【摘要】数智技术、平台经济和移动互联网，正在重塑青年进入城市、获得工作、组织生活和建立社会关系的方式。新就业形态为青年创造广泛而灵活的就业机会，使劳动关系、收入来源、工作场景和信息获取方式呈现去单位化、强流动、属地化特征。新就业形态青年已深度嵌入城市生产循环，需推进以经济融入、制度融入、社会融入相互支撑的“发展型融入”，推动基本公共服务向常住地覆盖、社会保障随劳动者流动、平台责任与运营模式相匹配、服务节点由基本保障向发展支持拓展，并根据城市和人群的差异形成多样化政策组合。
【关键词】新就业形态青年 发展型融入 社会保障 城市治理
【中图分类号】D432.6 【文献标识码】A
2026年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加强新就业群体服务管理的意见》，出台首个专门聚焦新就业群体服务管理的中央文件。①近年来，全国已有8400万人成为依托互联网平台就业的新就业形态劳动者，其中多数是35岁以下的年轻劳动者②，青年是新就业形态劳动者中具有活力的主体，城市治理需顺应劳动组织和生活方式的深刻变革，以系统性制度创新把青年就业活力转化为城市发展能力。使青年在流动中获得保障、在工作中积累能力、在城市中形成归属，是关系青年成长、城市发展和社会主义现代化建设的大事。
从就业准入到发展型融入城市融入是流动青年进入城市后，逐步获得就业和生活机会、平等权利、社会联系与身份认同的动态过程。传统讨论多以落户、稳定就业和定居意愿为主要观察指标，其关注重点在于青年能否“进入城市”。但对新就业形态青年而言，劳动组织已由相对稳定的“单位—岗位”关系，转向“平台—任务—场景”的动态连接；就业身份、工作地点和居住空间频繁变化，单以户籍、职业名称或居留年限已难以准确衡量其融入程度。更需关注的是，青年能否在流动就业中获得与劳动贡献相匹配的报酬、保障和服务，能否将当期工作经历转化为可持续的职业能力、稳定预期和城市生活条件。
基于此，本文提出“发展型融入”的分析概念，强调城市融入不应止步于为青年提供就业入口和基本服务，而需通过制度建设和服务供给，扩大青年在城市中的实质发展机会。在收入波动时，能够获得基本生活支持保障；在技术迭代和岗位转换时，能够获得职业指导、技能培训和能力认证；在居住、婚育、健康和照料压力上升时，能够便捷获得相应公共服务；在日常工作和生活中，能够通过社区、工会、行业协会商会和社会组织等渠道实现公共参与。
发展型融入是落实“投资于人”的重要渠道。“投资于人”的本质是为了人，围绕人的所思所想、所愿所盼加大投入，经济社会发展才更有意义③。发展型融入强调青年能否在城市中持续积累人力资本、获得社会保护、形成社会关系并参与公共生活，其关键不仅在于是否能够获得户口等身份，而且在于实质发展机会是否扩大。青年处于职业起步、能力形成、家庭建立和社会关系扩展的关键阶段，更需政府、平台和社会持续增加人力资本、社会保障和公共服务投入，健全与其流动就业特点相适应的制度安排，形成稳定、可预期的发展环境，使短期就业机会能够逐步转化为职业能力、保障权益和城市归属感。因此，发展型融入既是对青年发展的制度保障，又是城市积累人力资本、扩大消费需求和增强创新韧性的投资机制。
新就业形态青年融入城市的现实挑战
数智时代青年融入城市的路径正在发生深刻变化。过去，青年往往通过单位获得相对连续的劳动合同，在固定工作地与居住地之间规律往返，以此获得职业身份、社会保障和社区关系。现在，越来越多青年通过手机、平台账户、单次的项目合作进入劳动市场，将直播、设计、程序开发、在线客服等工作嵌入家庭和社区。劳动组织方式的变革拓展青年发展空间，同时改变城市制度识别劳动、配置服务和组织社会联结的传统基础。
劳动组织由稳定转向动态，职业身份流动性加强。传统就业以“岗位—单位—社区”为稳定链条，劳动报酬、社会保险、职业培训和社会交往大多依托单位和固定居住地展开。新就业形态则呈现“平台—任务—场景”的组织结构：平台以派单、计价、评价等数字规则组织劳动，青年依据订单、收入、技能和家庭安排，在平台、行业与城市之间动态转换。职业转换既可能反映就业和收入压力，又可能成为积累技能、寻找机会的途径。相关调查表明，新就业形态劳动者呈现年轻化、人口流动扩大化、收入内部差异显著和职业生涯不确定性较高等特征。④政策识别的重点需由关注职业类别转向关注需求状态：收入处于波动期时，更需稳定订单、公平计价和兜底保障；处于转岗期时，更需技能培训、就业服务和职业转换支持；进入婚育、住房和家庭照料阶段后，更需关注工时、参保连续性、住房成本和公共服务可及性。因此，不能简单以“骑手”“司机”“主播”等职业标签替代身份识别，而需关注青年在收入波动、转岗学习、婚育安居等不同阶段的实际需求。
工作与生活的流动半径扩大，固定式公共服务难以有效覆盖。目前，有的公共服务仍按行政区划、固定住址和工作时段配置，与跨区接单、夜间工作、多地居住的现实不相适应。在超大特大城市，居住成本较高、跨区通勤距离较长、午晚高峰和夜间工作较多，使其对休息补给、充换电、停车如厕、夜间医疗、租住保障等服务具有更强的场景化需求。在都市圈和周边中小城市，就业地、居住地和参保地分离问题更为突出；文旅、电商和特色产业城市面临人口季节性、县域化流动。因此，公共服务的配置不仅要考虑城市的行政等级和常住人口，而且需考虑劳动者真实的流动半径、工作时段和生活场景，提高服务可及性，覆盖劳动者实际工作的街区、经常停留的服务节点和稳定生活的居住空间。
灵活就业与稳定发展之间存在脱节风险，青年长期发展面临一定约束。新就业形态降低就业创业门槛，也可能使劳动者长期停留于以订单为纽带、以即时收入为导向的就业状态。订单波动、算法规则调整、职业伤害和技能替代等风险，与住房、婚育和家庭照料等生命周期任务相互叠加，容易使青年陷入就业频繁转换却未能积累持续发展能力的局面。促进青年真正融入城市，需统筹就业、社会保障、职业培训和城市公共服务政策，构建覆盖就业和生活全过程的支持体系。完善适应多平台、多地流动特点的参保缴费和权益接续机制；将数字技能、经营管理和职业转换能力纳入培训服务重点；推动劳动者服务站点拓展就业服务、劳动权益、心理关爱和社会交往等功能。通过增强保障的可携带性、培训的针对性和服务的可及性，促进灵活就业由临时性收入来源向可持续职业发展通道转变。
构建适应新就业形态青年发展需求的制度体系
2021年，《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》出台，我国新就业形态权益保障由主要以建立劳动关系为门槛，逐步转向以不同的用工情形为依据，以平台及合作企业责任落实为重点，以劳动报酬、休息、劳动安全和社会保障等基本权益为主要内容，并由公共服务、协商协调、算法治理和监管执法共同支撑的新就业形态权益保障政策体系。在社会保障方面，职业伤害保障试点针对多平台、强流动、按单结算特点，探索按日参保、按单计费等机制。截至2026年6月底，试点已覆盖17个省份、11家平台企业，累计参保2990.2万人，并于7月起向全国推行⑤。灵活就业人员在就业地参加职工基本养老、医疗保险的渠道持续拓宽，截至2024年底，参保人数分别达到7057万人和6615.9万人。⑥在服务和治理方面，全国已建成18万家工会驿站、2187个货车司机之家和3000余家新就业形态劳动纠纷一站式调解组织，⑦推动饮水、充电、休憩、如厕等基础服务，以及法律咨询、争议调解等服务，向商圈、园区、交通枢纽和社区延伸。《关于加强新就业群体服务管理的意见》进一步将规范用工、算法治理、权益维护、关爱服务和基层治理统筹起来，明确保障劳动者对算法规则的知情权、参与权和选择权，并要求合理确定分配、计价和时长预估规则。同时需看到，各类体制机制仍存在难以充分适应新就业形态青年需求的问题。
劳动权益责任仍需适应平台化组织方式。平台通过规则、数据和评价对劳动过程形成实质影响，但具体用工责任可能分散在平台、合作商、加盟商、外包商之间。青年面对的是统一的订单和算法规则，维权时却可能面对多层主体。最高人民法院发布新就业形态劳动争议专题指导性案例，推动对新型劳动关系作出更符合实际的司法识别。需把个案规则进一步转化为对实际控制程度、劳动风险和经营收益相匹配的责任机制，使劳动保护、信息披露、风险分担和争议处理有更清晰的制度依据。
社会保障制度仍在一定程度上以稳定缴费、连续就业和单位缴费为默认结构。新就业形态青年收入常按单、按日或按项目结算，淡旺季波动较大，参保能力不稳定，转换平台或短期无单时，参保容易中断。现有社保补贴多以就业困难人员或离校未就业毕业生为重点对象，如何更好识别新就业形态青年收入低谷期、职业转换期的参保压力，需进一步研究。社会保障制度的目标需从扩大覆盖面，逐步拓展至增强连续参保能力、提升权益接续质量。
公共服务供给仍存在属地化倾向。许多服务以固定社区、固定工作时段和线下窗口为入口，而外卖骑手、网约车司机、快递员等劳动者的工作高峰恰在午晚、夜间、周末和节假日。就业地、居住地、参保地、户籍地不一致，容易增加其办事成本。服务站点数量增加后的同时，功能需及时回应新就业形态青年法律援助、参保咨询、健康服务、心理支持、技能培训、托育转介和职业指导等发展需求。
人力资本积累机制仍有待适应技术变革的新需求。平台劳动能使青年快速接触数字工具、客户服务、即时物流和小微经营，然而这些经验往往较难被标准化记录、认证和转换。现有公共就业服务也较多停留于岗位发布和一次性就业撮合，对多平台接单、工作时段不固定、职业频繁转换的青年，缺少就业进入、能力提升和转岗发展的职业指导。需健全适应新就业形态的职业指导和技能培训体系，发布分行业、分城市的职业需求和技能信息，提供职业测评、发展咨询和转岗服务，开展短周期、模块化、线上线下结合的培训，推动订单记录、服务评价和培训成果逐步转化为可跨平台、跨地区认可的技能证明和职业信用。
以系统性政策创新促进青年发展型融入
推动新就业形态青年更好融入城市，需把分散在劳动权益、社会保险、住房保障、公共服务、技能培训和基层治理中的政策工具衔接起来，推动以权利保障为底线、以能力提升为重点、以需求动态识别为基础的服务体系建设。
以常住地服务为基础，拓展青年在城市中的发展空间。需把青年是否真实、持续参与当地劳动和生活，作为基本公共服务可及性的重要依据，在依法依规前提下逐步降低对单一劳动合同、连续缴费和固定户籍的依赖。面向稳定居住、依法接单就业并有参保记录的青年，可在保障性租赁住房、公共就业服务、基本健康服务、子女义务教育和托育转介等方面逐步完善准入规则。对超大特大城市，可在订单密集区、交通枢纽、产业园区和青年租住区周边，布局更多保障性租赁住房、青年公寓、夜间服务和跨区办理网点，降低青年在城市中的居住与时间成本。
建设权益可随劳动者流动而转移接续的保障体系。职业伤害保障试点可在总结经验基础上稳步扩大范围，重点覆盖职业伤害风险高、劳动管理强度大、订单组织集中度高的行业，并推动职业伤害、工伤康复、医疗服务、收入支持和再就业服务相互衔接。对于养老、医疗保险，可加强基础制度建设，促进跨地区、跨险种转移接续，优化灵活参保、线上经办等；探索在收入低谷期、转岗学习期和因病短期退出劳动期间，提供更具连续性的缴费支持。
依据实际控制程度压实平台责任，推动算法劳动规则完善。平台对任务分配、计价、考核、评价、账户限制具有较强影响力，需承担与其控制程度相适应的劳动保护、风险分担、规则说明和争议处理责任。可重点完善三类规则：对影响收入和劳动强度的计价、派单、时限规则，实行事前说明、重大调整风险评估和劳动者意见听取；对扣罚、封号、限制账户等重大不利决定，提供理由告知、人工复核和外部救济；对恶劣天气、交通管制、突发事件等特殊情形，自动调整配送时限、考核规则和安全保障。例如，欧盟《改善平台工作条件指令》将正确就业身份认定、算法透明、人工监督和申诉权纳入平台工作治理框架。关键在于承认算法规则是劳动规则的重要组成部分，不能仅作为企业内部技术安排。
推动工会驿站等劳动者服务阵地从休憩驿站升级为青年发展服务网络。基础站点继续做好饮水、热饭、充电、如厕、避暑避寒和应急物资供给等服务；区域综合站点可叠加参保咨询、法律援助、劳动争议调解、健康和心理服务；重点节点可以连接职业培训、技能认证、创业辅导、托育转介、住房咨询和青年社群。站点布局需依据订单热力、夜间工作区域、交通枢纽、青年租住区和产业园区动态优化，并发展夜间、周末、预约和线上服务。
建立从平台劳动经历到职业能力资产的转换机制。可以探索建立由劳动者本人授权、平台依法提供、公共机构和培训机构共同认可的职业经历记录机制，将订单履约、技能课程、项目成果等分散信息，逐步转化为可验证、可携带、可跨平台和跨地区使用的能力证明。只有劳动者将工作过程中形成的经验沉淀为本人可支配的职业信用和技能资产，才能成为后续求职、转岗、创业和社会保障衔接的基础。同时，可推动平台企业、职业院校、技工院校、行业协会和公共就业服务机构共同建设模块化课程，形成及时回应市场需求的短周期、可认证的培训体系。
依据流动模式形成差异化政策组合
对于超大特大城市，可着力降低青年生活成本、提高跨区服务可及性。此类城市岗位密度高、平台订单集中、机会丰富，但住房压力大、通勤时间长、区际服务分割较明显。政策重点是增加保障性租赁住房和青年友好型社区供给，建设高密度综合性服务节点，发展夜间和周末公共服务，推进跨区参保咨询、劳动维权和服务转介，完善平台算法协商和高峰时段安全保护。
对于都市圈中心城市和周边流动型中小城市，需突出跨城协同与生活就业平衡。这类城市的青年常在本地居住、中心城市就业，或在多个城市之间往返接单。可通过完善都市圈协调机制，推动就业登记、社保经办、医疗结算、职业培训学分和劳动维权信息的互联互认；支持在铁路站点、跨城通勤走廊和区域物流节点布局服务设施；根据青年双城生活特点，完善短期住宿、租赁住房、托育和家庭服务衔接。需弥合就业地与居住地之间的制度缝隙，并将青年跨城流动作为都市圈一体化发展的重要内容。
对于区域中心、县域，以及文旅和特色产业城市，需突出产业嵌入、季节转换和创业支持。县域物流、农产品电商、文旅消费、特色制造和本地生活服务为青年提供新的就业机会，但订单和收入往往受季节、客流和产业周期影响较大。需把新就业群体服务与商业体系、现代物流、文旅发展和产业升级相结合，完善淡旺季职业转换培训、创业咨询、社保接续和金融服务，支持青年将平台技能转化为本地产业经营能力。面向返乡青年、县域创业者和数字内容生产者，需提供合同、税费、知识产权和市场拓展等综合服务。
数字游民和远程创业并非单独的城市等级，而是一种新的跨类型发展场景。对具备数字产业、文旅资源、生活成本优势或创新社区基础的城市，可探索可信数字身份、在线政务、共享办公、短住与长住衔接、跨地域创业服务和本地产业合作。其政策目标是通过完善数字公共服务和社区支持，使远程工作者既能分享城市提供的数字便利和生活品质，又能通过创新创业、消费升级、知识扩散和社区参与，为城市发展形成可持续的增量。
【注释】
①《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强新就业群体服务管理的意见》，《人民日报》，2026年4月27日。
②《这8400万人 总书记非常关心》，央视网，2025年3月17日。
③赵晓辉、刘慧、任军：《新华社经济随笔：从“投资于人”感悟以人民为中心 》，中国政府网，2025年3月8日。
④李培林、陈光金、王春光等：《 2024年中国社会形势分析与预测》，北京：社会科学文献出版社，2023年。
⑤《7月1日起职业伤害保障试点向全国推开》，人力资源社会保障部网站，2026年7月1日。
⑥⑦《国务院关于灵活就业和新就业形态劳动者权益保障工作情况的报告》，中国人大网，2025年12月25日。
责编/张凡 美编/李祥峰
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