【摘要】近年来，数字贸易已成为驱动世界经济增长的重要力量。全球数字贸易的快速发展，不仅使跨境数据流动规模持续保持高速增长，而且凸显跨境数据流动监管的重要性和紧迫性。目前，全球范围内跨境数据流动监管体系建设仍处于探索阶段，数字经济大国主要依靠区域贸易协定等进行具体机制的协调。有效优化跨境数据流动监管路径，以促进我国数字贸易更好发展，需从在国际层面参与跨境数据流动监管、在国内层面完善跨境数据流动监管政策两方面入手，充分发挥数据流通赋能、价值创造的关键作用。
【关键词】数字贸易 跨境数据流动 监管 数字经济 【中图分类号】F74 【文献标识码】A
2026年9月23日至27日，第五届全球数字贸易博览会在浙江杭州举行，本届数贸会以“在数贸会遇见AI未来”为主题，进一步凸显开放合作底色，进一步呈现人工智能亮色，进一步淬炼数字贸易成色。近年来，数字贸易已成为驱动世界经济增长的重要力量。中国始终是数字贸易改革创新发展的实践者、推动者，印发《关于数字贸易改革创新发展的意见》，搭建数字贸易高质量发展的“四梁八柱”；建设国家数字贸易示范区，推动数字贸易集聚发展；每年举办数贸会，打造“共商合作、共促发展、共享成果”的公共服务平台。根据世界贸易组织（WTO）的数据，2016年—2025年，中国已数字化交付服务进出口总额年均增速为11.2%，高于全球平均水平1.8个百分点。
全球数字贸易的快速发展，不仅使跨境数据流动规模持续保持高速增长，而且凸显跨境数据流动监管的重要性和紧迫性。世界贸易组织（WTO）数据显示，2024年全球数字服务贸易规模达4.64万亿美元，同比增长8.3%，占全球服务贸易比重达53.4%。中国信息通信研究院发布的《全球数字治理蓝皮书（2025年）》显示，2020年—2024年全球跨境数据流动规模增长率约为26%。在全球数字贸易治理议题中，跨境数据流动正成为数字经贸规则中的焦点议题。数据作为新型生产要素，是经济社会发展的重要基础性资源，①数据发挥流通赋能、价值创造的关键作用，跨境数据流动更是成为新型全球化的重要特征。目前，全球范围内跨境数据流动监管体系建设仍处于探索阶段，数字经济大国主要依靠区域贸易协定等进行具体机制的协调。②
全球数字贸易治理与跨境数据流动监管
数据作为新型生产要素在全球数字贸易运行中发挥着关键作用。数字贸易是以现代信息网络为载体，以新型数字技术为依托，以大型数字平台为媒介，以数据作为关键生产要素，并高度依赖跨境数据流动的一切经贸活动的总和。③数字贸易相较于传统国际贸易的不同，不仅在于贸易模式和贸易对象的改变，而且包括以数据作为新型生产要素的全方位的生产方式革新与生产技术变革。跨境数据流动，则是数据要素融入全球生产过程，创新全球价值链，也是构建全球数据价值链的客观结果。
数字贸易以数字技术为基础，以数字平台为载体，以数据为关键要素和驱动，催生出一系列不同于传统贸易的数字贸易规制。这一贸易新业态在成为推动经济发展的重要引擎的同时，也带来诸多新的问题和挑战，包括：数字化时代下衍生出的数字贸易治理规则缺失等新兴问题，如各国、各区域的数字经济发展水平存在较大差异，导致其对于数字贸易规则的主要诉求不同，数字贸易协定推进受阻等；数字贸易治理作为全球公共产品，其供需两端日趋失衡，“治理赤字”问题愈发凸显；在跨境数据流动层面，出于对国家安全及个人隐私等方面的考量，数据本地化处理与存储、有条件的数据传输、数据传输行为准则等保护主义倾向的规制手段，限制了数据跨境自由流动，在一定程度上阻碍数字贸易的发展。各国由于数字经济的发展程度差异、数据权利保护或数据自由流动的政策偏重不同，使得统一的跨境数据流动规制难以在较大范围内达成共识，世界主要数字大国按照数据流动的自由程度，可以划分为数据开放、监管保护及政府管控数据三种类型。目前来看，数字贸易在不同类型的国家间难以形成双方都认可并实际执行的协定或准则。
数字贸易快速发展对全球贸易治理体系提出挑战。部分传统贸易规则已无法满足数字贸易治理的需要。数字贸易治理规则呈现出不完善甚至缺失的状态，制约数字贸易及其跨境数据流动发展。从现有多边贸易框架来看，数字贸易规则缺少成体系的完整性规范。④各主要经济体试图将自身的数字贸易规则主张转化为通行的全球规则，如美国注重数字贸易自由化与便利化，欧盟主张大型企业反垄断规制与隐私权保护，一些新兴市场经济体则更注重安全性，实行数字贸易保护等，致使数字贸易规则呈现碎片化特征，缺乏系统规范的制度体系。从数字贸易发展模式差异来看，各个国家或地区基于比较优势，如美国在科技创新能力和数字技术方面处于领先，欧盟在数字基础设施和数字服务市场上相对发达，提出符合自身利益的数字贸易规则主张，大范围的数字贸易规则共识难以达成。从数字贸易发展程度差异来看，数字经济发达经济体与发展中国家存在“数字鸿沟”，数字贸易在更大范围内推进存在阻力。发达经济体普遍拥有更先进的数字基础设施，包括高速互联网接入、高稳定性的通信网络和现代数据中心等。国际社会需要加强合作，帮助发展中国家提升数字基础设施、数字素养和数据保护能力等，以促进数字贸易可持续发展。同时，数字贸易规则涉及到的隐私保护、商业机密、技术主权等非经贸问题的立场分歧较大，多边/双边谈判进程推进缓慢。
跨境数据流动主要涉及跨境数据转移和国内数据处理。以世界重要经济体为例，跨境数据流动和国内数据加工都包含三种模式，即开放的、监管保障的和政府管制的数据流动和加工模式（参见表1）。以美国为代表的开放模式是私人部门控制数据；以欧盟为代表的监管保障是有条件的流动和加工模式，个人控制数据；以中国为代表的政府管制是有限的流动和加工模式，政府控制数据。世界各国对数据的处理模式虽各有不同，但也形成了具有共有特征的地区和国家群体。无论是跨境数据流动还是国内数据加工，多数发达国家采用公开的或者监管保障模式，发展中国家则多采用政府管制模式。因此，在世界范围形成了具有异质性的跨境数据流动国家群体数据监管需求。
数字大国跨境数据流动监管的异同
美欧中作为世界重要经济体，对跨境数据流动监管的异同主要体现在主要目标、制度体系和实现路径上。基于这三个方面，融合三方的监管差异，有利于推动建立广泛且具有互操作性的数据跨境流动传输机制，也有利于构建协调一致的数据监管合作机制。
美欧中跨境数据流动监管主要目标的异同。美国跨境数据流动监管的主要目标是维护自身数字技术优势和数字产业垄断地位，以实现其全球数字领域的“领头羊”地位。欧盟跨境数据流动监管的主要目标是保障个人隐私与数据安全，同时积极构建数字规则的全球标准，以制衡美国在数字经济领域的优势。我国跨境数据流动监管的主要目标是以保障国家安全、数据主权、公共利益为前提，深化跨境数据流动规则开放合作，构建数据安全、合规、有序的跨境流通机制。
美欧中跨境数据流动监管主要目标的异同在于：第一，美国维护其数字大国领先地位的全球战略与欧盟制定全球数字标准间存在较大分歧，虽然双方在2023年达成了新的谈判成果——“充分性认定”，但长期来看分歧仍将存在。第二，美欧跨境数据流动的主张与我国跨境数据流动监管模式间存在显著不同。第三，美国政府“重监管”的政策转向，将加剧中美在数字经济、数字技术和国家安全方面的竞争。
美欧中跨境数据流动监管制度体系的异同。美国跨境数据监管制度体系采取分领域、分行业的分散监管组织架构与立法形式。美国没有通用数据保护条例（GDPR）这种覆盖面较广、标准较统一的数据保护法规，其对于数据监管的立法大多停留在州层面的数据隐私保护法律框架。欧盟的跨境数据监管制度体系采取高度统一的监管组织架构与立法形式。欧盟及各成员国都应设置专门的数据保护机构，以帮助数据处理者遵守通用数据保护条例（GDPR）中有关数据隐私保护的相关规定，提高数据处理及跨境数据流动的合规性。我国跨境数据监管制度体系已基本建成“3+3”模式。该模式是以《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》为统领，以数据出境安全评估、个人信息出境标准合同、个人信息保护认证为数据出境合规路径的监管基本框架。
美欧中在跨境数据流动制度体系上的差异在于：一方面是监管主要目标的不同，另一方面是各方在个人数据保护、域外管辖权、全球数据治理规则等议题上的价值取向差异。
美欧中跨境数据流动监管实现路径的异同。美国跨境数据流动监管实现路径遵循以组织机构为基准的事后问责制原则。美国数据监管实现路径首先要保证的是跨境数据自由流动，由数据控制者或数据处理者对数据安全和数据隐私负责。欧盟跨境数据流动监管实现路径遵循以地理区域为基准和事前防范的“充分性”原则。欧盟数据监管实现路径采用双重标准：对于欧盟成员国，欧盟禁止以数据保护为由阻碍跨境数据自由流动；对于其他第三国，跨境数据自由流动需以提供充分的数据保护为前提。我国跨境数据流动监管实现路径还需进一步完善。我国的监管实现路径面临三个主要问题：第一，数据监管制度存在交叉重叠与不协调的情况。第二，数据安全监管主体较分散。第三，实现路径选择还需明晰。
美国数据跨境监管的事后问责机制，虽然提高了跨境数据流动效率，但有可能使得监管机构疏于防范，难以履行监管职责。欧盟数据跨境监管，虽然通过采取事前防范的机制较好实现数据保护，但其“充分性认定”的标准过于严苛。我国跨境数据监管，仍处于不断发展完善的阶段，需结合自身实际情况，审慎考虑跨境数据流动监管的应用范式。
优化提升我国跨境数据流动治理路径
有效优化跨境数据流动监管路径，以促进我国数字贸易更好发展，需从在国际层面参与跨境数据流动监管、在国内层面完善跨境数据流动监管政策两方面入手。
国际层面：参与跨境数据流动监管。首先，加强跨境数据流动监管的国际合作，积极推进区域数据治理，提升我国在跨境数据流动监管中的话语权。⑤一是积极参与跨境数据流动监管国际规则制定，在落实好《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）基础上，推动《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）谈判取得积极进展。二是加强与东盟跨境数据流动监管合作，构建中国-东盟数据跨境流通圈。推进“数字丝绸之路”建设，与东盟进一步深化跨境数据流动监管的合作伙伴关系，为营造安全、开放、稳定的区域性数字市场与制定跨境数据流动国际标准打下坚实基础。
其次，在尊重数据主权的基础上，与各国建立跨境数据流动的监管协调机制，构建合作共赢的跨境数据流动制度体系。一是缓解跨境数据流动合作的区域碎片化趋势，推动形成全球跨境数据流动合作圈。立足全球视野，加速构建数据互操作机制，为数据流通设立较为统一的规则范式和国际标准。二是加快设立完善国际执法合作机制，为全球跨境数据流动提供制度保障。加强同各国的数据立法合作，制定相互认可的数据监管法规与数据标准，建立境外数据访问调取的互信机制，使跨境数据流动满足各国的数据合规要求和隐私保护标准。三是提高发展中经济体的话语权，对于不同发展水平国家的利益诉求，设立例外条款补充机制，提高全球跨境数据流动框架的普适性。四是践行构建网络空间命运共同体理念，积极参与国际跨境数据流动治理议题，推动跨境数据流动治理的多边合作进程。
最后，加强数据监管的国内与国际规则兼容，积极构建跨境数据流动监管“中式模板”。一是采取更加精细化的数据出境管理政策，在制定数据跨境监管规则时将规制例外标准与国际标准相衔接。二是将我国在跨境数据流动治理领域的经验纳入区域贸易协定谈判中，将自身相关监管规则适时嵌入全球议题，这既能促进国内国际监管规则兼容，又能在全球范围内构建数据治理的“中式模板”。
国内层面：完善跨境数据流动监管政策。首先，建立统筹协调的跨境数据流动监管机构，完善我国跨境数据流动监管体系。一方面，监管机构可以统一协调数据出境的审核与评估，避免不同部门因各地数据出境标准不同陷入低效的监管竞争。另一方面，监管机构根据《数据出境安全评估办法》统一对跨境数据进行分类管理与事前评估，实现对跨境数据流动的高效监督。
其次，落实好关于数据安全监管的制度安排，完善跨境数据分级分类管理制度与跨境数据安全评估制度。一是将跨境数据分为核心数据、重要数据和一般数据，将核心数据与重要数据的监管聚焦在安全影响方面。二是推动跨境数据安全评估制度落地，在《数据出境安全评估办法》的基础上开展跨境数据流动监管措施的必要性评估，保证跨境数据符合“合法公共政策目标”的基本要求。
最后，平衡数据安全与数据流动对经济的促进作用，利用自贸试验区探索数据跨境监管便利化机制，借助数据交易所探索数据跨境监管新模式。一是推动自贸试验区利用《促进和规范数据跨境流动规定》中关于“负面清单”的规定，在数据出境安全评估、个人信息保护、标准合同备案等方面开展先行先试。鼓励自贸试验区充分统筹数据安全与数字经济发展，探索制定数据出境“负面清单”。二是依托国内各数据交易所，探索数据跨境流通新模式，完善数据主权前提下的跨境数据交易流通机制。三是设立数据安全与治理公共服务平台，为数据出境企业提供政策咨询、风险评估、安全培训、自评估报告完备性审查等数据安全合规服务。四是积极创新数据交易流通规则，不断推动数据监管立法完善与落实。
【注：本文系中国社会科学院智库基础研究项目“全球数字贸易的大国均衡治理”（项目编号：ZKJC251906）阶段性成果】
【注释】
①刘洋、董久钰、魏江：《数字创新管理：理论框架与未来研究》，《管理世界》，2020年第7期。
②余振：《全球数字贸易政策：国别特征、立场分野与发展趋势》，《国外社会科学》，2020年第4期。
③马涛、刘秉源：《跨境数据流动、数据要素价值化与全球数字贸易治理》，《国际经济评论》，2024年第2期。
④焦朝霞：《全球数字贸易规则立场分歧、治理困境及中国因应》，《价格理论与实践》，2021年第10期。
⑤宋华盛、周建军：《跨境数据流动监管难题及应对之策》，《国家治理》，2024年第7期。
责编/于洪清 美编/杨玲玲
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