实应急管理责任，推动基层应急各项工作高效落实。
建立与辖区企事业单位、社会应急救援力量的常态化动员与协调机制。将企事业单位、社会组织与人民群众等纳入基层应急管理的工作格局，畅通社会主体参与基层应急工作的渠道。广泛发动群众，强化宣传教育，建立激励保障机制，鼓励群众报告安全隐患、提供应急救援线索等，提升群众自救互救的积极性与工作能力。
引导应急资源下沉基层，提升各类主体的应急能力。明确各类型应急管理参与单位的应急能力建设标准，以标准化、清单化方式提供制度遵循。统筹整合与有效利用城乡资源，统筹城乡应急力量、物资装备与避难场所的规划建设与改造。建立资源普查、动态调配与跨域协同机制，推动城市专业应急力量和先进装备向城乡基层辐射延伸，破解应急资源“城强乡弱”“上强下弱”的结构性失衡难题，弥补农村地区和基层单位应急力量薄弱的突出短板。⑤
健全纵向贯通、横向衔接、一体应对的基层应急组织体系。基层应急管理能力提升的关键不仅在于单项能力是否形成，也取决于各项应急能力能否被组织起来、运行起来、协同起来。
健全镇街、村社两级应急管理领导机制。明确将应急管理工作列为镇街与村社主要领导的核心职责，由主要领导亲自抓、总负责，通过坚实有力的高位推动，确保各项应急管理职责要求层层压实、一贯到底、真正落到实处。推动镇街层级独立设置应急管理办公室，将既有分散在城管办、经发办、执法队等部门的应急管理职责统一归口至应急管理办公室，由其有效承担综合协调指挥职责，统筹协调基层辖区应急值守、应急准备、应急指挥等工作，强化基层“大安全、大应急”框架构建，破解“九龙治水、各自为战”的碎片化困局。
全面摸清并充分盘活辖区内的社会面资源。通过精细化编制辖区内社会面应急救援力量以及各类企事业单位应急资源的详尽清单，建立健全动态掌握与高效调配机制，切实实现村社、镇街与社会应急力量之间的无缝对接与有效衔接。借助资源清单化管理与多方力量的深度融合，推动构建形成共建共治共享的基层应急治理共同体，汇聚起多主体协同应对突发事件的强大合力。
聚焦“全灾种、大应急”任务要求，常态化开展系统化、实战化的联合训练。创新演练考核机制，通过开展“双盲”实战演练与应急拉动测试，全面提升基层各类应急队伍的协同作战能力，确保关键时刻基层应急组织体系能够真正做到快速响应、高效处置与紧密协同应对，实现应急处置的高效闭环。
健全与基层情况相匹配的应急管理工作机制。紧密结合不同辖区内的安全风险特征以及资源禀赋差异，因地制宜地推动制度创新与机制优化。通过资源的互通有无与信息的实时共享，推动构建形成“圈内自防、圈外联动”的层层设防快速响应工作机制。既强调响应圈内部的自主防御与即时应对，又注重圈层外部的协同联动与梯次支撑，从而形成内外结合、环环相扣的立体化防护网，确保面对突发事件时能够迅速激活、高效运转。
编制面向基层应急救援力量的“一页纸”预案。根据风险隐患实际，将应急预案浓缩提炼为涵盖突发事件分类、防范要点、关键处置流程以及资源力量清单等要素的一页纸，确保突发事件发生时，基层各岗位工作人员能够在最短时间内抓住重点任务、明确职责分工、快速掌握应对该突发事件的关键处置流程，快速高效开展先期处置。
坚持数字赋能，提升基层应急组织体系各环节的运行效能。将人工智能、大数据、物联网等新一代数字技术融入基层应急管理的全过程，打破传统管理模式的条块分割与信息壁垒，推动基层应急模式向数字化、智能化、精细化转型，在风险防控、监测预警、指挥调度以及响应处置等各个环节实现应急治理的高效运转与无缝衔接。
摸清基层应急管理的“家底”与底数，将基层辖区内的各类风险隐患点、应急救援力量、应急物资储备以及关键敏感场所等核心要素，全面纳入集中统一的专题数据库进行规范化管理。在此基础上，充分发挥数字技术赋能作用，做到辖区各类风险隐患与应急要素的“一图统揽”和可视化呈现。通过技术赋能，确保在突发事件发生的第一时间，能够精准、全面地呈现灾害现场的关键情报信息与态势演化发展情况，既为后方应急指挥决策提供坚实可靠的数据支撑，也为一线应急人员开展现场处置提供精准有力的技术赋能。
在风险防控与监测预警上，推广应用智能平台，实现由“人防”向“技防”的深刻转变。针对传统人工巡查覆盖面有限、隐患发现不及时的痛点，大力推广应用“智慧烟感”、“智慧用电”、“智慧安监”等智能监测预警平台，推动安全管理模式由传统的“人防”主导向高效的“技防”支撑深度转变。依托物联网实时感知技术，对辖区内的火灾隐患、电流异常、违规操作等各类潜在安全风险进行24小时在线监测与智能分析，做到风险隐患早发现、早预警、早处置，将风险隐患消除在萌芽状态。
推动建立镇街集中统一的应急指挥中心，将其打造为基层应急响应的综合中枢。一方面，将辖区内的风险隐患点分布，以及各圈层应急救援人员构成、装备配备、物资保障、定点定位、联系方式等应急救援队伍基础和力量情况，连同实用化的“一页纸”预案全量接入指挥系统；另一方面，全面接入110、119、120接报的涉及灾害事故类警情信息。一旦发生警情，上级可第一时间将警情派发至基层镇街，村社、镇街的处置动态也能实时向上反馈，形成上下闭环。同时，应急指挥和救援人员可通过指挥平台，全面精准掌握突发事件态势与周边救援资源分布情况，高效调度相关应急救援力量赶赴灾害现场，实现应急响应的“一键调度”。
构建一体化通信体系，全面畅通预警信息与应急指令的发布和传播渠道，真正做到“一呼百应”、快速联动。深度融合应急管理部门和公安部门既有通信设备资源，为主要应急管理人员配备应急专用对讲机，构建形成“区级—镇街—村社”三级贯通的一体化通信网络。通过畅通信息发布渠道，严格落实直达基层各类人员的预警“叫应”机制，确保预警信息能够及时、准确、无遗漏地传达到户到人，打通预警信息传递的“最后一米”。
【注：本文系国家社科基金文化遗产保护传承研究专项“文化遗产应急管理体系构建研究”（项目编号：25VWB009）；国家自然科学基金面上项目“面向跨部门合作机制优化设计的超大城市复杂应急管理组织体系的运行与演化机理及其仿真分析研究”（项目编号：72374086）阶段性成果】
【注释】
①《习近平在中共中央政治局第二十五次集体学习时强调 着力提高防范应对自然灾害能力 切实维护人民群众生命财产安全》，《人民日报》，2026年4月30日。
②《现代化应急体系建设“十五五”规划》，中国政府网，2026年6月8日。
③张国玉等：《建设最小应急单元，破解突发事件先期处置“真空期”难题》，《中国应急管理》，2024年第11期。
④程万里：《提升基层应急管理能力的实施困境与路径选择》，《人民论坛》，2022年第8期。
⑤徐勇：《中国式基层治理现代化的方位与路向》，《政治学研究》，2023年第1期。
责编/冯一帆 美编/王梦雅
声明：本文为人民论坛杂志社原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。
