【摘要】深化跨行政区合作是构建优势互补、高质量发展的区域经济格局的必然要求。以区域间规划统筹推进跨行政区合作，是中国区域协调发展机制的重要创新。规划统筹通过“规划统一、统一规划”，在不改变行政区划的前提下，以相对柔性的方式，推动行政边界与功能边界的动态耦合，建立统一的规划编制和行动框架，嵌入目标统合、利益协调、平台支撑、工具集成、规则衔接、权责嵌入等创新机制，将分散的行政区力量整合为协同治理网络，进而推动跨行政区合作由协商走向规则治理新范式。奋进“十五五”，以规划统筹推进深化跨行政区合作，应坚持系统观念，强化规划统筹的刚性约束与动态优化，创新地区利益平衡与共享机制，适应新型生产要素与新型平台协作要求，优化组织适配与边界调适，为构建高质量区域协调发展新格局提供坚实支撑。
【关键词】规划统筹 机制创新 跨行政区合作 区域协调发展
【中图分类号】F127 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2026.17.013
【作者简介】姜玲，中央财经大学政府管理学院院长、教授、博士生导师。研究方向为城市与区域治理、发展规划与治理，主要著作有《城市经济区划：理论、方法与应用》、《韧性城市规划与治理》（合著）、《文化产业园区高质量发展研究：理论、政策与北京探索》等。
党的二十大报告提出，“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。习近平总书记指出：“我国幅员辽阔、人口众多，各地区自然资源禀赋差别之大在世界上是少有的，统筹区域发展从来都是一个重大问题。”[1]随着人口、产业、资本、技术和数据等要素跨域流动持续增强，众多城市和区域开始跨边界发展，[2]行政区划边界与经济社会联系边界之间的张力愈发凸显。如何在行政区基本稳定的前提下推动功能区整体运行，在地方利益分化条件下形成区域整体性治理合力，[3]成为中国区域治理现代化必须回应的重大理论与实践命题。党中央高度重视跨行政区合作，将其作为区域协调发展的战略支点，推动功能区与行政区双轮驱动，为区域高质量发展注入强劲动能。
当前，我国跨行政区合作正在经历深刻转型。2018年，《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》发布，为新时代区域协调发展指明方向。2019年，国土空间规划体系改革，为空间衔接和功能分工奠定坚实的制度底盘。2022年，全国统一大市场建设全面推进，进一步推动市场规则、监管标准和要素流动秩序的深层协同。然而，跨行政区合作意愿仍受制于属地权责和利益，合作能力也受限于行政边界带来的信息成本和协调成本。党的二十届三中全会将“完善实施区域协调发展战略机制”纳入“健全宏观经济治理体系”的重大改革部署。“十五五”规划提出，“深化跨行政区合作，健全区域间规划统筹、产业协作、利益共享等机制”，强调“加强区域发展战略统筹实施和规划衔接”，跨行政区合作进入强化规划统筹、完善协同机制的新阶段。
以区域间规划统筹推进跨行政区合作，是中国区域治理体系的重要制度创新，也是深化跨行政区合作的关键举措。党的十八大以来，区域间规划统筹在“长三角三省一市规划衔接”“上下游毗邻省市规划对接”等方面取得重要进展，正在探索“规划制度统一”“省际交界地区统一规划”等制度性创新。深入辨析其内在逻辑、实现机制、现实进展和深化进路，对于破解区域治理碎片化难题、推进跨行政区深度合作、构建高质量区域协调发展新格局具有重要的理论价值与现实意义。
规划统筹推进跨行政区合作的内在逻辑
所谓规划统筹，是指以区域重大战略为牵引，通过“规划统一、统一规划”，推动行政边界与功能边界的动态耦合，建立统一的规划编制和行动框架，以机制创新将战略共识转化为可操作、可执行、可评估的区域共同行动，进而推动跨行政区合作从协商治理走向规则治理的新范式。规划统筹蕴含着深刻的价值逻辑、理论逻辑、方法逻辑和治理逻辑，具有重要的创新意义。
价值逻辑：凝聚区域利益共同体的价值共识。规划统筹推进跨行政区合作的价值逻辑在于，以国家重大战略为牵引，构建区域利益共同体的价值共识。
区域间规划统筹的价值逻辑首先体现为战略引领。国家区域重大战略，包括京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等，为跨行政区合作提供顶层设计。规划统筹通过跨区协商、专家论证、公众参与及高层协调，将分散的地方诉求上升为统一的区域意志，在发展阶段、空间格局及关键指标上达成高度共识，从源头上消解因目标冲突引发的合作阻力，确立“一盘棋”的战略导向，从而将战略意图转化为具体的地方规划目标和行动方案，使各行政区在共同的战略框架下形成价值共识。
其次体现为利益整合。跨行政区合作的根本障碍在于利益分歧，规划统筹通过建立利益共享和成本分担机制，将各行政区的局部利益整合为区域整体利益。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》及相关实施方案提出，探索建立跨区域投入共担、利益共享的财税分享管理制度，探索对新设企业形成的税收增量属地方收入部分实行跨地区分享等政策。黄河流域持续完善生态保护补偿机制，通过重点生态功能区转移支付、流域横向生态补偿等方式，协调保护地区与受益地区之间的关系，形成生态大保护大协同格局。这些都是利益整合的制度化表达，即通过税收分享、地区生产总值核算与分计、横向生态补偿等制度设计实现利益的共同增长，增强跨行政区合作的内生动力，推动规划统筹推进跨行政区合作不断走向深入。
再次体现为公平正义。规划统筹通过优化空间资源配置，促进基本公共服务均等化，保障区域发展的公平正义。2019年8月26日，习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上强调，“区域协调发展的基本要求是实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡”。国家区域重大战略实施中，区域内各地围绕教育、医疗、养老等基本公共服务持续推进标准衔接和便利共享，体现规划统筹在促进社会公平正义方面的积极作用。
理论逻辑：弥合行政区与功能区结构性张力。规划统筹推进跨行政区合作的理论逻辑，根植于对跨行政区治理基本矛盾的深刻把握，是区域治理理论的创新。
跨行政区合作之所以成为区域治理的重要命题，在于行政区刚性的封闭边界与功能区流动的开放空间之间存在的结构性张力。行政区作为国家治理的基础性单元，依托明确的权责、财政及管理边界，强调属地责任、分级管理与权责闭合。传统体制下地方政府往往以行政边界为限追求本地利益最大化。随着市场经济深化与区域一体化加速，资本、技术、人才等要素的流动已突破行政边界，城市群、都市圈、流域经济区等功能性区域成为承载发展要素的主要空间形态。这种行政区与功能区的错位，构成区域治理碎片化的结构性根源。现实中，中心城市与周边地区的通勤就业、流域上下游的生态关联、跨省毗邻地区的设施衔接，均因行政区与功能区边界的空间错位而面临治理困境，跨行政区合作成为区域协调发展的必然制度回应。
区域间规划统筹的理论逻辑，首先体现在对空间治理整体性的回归。规划统筹不是简单地叠加各行政区的规划，而是在更高层次上构建空间治理的整体性框架。习近平总书记指出，“行政区划并不必然就是区域合作和协同发展的障碍和壁垒。行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协同发展的更大优势”。规划统筹本质上是在不改变区划体制的前提下，通过规划统筹这一相对柔性的方式，实现行政边界与功能边界的动态耦合。规划统筹将行政区视为区域功能网络中的节点，通过规划引导，使各行政区在区域整体战略中找到自身定位。
其次体现为降低交易成本的制度安排。跨行政区合作面临着高昂的信息成本和协调成本，规划统筹通过建立统一的规划编制和行动框架，可以有效降低各方在合作过程中的信息不对称和协调摩擦。基于制度经济学视角，跨行政区合作面临集体行动困境，各行政主体在缺乏有效协调机制的情况下，合作将难以达成或效率低下。规划统筹通过构建区域统一规划和共同行动框架，将分散的行政主体纳入统筹体系，以制度化的方式降低信息搜寻成本、谈判成本和履约成本。
方法逻辑：建立统一的规划编制技术和衔接规则。规划统筹推进跨行政区合作的方法逻辑体现为跨行政区规划编制与实施标准的统一化，是规划技术体系的创新。
传统规划大多以行政区为基本单元分别编制，各地采用的技术标准、数据口径和编制要求存在差异，规划之间难免出现衔接不畅、空间安排相互冲突等情况，使得规划“一张图”难以真正落地。近年来，随着发展规划和国土空间规划体系不断完善，跨行政区规划统筹所需的技术条件和实践基础逐步形成。
跨行政区规划统筹的前提，是统一规划编制的技术标准。对跨行政区事项，应在技术规范、数据格式和信息交换等方面建立共同标准，使不同地区的规划成果具备相互校验的基础，并为重大事项协商提供一致的技术依据。在此基础上，数据共享构成规划衔接的关键条件。各地应按统一口径对相关规划数据进行整理、更新和使用，依托共享数据平台建设，既打破信息孤岛，又为项目安排、实施监测和动态优化提供可靠的信息支撑。
当技术标准、数据规则和衔接程序逐步统一，规划统筹便获得可操作的工作基础，跨行政区合作也得以从阶段性协调迈向常态化运行。
治理逻辑：以制度化探索推动协商治理向规则治理转型。跨行政区合作通常由各方协商启动，而合作能否长期延续则取决于协商成果能否落实为共同遵循的制度安排。规划统筹将区域战略要求落实到具体地区和具体事项，并通过制度安排保持各方行动的一致性。
这种转化主要体现在三个方面。一是横向协调机制强化。规划统筹依托联席会议、联合审查等制度化平台，围绕空间布局、重大项目和配套政策开展协商，推动规划编制、项目落地与政策安排相互衔接。二是纵向传导链条压实。规划统筹将区域战略提出的总体目标逐级分解到不同层级和地区，并明确相应的功能定位、重点任务和实施责任，构建目标清晰、权责对等的传导机制，防止战略要求在逐级落实过程中被弱化或者虚化。三是规划实施体系完善。规划统筹不能止于文本对接，还应延伸到实施监测、评估反馈和监督问责的全过程管理，并将重大任务纳入地方政府绩效考核体系，推动跨行政区合作从规划共识转化为实际治理成效。
更重要的是，规划统筹还通过规则供给和程序规范，增强跨行政区合作的稳定性与可预期性。长期以来，跨行政区合作多依赖高层协调会议、临时协议或项目制推动，虽具灵活性，却带有临时性、非制度化的局限，难以形成稳定可预期的合作秩序。规划统筹通过法治化路径，将协商成果固化为制度规则，助推区域治理范式的转型。一是规则供给。规划统筹通过制定统一的规划标准、技术规范和管理规则，为跨行政区合作提供共同的行动准则。二是程序规范。规划统一编制、联合报批、共同实施等探索，将规划编制过程转化为多方参与的协商过程，将规划审批过程转化为利益协调的制度过程，使程序本身成为凝聚共识、平衡利益的治理工具。
综上所述，价值逻辑、理论逻辑、方法逻辑与治理逻辑，共同构成规划统筹推进跨行政区合作的四维支撑体系。四维逻辑界定规划统筹的本质内涵，揭示其对我国规划制度优势、区域治理创新、规划技术革新与治理方式变革的赓续逻辑和根本价值，彰显规划统筹推进跨行政区合作的理论原创性与制度创新意义。
规划统筹推进跨行政区合作的实现机制
规划统筹推进跨行政区合作，是区域治理领域的深刻制度集成变革。这一过程依托规划理论的持续创新，又超越规划创新本身，上升为统摄空间、制度与治理的规划“元理论”。基于其弥合行政区与功能区之间的张力、凝聚多方主体共识、创新规划统一编制技术、塑造规则治理体系的本质内涵，提炼现有实践创新性做法和经验，规划统筹需要一套涵盖目标统合、利益协调、平台支撑、工具集成、规则衔接及权责嵌入的机制体系，为规划统筹引领进一步破解跨行政区合作障碍，提供方法指引与行动框架。
目标统合机制：愿景耦合与目标分解。目标统合是规划统筹的起点和关键，重点解决区域整体发展目标与各行政区发展诉求之间的协调问题。首先，愿景耦合通过凝聚区域发展共识，为跨行政区合作奠定目标基础。其次，目标分解推动共同目标逐级落实，使各地区在统一的战略框架下协同推进。
愿景耦合是构建区域共同目标的基础环节。通过加强国家区域重大战略与地方发展战略的有机衔接，统筹不同地区的发展定位和利益诉求，在区域发展方向、空间格局和重点任务等方面形成战略对接。规划编制过程中，依托跨行政区协商与沟通协调机制，推动各地区立足区域整体发展格局谋划自身定位，使地方发展目标与区域整体目标相互协调，形成上下贯通、区域协同的发展愿景。
目标分解是推动共同愿景转化为具体行动的重要环节。按照“区域总目标—省级子目标—市县行动目标”的层级体系，将区域发展要求转化为各地区需承担的任务和可检验的指标。目标分解首先应完善传导体系，明确不同地区分别承担什么任务、相互之间如何配合。其次需统一指标口径，明确数据来源、更新频率与共享方式，避免因口径不一影响实施判断。同时完善动态评估与调整机制，通过年度评估、阶段性评估和重大偏差修订，根据实施情况及时校正目标和任务。
利益协调机制：多方协同与激励相容。规划统筹涉及地方政府、经营主体与社会公众，不同主体的发展诉求和利益关切存在差异。地方政府注重发展机会与责任分担，企业关注经营成本与预期收益，公众则更在意公共服务、生态环境与生活便利。利益协调的重点在于将多方诉求纳入规划编制和实施过程，通过充分协商和合理激励扩大共识，为规划落地形成稳定支持。
公众参与应贯穿规划编制的重要环节。对与居民生产生活密切相关的跨区域事项，应及时公开信息、听取意见，并对主要意见作出回应，以提高规划方案的社会认同。对经营主体，应着力减少跨行政区经营中的制度障碍，完善公共平台开放等政策安排，使企业能够从区域合作中获得明确、稳定的预期。对地方政府，则要将区域发展目标和重点任务纳入考核，同时完善税收分享、成本分担等配套机制，使承担跨区域任务的地区得到合理补偿。通过完善多方主体的参与和激励机制，增强跨行政区合作的内生动力，为规划统筹实施提供更加广泛的社会基础。
平台支撑机制：空间载体与制度创新。跨行政区合作需要相应的空间载体和组织机制作为支撑，合作园区、交通枢纽、科技创新平台等提供承载要素流动和产业协作的物理空间，稳定的管理机构和运行规则则决定这些平台能否持续发挥作用。
空间载体方面，根据区域资源禀赋、产业基础和交通条件，统筹布局跨行政区合作园区、飞地经济示范区、交通枢纽等平台，防止功能重复和无序竞争，明确各类平台的建设边界和发展重点。组织运行方面，根据合作事项的复杂程度建立相应的管理机构和协调机制，明确其规划协调、标准衔接、项目推进和争议协调等职责；对条件成熟的重点平台，依法探索赋予必要的规划审批或项目管理权限。平台建成后，进一步围绕产业协作、科技创新和公共服务完善日常运营，通过资源共享、跨区“一网通办”等方式促进基本公共服务便利共享，使平台建设持续转化为合作成效。
工具集成机制：政策组合与要素配置。跨行政区合作通常涉及资金、土地、准入、监管和数据等问题，依靠单一政策难以取得预期效果。规划统筹应从具体任务出发，统筹使用财政、空间、规制和数字工具，明确不同工具的功能定位、实施主体与作用环节，加强政策工具之间的协调配合，形成相互支撑的政策组合。[4]
在财政工具层面，设立跨行政区合作发展基金，探索税收分成、转移支付、生态补偿等多样化利益共享机制，将规划统筹面临的外部性内部化。在空间工具层面，统筹建设用地指标、收储和出让统一管理机制，建立跨行政区土地要素市场化配置平台，破解土地财政导致的合作壁垒。在规制工具层面，统一跨行政区的市场准入标准、环保执法尺度、公共服务标准，降低制度性交易成本。在数字工具层面，建设跨行政区规划“一张图”信息系统，实现地理信息、产业、投资、生态、用地、人口等数据的可视化共享与以数据驱动的决策支持。政策工具组合后，各行政区将形成合作收益大于各自独立收益的稳定预期。
规则衔接机制：法治保障与标准互认。规则衔接机制是规划统筹推进跨行政区合作的保障，通过立法、标准制定与信用体系建设等手段，可以将跨行政区合作的各项举措制度化、规范化，为合作提供稳定的制度预期、明确的权责边界与有力的法治保障。
规则衔接需要从法治、标准和信用三个方面同步推进。首先，逐步完善跨行政区合作的法规制度，明确合作主体的权利义务与执行责任。其次，根据实际需要推进标准互认，加强交通、环保、产业等领域统一的技术标准与操作规范，减少企业和居民跨区域合作的制度成本。再次，推动信用信息共享和评价结果互认，在保护数据安全和合法权益的前提下，提高合作各方对履约情况的识别能力，降低信息不对称和违约风险，并在长期合作中积累信任和社会资本。
权责嵌入机制：组织适配与边界调适。组织理论强调，组织结构应当与其承担的功能相匹配。跨行政区规划统筹涉及多个地区、层级和部门，应当将相应职责落实到具体组织，形成权责清晰、运行顺畅的组织体系。
其一，探索建立跨行政区规划实体化协调机构，实现组织跃迁。跨行政区合作应赋予协调机构实质性的规划编制、项目审批与利益协调权限，可推动其从议事协调向权责实体的组织跃迁。其二，厘清纵向权责边界，优化治理层级。国家层面聚焦战略统筹与制度供给，地方层面聚焦执行创新与治理适配，通过行政区划调整或跨行政区的规划协同，优化区域经济要素的空间组织方式。其三，构建跨部门协同机制，强化横向联动。以常态化的信息沟通与决策协商渠道，确保政策信号的对称传递与治理需求的快速响应，为跨行政区合作提供高效的组织保障与持续运行动力。
规划统筹推进跨行政区合作的探索与困境
跨行政区合作由来已久，而制度化推进规划统筹，是党的十八大以来区域协调发展机制的重要创新。然而，从理论逻辑到实践效能转化仍存在一定距离。
规划统筹推进跨行政区合作的先行探索。当前探索主要体现在四个层面。一是国家战略层面的规划推进框架基本确立。京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等国家重大区域战略均以规划统筹为先导，形成多层级规划衔接与实施体系。2015年4月，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，将功能疏解、产业转移、生态共建等跨行政区事项纳入统一规划框架，以统一规划明确三地功能定位和重点协同任务。[5]2019年12月，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，将规划统筹从空间布局扩展至科技创新共同体、生态环境共保联治、基础设施互联互通等全域领域，明确“三级运作、统分结合”的区域合作机制。2023年，《粤港澳大湾区发展规划纲要》实施进入第五年，大湾区结合“十四五”规划中期评估，优先保障重大平台及项目用地，规划实施的监测评估与重点任务推进不断强化，规划统筹更加注重全过程实施管理。[6]上述战略协同推进规划统筹，旨在破解行政分割、整合区域资源、重塑空间治理格局，发挥其关键支撑作用。
二是省际协同层面的统一规划机制持续创新。在省际毗邻地区，规划统筹从各自编制走向联合编制。在长三角，围绕上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善三地交界区域，长三角生态绿色一体化发展示范区编制先行启动区国土空间总体规划，实现生态保护红线、城镇开发边界等控制线的跨行政区衔接。成渝地区双城经济圈建立联合规划工作机制，《推动川渝万达开地区统筹发展总体方案》对支持万州、达州、开州（以下简称万达开地区）统筹发展作出明确部署，规划统一编制、联合报批、共同实施。总的来说，规划统筹正加快向操作层面的制度创新深化，逐步形成一批可复制、可推广的统筹发展制度成果。
三是流域与生态层面的规划对接实践纵深推进。长江经济带发展以“共抓大保护、不搞大开发”为导向，以《长江经济带发展规划纲要》为统领，配套生态环境、综合交通、产业转型等专项规划，推动上下游、左右岸、干支流的规划协同。黄河流域坚持生态保护和高质量发展，沿黄九省区围绕生态保护修复、水资源集约利用等领域推进规划协同。此类实践凸显规划统筹在处理跨行政区外部性、实现生态共治中的独特优势。
四是省际毗邻区域微观层面的探索突破。在省际交界地区，如苏浙沪皖交界、川渝交界等地，县级政府间建立联席会议、签订合作协议，以及“跨省通办”等方式，探索“小切口、大成效”的跨界合作模式。这些微观探索为宏观层面的规划统筹提供宝贵经验。
规划统筹面临的深层困境。一是规划统筹制度化路径尚待深入。当前规划统筹主要依靠行政推动，缺乏稳定的制度保障。跨行政区的规划协调机制多为临时性、协商性安排，尚未形成法定化的制度规范。规划统筹的法律地位、程序规则、权责配置等关键问题尚待明确。特别是，跨行政区的规划审批权限、规划变更程序、规划冲突解决机制等制度设计，还需要在实践探索中不断完善。进一步看，规划文本层面虽可实现图斑和表述对接，但在实施责任、资源安排与执行节奏上往往难以同步。
二是利益协调的常态化机制有待深化。跨行政区合作中的利益分歧长期存在，但当前的利益协调机制多为个案性的安排，缺乏常态化的制度保障。税收分成、产值分计、生态补偿等利益协调机制的实施效果有待检验，利益协调的公平性和可持续性面临挑战。特别是，在新质生产力布局、重大项目建设等领域，利益协调的复杂性和敏感性更加突出。规划统筹需兼顾不同地区的发展诉求，合理平衡产业布局与税收分配。同时，在生态治理和公共服务共享中，应明晰受益与承担的责任分担，以促进区域协同。
三是制度供给的法治化水平有待提升。规划统筹的法治保障相对薄弱，跨行政区的协同立法、联合执法等机制尚不健全。区域间的规则标准不统一、资质资格不互认等问题仍然凸显，企业在跨行政区经营时常面临准入、审批、监管及信用评价等规则壁垒，居民在跨城通勤与生活中亦受限于属地公共服务规则。这些都在一定程度上增加企业跨域布局、居民跨城生活及政府协同监管的制度成本，削弱合作的实际效能，制约要素的跨行政区自由流动。全国范围内的区域协同立法机制尚未建立，法治保障的整体水平有待提升。
四是数据壁垒与协同能力短板并存。各行政区在规划编制、数据标准、信息共享等方面存在较大差异，导致规划统筹的“数据孤岛”现象依然存在。缺乏统一的区域大数据平台，使得跨行政区规划的科学性、精准性受到制约。同时，部分地方政府缺乏跨行政区协同治理的专业人才和经验，规划编制能力参差不齐，难以适应高水平规划统筹的要求。
五是政策工具的同质化与碎片化并存。在规划实施过程中，各行政区往往倾向于使用传统的财政补贴、土地优惠等同质化政策工具，缺乏针对区域协同特性的创新工具，削弱规划统筹的整体效能。面对跨行政区合作的复杂结构性约束，兼具多种目标与手段的嵌套式政策组合亟待创新。
规划统筹推进跨行政区合作的深化路径
奋进“十五五”，按照“深化跨行政区合作，健全区域间规划统筹、产业协作、利益共享等机制”要求，规划统筹推进跨行政区合作，应坚持系统观念，强化规划统筹的刚性约束与动态优化、创新地区利益平衡与共享机制、适应新型生产要素和新型平台协作要求、优化组织适配与边界调适四个维度发力，为区域一体化发展提供坚实制度支撑。
强化规划统筹的刚性约束与动态优化，以制度体系增强统筹力度。强化规划统筹的刚性约束，是深化规划统筹推进跨行政区合作的首要任务。应建立健全规划统筹的法律制度，明确规划统筹的法律地位、程序规则和权责配置，将规划统筹从行政推动转向法治保障。具体而言，一是完善规划统筹的法律法规体系，在相关规划立法中明确跨行政区规划统筹的法律地位和程序要求，为规划统筹提供明确的法律依据。二是建立规划统筹的刚性约束机制，将规划统筹确定的重大目标、重大项目纳入地方政府绩效考核体系，强化规划实施的监督问责，确保各方切实履行规划承诺。三是建立规划统筹的动态调整机制，根据区域发展变化和规划实施情况，及时调整优化规划内容，保持规划的科学性和适应性，实现规划统筹的刚柔并济。
深化利益激励和成本分担政策创新，以长效机制保障统筹持续。建立健全跨行政区的利益共享和成本分担机制，是深化规划统筹推进跨行政区合作的关键环节。具体而言，一是完善税收分成与统计核算机制。长三角一体化示范区已探索建立制度安排，对新设企业税收增量中属地方收入的部分，实行跨地区分享。针对跨行政区合作项目，如共建园区、飞地经济，应进一步探索建立“产值分计、税收分享”的统计核算机制，根据项目实际贡献度合理设置指标权重。深化“飞地经济”中的利益共享模式，由产业输出地和承接地按比例分享税收和产值，实现合作双赢。二是完善生态补偿与成本分担机制。深化流域、大气等跨行政区生态补偿制度改革，健全水质、空气质量等指标的横向补偿标准体系，由受益地区向保护地区支付补偿资金。探索“生态银行”“碳汇交易”等市场化补偿机制，拓宽补偿资金来源。同时，建立跨行政区重大基础设施建设的成本分担机制，通过财政转移支付、发行专项债券等方式，解决资金缺口问题。三是完善产业转移协作机制，建立产业转移的利益共享与风险共担机制，明确产业转出地与转入地在产值分计、税收分享、就业带动等方面的权责边界，促进产业的有序转移和优化布局。
适应新型生产要素流动特征，以新型协作平台提升统筹效能。适应新型生产要素流动特征，是深化规划统筹推进跨行政区合作的时代要求。随着数字经济、人工智能等新技术的发展，数据、算力、知识等新型生产要素的跨行政区流动日益频繁，对规划统筹提出新的要求。具体而言，一是优化新型生产要素的空间布局，在重大科技创新平台、新型基础设施等方面加强规划统筹，促进新型生产要素的跨行政区集聚和优化配置。二是建立新型生产要素的共享机制，推动数据资源、算力资源、科技资源等的跨行政区共享，提高要素配置效率。三是创新新型生产要素的协作模式，探索建立跨行政区的创新共同体、产业联盟等新型协作平台，促进产业链与创新链的深度融合。
优化组织适配与边界调适，以治理现代化支撑统筹落地。规划统筹的深化，还需在组织体制和治理边界上进行适应性调整，构建更加灵活、高效的协同治理体系。一是赋予跨行政区协调机构实体化职能，如规划审查权、项目审批权、相关资金分配权等。建立常设性的区域协调办公室，配备专业团队，负责日常协调和规划实施监督。二是推动“多规合一”向“全域全要素”拓展。在国土空间规划“多规合一”的基础上，加强产业发展、交通设施、生态保护和公共服务等领域的规划衔接，将具有明显跨行政区影响的重大事项纳入共同谋划范围，提高规划统筹的针对性。三是培育各类区域治理主体。鼓励行业协会、智库、社会组织等社会力量参与跨行政区治理和规划统筹工作，形成规划编制的智力库、规划实施的监督团和规划评估的第三方。
（本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“新时代中国城市更新行动的社会空间效应研究”的阶段性成果，项目编号：24JZD036）
注释
[1]《十九大以来重要文献选编》中册，北京：中央文献出版社，2021年，第188页。
[2]王世福、麻春晓、李欣建等：《跨边界区域作为一种价值空间类型——界定、治理与规划》，《国际城市规划》，2023年第5期。
[3]易承志：《区域公共事务跨界治理面临的挑战及推进路径》，《国家治理》，2023年第7期。
[4]张剑、李鑫、姜玲：《多层嵌套式政策工具选择：理论逻辑与中国实践》，《公共管理评论》，2026年第1期。
[5]张燕、王琛：《京津冀协同发展的空间治理启示》，《今日国土》，2024年第4期。
[6]周科：《粤港澳大湾区：健全重大项目建设保障机制》，《瞭望》，2025年第29期。
The Planning Coordination Mechanism in Cross-administrative Regional Cooperation
Jiang Ling
Abstract: Deepening cross-administrative regional cooperation is an inevitable requirement for building a regional economic pattern featuring complementary advantages and high-quality development. Advancing cross-administrative cooperation through regional planning coordination constitutes an important innovation of China's coordinated regional development mechanism. Through the approach of unified planning and integrated implementation, planning coordination dynamically realizes the coupling of administrative boundaries and functional boundaries in a relatively flexible manner without changing administrative divisions. It establishes a unified framework for planning formulation and practical actions, and embeds innovative mechanisms including goal integration, interest coordination, platform support, tool integration, rule connection, and rights and responsibility embedding. This mechanism integrates scattered administrative forces into a collaborative governance network, thereby promoting the transformation of cross-administrative cooperation from negotiation-based governance to a new paradigm of rule-based governance. Facing the 15th Five-Year Plan period, to further deepen cross-administrative cooperation via planning coordination, we should adhere to a systematic perspective, strengthen the rigid constraints and dynamic optimization of planning coordination, innovate regional interest balance and sharing mechanisms, adapt to the cooperation demands of new production factors and new-type platforms, and optimize organizational adaptation and boundary adjustment. These measures will provide solid support for building a new pattern of high-quality coordinated regional development.
Keywords: planning coordination, mechanism innovation, cross-administrative cooperation, coordinated regional development
责 编∕李思琪 美 编∕澎 湃
