【摘要】随着青年发展政策由分领域供给逐步走向多领域统筹，服务连续性成为优化青年发展服务体系的重要问题。生命历程中的关键转衔，往往伴随服务主体、政策资格、属地关系变化和服务重新组合，由此形成制度接缝，衔接不畅则可能形成制度接缝风险。建设青年发展型城市，不仅要关注各领域分别提供哪些政策和服务，而且需关注青年在身份和生活状态变化过程中能否获得连续支持。可以通过“转衔治理”，在既有专业化分工基础上加强服务组合与责任配置、流程重构与服务接续、分层支持与结果反馈，降低制度接缝风险，增强青年发展服务的连续性。
【关键词】青年发展 “转衔治理” 服务连续性 服务体系
【中图分类号】C913 【文献标识码】A
“十五五”规划纲要以专节形式对“支持青年发展”作出部署，提出健全促进青年发展的规划和政策①。近年来，围绕青年教育、就业创业、住房、健康、婚恋生育、社会保障和社会融入等领域的政策和服务体系不断完善。现有公共服务主要按照专业领域和行政职责组织实施，这种分工有利于明确责任、形成专业化的政策和服务供给。然而，青年发展具有阶段间的连续性，教育、就业、独立生活、家庭组建等过程前后关联。在不同发展阶段，青年的身份角色、生活状态和发展条件随之变化，公共服务需求也相应调整。
青年在不同发展阶段之间转换时，往往涉及服务主体、政策资格或属地关系的变化，以及不同服务的重新组合，其实际需求可能跨越不同领域和制度体系。即使各领域已建立相应政策和服务，也不意味着青年在发展阶段转换过程中能够获得连续支持。由此，青年发展政策面临的问题逐渐从某一领域“有没有服务”，延伸到不同政策和服务之间能否有效衔接。建设青年发展型城市，需统筹教育、就业创业、住房、社会保障等领域资源，推动跨部门、跨领域、跨阶段政策协同和服务衔接。回应青年发展过程的连续性要求，需识别青年发展过程中的关键转衔及其制度接缝，在既有专业分工基础上，把关键转衔作为统筹衔接相关政策服务的重要抓手，以增强服务连续性。
在青年成长关键节点推动制度衔接、服务接续青年发展服务通常按照年龄阶段、身份状态和现实需求，分领域、分阶段安排。如果政策关注主要集中于青年在某一阶段“需要什么”，那么不同阶段之间如何转换、前一阶段的发展状况如何影响后一阶段，就容易受到忽视。建设青年发展型城市，需在分领域、分阶段服务基础上，更加重视青年成长关键节点之间的政策衔接和服务接续。
青年发展的生命历程视角。个体发展并非年龄阶段的简单排列，而是由教育、就业、家庭组建等相互联系的发展轨迹构成，重要社会角色和生活状态的变化形成具有关键意义的转衔。青年完成教育、进入劳动力市场、走向独立生活、组建家庭等过程彼此联系，其发生时间、先后顺序和实现结果可能相互影响。这里所说的转衔，主要指青年在重要社会角色、身份状态或资源获取方式上的转换及其前后联系，并不意味着这些转换遵循一致的时间表和固定顺序。教育、就业、独立生活和家庭组建之间的转换可能出现停滞、反复和路径调整，呈现更加复杂和非线性的形态。不同青年完成这些转衔的时间安排、路径组合和实现结果也不尽相同。
基于转衔视角审视青年发展可以发现，青年发展服务不仅要关注各阶段分别配置哪些政策和服务，而且需关注青年由一种状态进入另一种状态时，相关支持能否形成前后衔接。青年发展型城市建设需把转衔视角纳入政策设计。
阶段转换的制度嵌入及其风险。青年发展不同阶段的转衔并不单纯由个人选择和行动决定，而是发生在特定的社会关系和制度环境之中。就业、收入、居住、社会保障和家庭关系等条件彼此关联，一项条件的变化可能影响其他生活领域及后续发展。当就业机会、住房条件、公共服务供给不足，或者不同制度之间衔接不畅时，青年可能面临困难。例如，毕业初期较长时间无法实现相对稳定的就业，不仅影响青年当期收入和职业经验积累，而且可能进一步影响其独立生活及后续家庭安排。
不同青年应对转衔困难的能力存在明显差异。家庭经济资源、教育资本、社会关系，以及住房和照料支持越充分，青年通常拥有更多时间缓冲和更大的选择空间；对于私人资源较为不足的青年，则较难自行消化就业、居住和照料等方面的压力。因此，公共政策能否为资源不足的青年提供必要支持，会影响私人资源差异是否以及在多大程度上转化为长期发展差距。需强调的是，青年发展过程中的风险来源并不单一，既可能来自就业机会、住房条件和家庭资源，又可能与公共政策和服务供给及其衔接状况有关。公共政策不仅影响青年获得就业、住房、保障等具体资源的机会，而且影响不同资源条件能否在关键发展过程中形成有效支持。因此，有必要考察公共服务体系内部专业化、分领域的制度安排如何影响青年发展的连续性。
从分阶段支持到全周期服务。专业化分工解决不同领域“由谁提供服务”的问题，但青年身份和生活状态发生变化时，原有服务主体、政策资格和属地关系可能随之转换，原本分散的服务可能需重新组合。这种在青年发展状态转换过程中形成于不同制度和服务之间、需实现前后接续或重新组合的接口，可概括为“制度接缝”。制度接缝本身并不意味着服务失效；只有当接口衔接不及时或不充分，进而出现服务中断、责任不清、资格转换困难或资源获取障碍时，才形成“制度接缝风险”。制度接缝及其风险需与单一政策领域内部的资源或服务不足相区分。就业岗位不足、住房供给不足或托育资源不足，主要属于特定领域的资源和服务能力问题，可能增加转衔困难，却不直接构成制度接缝。制度接缝关注的是青年身份和生活状态发生变化时，原本分别运行的制度和服务如何形成接口，以及这些接口能否有效衔接。
对于青年发展而言，需进一步引入生命历程的时间维度，分析哪些重要身份和角色转换容易形成制度接缝，不同政策和服务需在什么节点启动衔接，以及如何随着青年发展状态变化实现转介和接续。基于这一问题意识，本文提出“转衔治理”这一分析概念。“转衔治理”是指在既有专业化行政分工基础上，以青年生命历程中的关键角色、制度身份或生活状态转换为治理场景，通过政策衔接、责任协同、服务整合和流程重构，降低制度接缝风险、增强青年发展服务连续性的治理方式。其直接对象是公共服务体系中具有可干预性的制度接缝及其风险，而不是全部发展风险。
“转衔治理”并不要求改变现有部门职责体系，也不是以新的综合性组织取代专业化分工，而是在阶段性、专业化服务基础上，增加一个依据青年发展过程组织和衔接既有服务的维度。其关键不在于重新回答各部门分别“提供什么服务”，而是进一步回答青年完成关键转衔时“哪些服务需形成接续”。
把“转衔治理”融入青年发展型城市建设全过程
建设青年发展型城市，需更好满足青年多样化、多层次发展需求，在青年成长的关键转衔中推动制度衔接、服务接续。在青年身份和生活状态相对稳定时，各类专业服务通常可以按照既有制度安排运行。而当进入关键转衔后，服务主体、政策资格和属地关系可能随之变化，原本分别运行的服务也可能需重新组合，由此形成不同形态的制度接缝。以下选择教育—工作、走向独立生活、家庭组建与父母角色形成三类典型转衔，考察青年发展状态变化过程中不同政策和服务如何发生转换与重新组合。这并不意味着青年必须按照固定顺序完成学业、就业、独立生活和家庭组建，而是借助具有典型意义的发展场景观察不同类型的制度接缝。
教育—工作转衔：就业服务与制度接续。从学校教育进入工作领域，是制度边界较为清晰的关键转衔。对于高校毕业生而言，毕业既意味着由学生角色逐步进入职业角色，又意味着退出以学校为主要组织依托的服务体系，并与公共就业、社会保障等新的制度体系建立联系。在校期间，就业指导、招聘信息和部分就业手续主要通过学校获得；离校以后，就业服务主体逐步转向人力资源和社会保障等部门，相关制度关系也需根据就业状态重新建立。
高校毕业生离校前后的信息移交和服务接续，是近年来毕业生就业政策持续关注的环节。教育、人力资源和社会保障等部门持续强调离校未就业毕业生信息衔接和“服务不断线”，并通过信息移交、实名服务等方式推动离校前后就业服务衔接。这类政策安排表明，“离校”已被制度识别为服务主体发生转换、需专门做好接续的重要节点。
这一转衔中的制度接缝主要表现为三个方面：服务主体转换，学校就业服务退出以后需由公共就业服务体系及时接续；身份和政策资格转换，应届毕业生、离校未就业毕业生等不同身份对应的政策和服务渠道有所不同；地域流动与属地服务之间的转换，青年求职就业地可能不同于学校所在地和户籍所在地，就业、社会保障等相关属地公共服务关系需重新建立联系。现有就业支持制度不断完善，但离校前后公共就业服务、社会保障等制度之间的接续仍有进一步优化空间②。同时需强调，岗位供给不足和就业竞争等劳动力市场问题本身并不构成这一转衔过程中的制度接缝，但可能延长职业进入过程，从而增加青年对持续就业服务的需求。
走向独立生活：就业、住房与城市融入。从家庭依赖逐步走向相对独立的生活，是伴随就业、收入、居住和社会关系的变化而实现的。就业为青年获得收入和形成自主生活能力提供基础，但相对独立的生活还需较为稳定的居住条件、社会保障和公共服务支持。既有研究表明，青年走向独立生活所依赖的资源条件具有明显差异，住房获得受收入、职业状况，以及家庭支持等多种因素影响。收入及其稳定性、住房可获得性，以及家庭能够提供的经济和居住支持，共同影响青年的自主生活能力。家庭和市场能够提供的支持越有限，青年对住房保障、社会保障等公共服务的需求越突出。
从服务组织看，就业以后如何由获得收入进一步形成稳定生活基础，需就业、居住、社会保障等不同支持相互衔接。有的地方已将青年驿站等短期求职住宿服务与保障性租赁住房等中长期安居支持相衔接，这既是青年发展型城市建设中优化青年居住环境的积极探索，又反映出青年服务开始由解决单一阶段性需求向不同支持之间的接续延伸。对于跨地区求职就业的青年，属地关系的变化还会增加公共服务重新衔接的要求。属地服务关系的重新建立，也是青年在就业地形成稳定生活并逐步实现城市融入的重要条件。
从青年走向独立生活的整体过程看，制度接缝主要表现为三个方面：就业支持与居住支持之间的接缝。获得就业机会以后，青年仍需解决阶段性住宿和长期居住问题，就业服务与住房支持之间存在相互衔接的需要。过渡性支持与常态化公共服务之间的接缝。求职住宿、青年驿站等主要帮助青年解决独立生活初期的阶段性困难，但从短期过渡走向相对稳定的生活，还需进一步与住房、社会保障，以及其他常态化公共服务建立联系。地域流动与属地公共服务之间的接缝。对于跨地区就业和居住的青年，原有属地关系发生变化，一些公共服务需根据实际就业地和居住地重新建立联系。家庭住房和经济支持能够在一定程度上缓冲这些制度接缝风险，而家庭支持有限的青年更加依赖公共服务的有效接续。
家庭组建与父母角色形成：婚育、托育与工作家庭协调。对于选择结婚和生育的青年而言，家庭组建和父母角色形成会使公共服务需求在较短时期内集中发生变化。相关服务由婚姻登记和婚姻家庭服务逐步延伸到婚前孕前保健、孕产期医疗、生育保障、儿童健康和托育，同时还涉及休假权益和工作家庭协调。2024年国务院办公厅印发《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》，将生育保险、生育休假、就业权益保护和普惠托育等纳入同一政策框架③；各地推进的新生儿出生“一件事”，对出生医学证明、户籍登记、医保参保等原本分属不同部门的事项进行集成办理④。这些制度安排说明，家庭状态和父母角色变化会集中产生跨阶段、跨部门的服务衔接需求，这也是青年发展型城市建设中缓解青年婚恋生育养育难题需重点关注的制度衔接问题之一。
其中，婴幼儿照料与青年父母就业之间的关系尤其突出。已有研究表明，婴幼儿照料负担会影响女性劳动参与和收入，而托育服务的获得有助于改善女性的就业状况⑤。因此，托育服务不仅关系儿童照料，其可获得性还会影响部分青年、尤其是女性维持就业和职业发展的连续性。
这一转衔中的制度接缝主要表现为三个方面：家庭状态和子女成长不同阶段之间的纵向服务接续，从婚育准备、孕产服务到儿童出生和托育，相关服务需随着家庭状态变化依次进入；同一节点上不同部门之间的横向协同，尤其是在生育和儿童出生阶段，多项服务和权益需求会在较短时期内集中产生；儿童照料与父母就业之间的衔接，阶段性休假结束以后照料需求仍然持续，托育服务能否及时获得会影响父母恢复或维持就业。家庭经济和照料资源的差异，也会影响青年依靠私人资源缓冲制度接缝风险的能力。
上述三类转衔呈现出不同形态的制度接缝：教育—工作转衔主要涉及服务主体、制度身份和属地关系的转换；走向独立生活更多表现为就业、居住和社会保障等不同支持的重新组合；家庭组建和父母角色形成则突出不同阶段服务的连续接续，以及同一节点上多个部门之间的协同。三类情形共同表明，建设青年发展型城市，既要继续完善各专业领域服务供给，又需围绕青年关键转衔加强不同制度和服务之间的组织与接续。
把分领域政策资源转化为青年可感知的连续支持
建设青年发展型城市，既需不断完善就业、住房、婚育、托育、社会保障等各领域青年政策，也需通过“转衔治理”加强不同政策和服务之间的衔接。“转衔治理”的重点在于使跨部门责任配置、服务流程和资源供给能够随着青年身份和发展状态变化形成有效衔接，减少部门分工和制度边界给青年个体带来的协调成本。具体可以从治理场景与责任配置、服务流程与转介接续、分层支持与结果反馈三个方面展开。
以关键转衔为治理场景：服务组合与责任配置。现有公共服务主要按照部门、领域和事项进行配置，“转衔治理”则进一步把青年成长关键节点作为组织服务和配置责任的治理场景。所谓治理场景，是指青年在重要社会角色、制度身份或生活状态转换过程中，多个公共服务需求集中出现、不同制度责任需相互衔接的特定发展情境。其意义在于，在专业化部门分工之外增加一个基于青年生命历程的服务组织维度。
治理场景的确定需同时考虑发展意义和公共服务属性。适合纳入“转衔治理”的关键节点，需具有较为明确的公共责任、涉及多个政策和服务领域，而且制度衔接状况可能对青年后续发展产生较大影响。同时，需区分青年自主生活选择与由此产生的公共服务需求。结婚、生育等属于青年自主决定的生活选择，公共政策回应的是由此产生的医疗、生育保障、托育，以及工作家庭协调等服务需求，而不是对青年生命历程本身进行干预。形成治理场景以后，可以根据青年完成一次转衔的实际需要，把原本分散配置的服务集成为相互关联的服务组合。例如，教育—工作转衔可能同时涉及就业指导、公共就业服务、社会保险接续，以及阶段性住宿等不同支持。并非所有青年服务都能归属于单一转衔，心理健康支持等具有较强跨转衔属性的服务，则需根据青年在不同转衔中的实际需求保持连续性，并与相应场景中的专业服务形成衔接。
可以依托青年工作联席会议等现有协调机制，在党委领导、政府负责的工作格局下，由共青团发挥联系服务青年、协调推动的作用，各职能部门依据职责承担专业政策制定和服务供给职责。对于具体转衔场景，应根据核心业务和主要职责明确牵头部门，组织相关职能部门提供并衔接相应服务。对于需在基层落地的相关服务，应把专业供给与属地承接结合起来，由街道、乡镇发挥综合承接和组织协调作用，社区则可协助联系青年、发现需求和对接服务。由此形成总体协调、场景牵头、专业供给和属地承接相结合的责任结构。
以流程重构促进服务接续：从事项联办到连续支持。形成服务组合并明确责任后，还需解决相关服务如何实际运行、相互接续的问题。青年在关键转衔中面对的往往不是若干彼此独立的事项，而是一组具有先后关系和相互依赖的服务需求。如果按照原有部门流程分别受理，青年仍可能需自行判断办理顺序、重复提交信息，并在不同部门之间寻找服务。因此，可依据青年完成关键转衔的实际过程，对相关业务流程和服务关系进行重新组织。近年来推进的“高效办成一件事”改革，为这种流程重构提供现实基础。这一改革主要是从企业和群众办事视角出发，将原本分散于不同部门的关联事项进行集成，通过流程再造、系统互联和数据共享，减少重复申请和跨部门奔波。这说明，在保持部门专业分工的条件下，可以围绕特定需求和场景重新编排跨部门服务流程。青年完成一次关键转衔，除了办理手续，还可能需职业指导、岗位匹配、阶段性住宿、政策咨询等公共服务，“转衔治理”的重点不是增加一个综合窗口，而是使相互关联的服务之间能够共享必要信息、形成转介并保持接续，把原本分散的服务转化为具有连续性的支持过程。
同时，需解决服务何时介入或启动的问题。对于毕业离校、就业登记、待业登记等具有明确制度含义，并直接对应公共服务责任的事件，可以建立“触发—识别—转介—接续”的服务机制。关键事件发生后及时识别可能产生的服务需求，将相关信息提供给青年；需进入其他专业服务体系的，由现有服务主体进行转介，并对必要的服务接续加以确认。高校毕业生离校未就业实名服务等实践已经体现出这种接续逻辑。此外，主动接续需明确边界。对于具有明确公共服务属性的制度事件，可以依托已有业务信息进行适度服务触达；对于婚恋选择、生育意愿等具有较强私人属性的事项，则应更多依靠青年自主表达需求和主动选择服务。涉及跨部门共享和使用个人信息的，应当依照法定权限和程序进行，并以履行法定职责所必需为限。“转衔治理”所要求的主动性，是使已有公共服务职责能够及时跟进，而不是扩大政府识别和干预青年私人生活的范围。
以需求差异为基础实施分层支持：服务配置与结果反馈。不同青年面临的困难和支持需求并不相同。对于多数青年而言，主要需求是及时获取政策信息、顺畅获得公共服务和减少不同服务之间的衔接成本；对于家庭支持较弱、长期待业、就业反复中断，或者同时面临就业、居住和经济困难等多重问题的青年，一般性信息和常规服务可能不足以支持其顺利完成转衔。因此，需根据实际困难、可利用资源和服务需求配置不同强度的支持。面对大多数青年，应以普惠、便捷、低干预的基础服务为主，通过清晰的服务信息、便捷的服务入口和政策匹配，降低进入公共服务体系的门槛和使用成本，并以青年自主选择为主要方式。对于依靠常规服务难以解决问题的青年，则可以在普惠服务基础上提供阶段性的增强型支持，根据困难程度和持续时间采取需求评估、专人联系、“一人一策”、优先转介，以及必要的持续跟踪等方式，在涉及多个问题时协调不同专业服务共同介入。
分层支持还需与结果反馈结合起来。除服务人次、岗位推送、培训参与等传统供给指标外，可以适当增加服务接续指标，关注信息是否完成接续、转介后的服务是否实际承接，以及重点对象是否保持必要联系。同时，可以对青年经过一定时期后的就业、生活和服务获得状况进行跟踪，用于识别持续存在的困难、判断服务与实际需求的匹配程度。服务接续指标主要用于检验跨部门运行是否存在断点，青年后续发展状况则主要用于研判需求变化和改进服务，不宜简单作为单一部门的绩效评价指标。
建设青年发展型城市已成为促进青年高质量发展的重要抓手，进一步优化青年发展服务体系，不仅要关注各领域分别提供哪些政策和服务，而且需关注青年在身份和生活状态变化过程中能否获得连续支持。通过“转衔治理”，可以推动相关政策和服务能够随着青年发展状态的变化及时跟进并有效衔接，减少部门分工和制度边界给青年个体带来的协调成本，使分领域配置的政策资源更好转化为青年可感知、可获得的连续支持，进一步提升城市青年发展服务体系对青年实际发展过程的回应能力。
【注：本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国式现代化建设的人口机遇、挑战与政策研究”（项目编号：23JZD028）阶段性成果】
【注释】
①《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，《人民日报》，2026年3月14日。
②方长春：《高质量充分就业有赖于就业友好型发展方式》，《人民论坛》，2026年第7期。
③《国务院办公厅印发〈关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施〉的通知》，中国政府网，2024年10月28日。
④《人民日报关注｜长三角打通新生儿出生“一件事”办理流程》，《人民日报》，2025年12月4日。
⑤曲玥、程杰、李冰冰：《托育服务对女性劳动参与和经济产出的影响》，《人口研究》，2022年第5期。
责编/孙渴 美编/李祥峰
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