【摘要】青年发展型城市建设，是人民城市理念的生动实践，也是青春力量与城市发展的深度融合。推动青年从城市治理的“旁观者”转变为“参与者”，进而成长为城市治理的共建主体，是推进城市治理现代化的重要命题。当前，需畅通制度化参与渠道，保障青年在多方治理格局中的主体地位，推动青年深度融入城市治理全过程。把青年发展需求嵌入城市治理全链条，搭建需求感知、诉求转化、效果反馈的动态治理体系，优化政策供给与资源配置，为青年创新创业提供系统支撑，持续激活城市发展内生动力。把青年满意度作为检验治理成效的重要标尺，建立科学完备的评价反馈机制。
【关键词】青年发展型城市 城市治理 现代化人民城市
【中图分类号】D432.6 【文献标识码】A
青年因城市而聚，城市因青年而兴。在全球城市化进程加速与人口结构深刻变迁的背景下，青年与城市的关系正从单向流入转向双向赋能、共建共荣的全新格局。2022年，中央宣传部、国家发展改革委、住房和城乡建设部、共青团中央等17部门联合印发《关于开展青年发展型城市建设试点的意见》，将青年发展型城市建设纳入国家战略。“十五五”时期，青年发展与中国式现代化总体布局的衔接更为紧密。“十五五”规划纲要将“支持青年发展”设为第四十六章下的单独一节，围绕政策优化、青春建功、民生保障、社会参与四个方面进行系统安排①。梳理青年参与城市治理的国际先进经验，立足国内建设实践，探索青年与城市共生共兴的实现路径，对于深化青年发展型城市建设、推进城市治理体系和治理能力现代化，具有重要的理论价值与现实指导意义。
从国际视角看青年参与城市治理的挑战
放眼全球，一批先行城市在青年参与城市治理的机制创新方面积累了丰富经验，形成值得借鉴的典型模式。在青年参与的制度化探索方面，欧洲城市走在前列。波兰卢布林在2023年获评“欧洲青年之都”称号，全年举办近千场以青年为核心的活动，该市还设立“青年城市委员会”，让中学生能够在市政架构中代表青年群体发声。奥地利维也纳则推出“儿童与青年百万欧元”参与式预算项目，每两年拨出100万欧元专项经费，由青年直接提案、投票决定资金用途。2025年9月，维也纳市议会通过《儿童与青年战略2025—2030》，系统运用民主工作坊、与政治家互动、参与式预算等多种方法推动青年深度参与治理。
等教育资源，构建“政府—高校—企业”循环的治理模式。政府搭建政策平台，高校提供智力支撑，企业释放就业与创新空间，三者协同推动青年与产业深度融合发展。在这一模式下，青年不仅是政策的受益者，而且成为产学研链条中的活跃主体，深度参与城市产业规划与社区发展项目。教育资源、产业需求与政策支持形成闭环，推动青年参与从被动配合转向主动创造。
纽约、慕尼黑、新加坡等城市则从宜业、宜居、宜乐三个维度推动城市政策创新。在宜业方面，纽约市通过降低青年创业门槛、提供灵活就业支持，激发城市活力；在宜居方面，慕尼黑市着重优化青年住房保障与公共服务供给；在宜乐方面，新加坡市打造青年文化消费与社交空间，全面提升城市文化软实力。这些实践表明，青年参与城市治理并非孤立的制度设计，而是需嵌入就业、居住、文化等场景之中，形成系统性的参与生态。综合国际经验，成功的青年参与城市治理机制普遍具备三个特征：制度化，将青年参与纳入法定治理框架；资源化，为青年参与配置专项经费与专业支持；场景化，将参与载体嵌入青年日常工作生活空间。这些经验为我国深化青年发展型城市建设提供重要参考。
结合国际治理经验，立足本土建设实践，我国青年参与城市治理仍面临不少现实挑战。我国已有45个城市、99个县域开展青年发展型城市建设试点，在青年宜学、宜居、宜业等方面形成一批可复制、可推广的实践经验②。然而，有的城市的青年参与仍停留在活动层面，尚未形成稳定的制度体系。有的青年虽有参与意愿，却缺乏与工作节奏相适配的参与渠道和制度安排。政策供给同质化。青年具备较大发展潜力，同时流动性特征显著，各地推进相关建设时往往面临两类突出难题：人才吸引政策趋同，引发区域间人才竞争；青年由中西部向东部流动的格局尚未得到根本性转变。有的城市侧重依托补贴、落户等短期激励举措吸纳人才，却疏于构建能够引导青年参与城市治理、促成价值认同的长效机制。有研究表明，城市薪酬水平低、产业发展不充分、生活成本高等因素仍是制约青年扎根的重要障碍。空间载体匮乏，城市轻建设、缺规划。青年参与需有形的空间载体，如社区议事厅、青年共享空间、数字化参与平台等，但目前有的城市在这些方面的投入和规划仍显不足，导致青年参与缺乏立足点。同时，空间结构失衡、空间资源错配、空间权利虚置等问题，在一定程度上制约着青年发展型城市建设的质量。
2026年，共青团中央、中央网信办等15部门联合印发的《关于深化青年发展型城市建设 助力建设现代化人民城市的意见》提出，到2030年，青年发展型城市理念广泛普及，青年发展型城市建设取得标志性成就；到2035年，形成比较成熟完善的青年发展制度体制。关于青年与城市的关系，可沿着“青年包容型—青年发展型—青年崛起型”的路径推进。其中，青年包容型城市是初级阶段，重点是“容”，城市为青年提供基本的生存保障与包容的社会环境，便于青年进城落户。青年发展型城市是中级阶段，重点是“育”，城市将青年优先发展理念融入规划、建设、治理各环节，系统优化青年进城落户、安居乐业的发展环境，给予青年良好的发展前景。青年崛起型城市是高级阶段，重点是“兴”，青年不仅是城市发展的受益者，而且是城市治理的主导者、城市创新的引领者、城市文化的塑造者。这一递进路径，符合从量变到质变的发展规律，为各地因地制宜、分阶段推进提供理论框架。青年崛起型城市的愿景，正是让青年成为多方治理的重要主体，从参与者成长为主人翁。
在建设现代化人民城市这一远景目标指引下，需聚焦三个层面：在主体层面，让青年成为多方治理的重要主体，建立青年参与城市治理的常态化、法治化通道；在过程层面，将青年需求嵌入城市治理全过程，培育“青年议事、青年决策、青年评价”的治理文化，打造覆盖市、区、社区三级、线上线下一体的青年参与载体；在结果与评价层面，为青年创新创业提供坚实支撑与有力保障，以青年满意度评价城市治理效能。
推动青年成为多方治理的重要主体
青年是城市发展的重要力量，也是城市治理体系中具有创新活力与实践能力的群体。青年逐步脱离治理旁观者的身份，深度参与治理全过程，能够有效弥补传统治理模式的短板，为城市治理现代化提供关键支撑。
推动青年成为多方治理的重要主体，是对“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念的生动践行。城市治理不能缺少青年的视角和声音，将青年纳入多方治理格局，可从代际维度拓展人民城市理念的实践边界。青年参与有助于提升治理决策的科学性和长远性。青年对新技术、新业态、新生活方式最为敏感，青年参与能够弥补传统治理模式中的代际视角空白，使城市治理具备更强的前瞻性与时代适配性。让青年在治理一线担当作为，既是新时代青年践行社会责任的必然选择，又是城市实现高质量发展的内在要求。青年成为治理主体是青年发展型城市的重要标志。城市治理体系将青年塑造为重要治理主体，能够打通青年发展与城市发展的双向联动通道，实现城市赋能青年成长、青年助力城市发展的双向融合。推动青年成为多方治理的重要主体，可从以下三个方面着力。
搭建多层次青年参与平台，推动青年从参与者向主理人转变。推广“青年体验岗”“社区出题、青年揭榜”等模式，在街道社区层面设立常态化青年治理岗位。各地可推广“青年体验官”项目，让青年通过沉浸式体验深度参与基层治理。
构建多方治理格局。坚持党管青年工作原则，将青年参与纳入党建促进基层治理的制度框架。依托各级党委领导的青年工作联席会议机制，统筹协调青年参与治理的组织动员、资源保障和效果评估。发挥基层党组织在搭建平台、链接资源方面的枢纽作用，形成“党建引领、青年主理、多方协同”的治理格局。
建立青年参与治理的闭环转化机制。保障青年提出的治理建议、创新思路拥有规范的提交渠道、科学的研判标准、明确的落地路径与完整的反馈流程。各地基层治理单元可建立覆盖建议收集、专业研判、任务交办、落地落实、结果反馈的全流程工作体系，让青年的每一次治理参与、每一条创新建议都能转化为具体的治理成效，形成良性的青年治理参与循环。
将青年发展需求嵌入城市治理全过程各环节
青年是城市创新活力的重要源泉，青年与城市的良性互动，关乎城市的发展潜力。将青年发展需求嵌入城市治理全过程各环节，是从输入到输出、从感知到反馈的全链条递进过程。依托制度化渠道，将青年诉求表达、政策参与、成效评估反馈贯通城市治理各个环节，构建动态循环治理闭环，最终实现青年与城市深度融合。
将青年发展需求嵌入城市治理全过程的关键节点。实现动态循环治理闭环，关键在于打通青年需求感知、转化、反馈的全链条堵点。需求感知节点重在精准识别、系统采集青年真实诉求。例如，浙江省温州市大自然社区常住人口约2.2万人，其中青年近7000人，社区通过入户走访、15轮线上问卷调查、8场线下活动，摸排掌握4000多名青年信息，为政策制定提供现实依据。③政策转化节点重在把收集到的青年诉求，转化为可落地的城市规划、建设与治理举措。例如，苏州工业园区金鸡湖街道搭建“青年议事会”平台，推行“青年治理提案+文化惠青赋能”双轮驱动模式，创新“双向清单”机制，归集青年诉求形成需求清单，对照党政工作梳理任务清单，推动青年诉求与基层治理任务精准匹配。效果反馈节点聚焦政策落地成效的动态评估迭代。例如，山东省济宁市鱼台县依托“棠邑青年卡”数字平台，建立“数据采集—智能分析—快速响应—效果评估”闭环机制，借助多源反馈、线上调研、用户行为分析持续收集青年诉求，自动生成用户画像，实现差异化服务智能匹配。
建立常态化青年需求采集机制，构建细颗粒度的诉求征集反馈体系，是精准把握青年现实诉求的前提。可借鉴广州南沙青年发展专项体检实践模式，围绕青年生活、工作、休闲三大关键维度，设置可量化的评价指标，系统梳理青年在安居、就业创业、社交休闲、公共配套等方面的需求。推广“多源数据融合+多方主体参与”评估模式，整合问卷调研、线下座谈、线上平台等信息，联动政府、社区、企业等多方力量，实现青年需求动态摸排、实时更新，为政策设计与资源调配提供扎实精准的民意支撑。④
推动城市更新适青化改造，将青年现实诉求充分融入城市空间资源配置。对照相关政策导向，盘活存量空间，打造适配青年的专属活动场景。例如，安徽省合肥市落地“青邻计划”升级改造闲置阵地，打造运动健身、阅读交流等青年互动空间，公租房公共空间使用率从不足20%提升至65%。各地可深挖低效存量用地潜力，布局低成本创业办公载体与青年居住空间；加大绿地草坪、林下空间、滨水堤岸等区域活化利用、开放共享，为青年提供更多户外运动场所、休闲游憩空间，筑牢青年友好城市建设硬件根基。
打造覆盖求学、就业、创业、安居、社会融入等全生命周期的青年服务体系。大力推广青年驿站，为异地求职高校毕业生提供临时落脚保障；在青年就业集聚区域，规划建设小户型青年公寓，促进职住平衡。搭建青年汇智团、青年议事会等参与平台，拓宽渠道吸纳青年深度参与公共事务决策，全方位回应青年全周期发展诉求。
为青年创新创业提供坚实支撑与有力保障
青年创新创业是“青年在城市更有为”的重要内涵，一个充满活力的青年创新创业生态是城市治理效能的试金石。政策是否精准、生态是否良好、服务是否到位，创业者最有发言权。同时，青年在创业中积累的产业认知、市场嗅觉和跨界协作能力，也是参与城市精细化治理宝贵的能力储备。
近年来，国内各大城市围绕青年创新创业需求，在许多方面形成了丰富的实践探索。在专项基金设立方面，2025年10月北京市发布“青创十条”，设立总规模300亿元左右的青年人才发展基金，引导金融机构创新发展“人才投”“人才贷”等产品；苏州工业园区设立“青创基金群”，为优质项目提供30万至100万元梯度资金支持。在宽容失败政策方面，2025年2月，人力资源社会保障部等七部门联合印发《关于健全创业支持体系提升创业质量的意见》，提出做好再创业帮扶保障服务，加大对创业失败者的扶持力度；四川省提出对创业失败的高校毕业生，符合条件的按规定提供就业服务和就业援助、纳入社会保险和社会救助体系、开展信用修复。在建立产学研一体化青年创新走廊方面，湖北省武汉市洪山区系统推进环大学创新发展带建设，推出“星光创客”计划，构建“赛事、载体、基金”三位一体服务体系。
从国内外成功经验来看，支撑青年创新创业的关键因素可概括为以下三个维度。系统性的创新创业能力培养。大学是青年创新创业能力培养的关键场域，如果青年在校期间经历从创意验证、产品原型到市场接触的完整过程，其创新意识与实操能力便能得到实质性锤炼。同时，大学内部的孵化器与风险资本紧密衔接，形成“教育—孵化—投资”的闭环链条，大幅缩短从实验室到市场的转化周期，使得青年在走出校门前便已具备识别问题、整合资源、主动创新的素养。多样化的资本供给。青年创业者普遍缺乏信用记录与抵押资产，较难从传统银行获得融资。为更好帮助青年创业，需构建超越传统信贷的多样化融资渠道。目前，创业担保贷款已在全国普遍推行，各地在国家政策基础上，因地制宜推出“青创贷”、“启林”贷款等专项产品，有效降低青年创业的资本门槛与试错成本。多层次的社会化支持网络。青年创新创业不仅需要资金，而且需要导师指导、社群链接与产业生态的系统性支撑。需帮助青年创业者融入既有创业网络，同时扶持专门面向青年的创业社群。社区可定期举办创业路演、孵化研讨会、嘉宾分享等活动，搭建起跨学科、跨届别的创业社群生态。
青年创新创业保障体系持续完善，但对照青年日益增长的多样化发展需求，在政策协同性、环境包容度、资本可及性等方面仍存在不足。政策配置碎片化。当前青年创业扶持政策分属人社、科技、市场监管、金融、共青团等多个部门，归口管理不一，政策信息较为分散，部门间政策衔接不够顺畅，抬高青年获取政策支持的门槛。创新创业环境有待优化。青年创新创业的活跃度，很大程度上取决于社会对创业试错的包容度。当前社会舆论对于青年创业失败的宽容空间仍显不足。同时，创业孵化平台的服务精准度仍需提高，专业化运营水平有待提升，与青年创业者的实际需求之间仍存在供需错位。融资难等问题较为突出。融资渠道的可及性有限、成本偏高，青年启动资金仍高度依赖个人积蓄和家庭支持。
针对上述问题，需从政策、平台、融资、环境四个方面重点突破。政策支持需更加系统。推动创业政策从“多部门分头管理”向“一站式整合推送”转变，实现跨部门协同。依托数字政务平台实行统一发布、在线申报和并联审批，简化流程，消除隐性门槛，切实提高政策触达率和青年获得感。平台生态需更加融合。各类创新创业平台是链接资源、赋能青年的关键载体，可大力发展众创空间、孵化器等多方平台，构建覆盖创意孵化、项目加速到产业落地的全链条创业生态。同时，进一步强化“桥梁纽带”功能，加强产业前沿信息推送和产学研对接服务。融资环境需更加优化。拓宽融资渠道，降低融资门槛，积极引导风险资本投向早期青年科创项目，鼓励创投基金“投早、投小、投硬科技”；培育耐心资本，探索实施“拨投联动”机制，推动财政资助与股权投资的有机衔接。社会氛围需更加友好。营造鼓励创新、宽容失败的社会氛围，破除对青年“经验不足”的偏见。优化营商环境，简化行政审批流程，降低制度性交易成本，让青年敢于尝试、安心创业。
以青年满意度评价城市治理效能
市民体验是检验城市治理成效的重要标尺。青年群体作为城市人口中活跃度最高，对公共服务供给、城市空间环境变化感知较为敏感的群体，其主观满意度能够直观反映城市治理的精细化水平与民生服务温度。实践中以青年满意度为重要维度研判城市治理效能，能够让青年发展型城市建设摆脱单一的政策落地考核模式，实现政策供给落地成效的实质性评估。
青年满意度是城市治理效能的重要参考。城市管理应该像绣花一样精细。青年在就业发展、居住环境、通勤出行、公共服务供给等民生领域的真实体验，是评判城市精细化治理落地成效的重要依据。把青年满意度纳入城市治理效能评价体系，将抽象的治理效能转化为可量化、可研判的民生体验指标，推动城市治理成效的考核主体从政府内部自评，转向以群众真实反馈为核心的外部评价。青年满意度评价体系为青年发展型城市建设提供重要价值标尺。鼓励各地创新评价方式，建立健全青年发展政策实施效果评价机制。新的评价体系能够引导地方政府聚焦青年实际获得感优化政策供给，实现公共服务与青年发展需求的精准匹配。同时，青年满意度评价有助于构建闭环式城市治理优化机制，其主要价值在于依托常态化调研，补齐城市治理短板、传导治理优化压力、倒逼相关政策迭代升级，推动城市治理紧扣青年现实诉求动态调整，持续提升治理精细化水平。
构建科学系统的青年满意度评价与反馈机制。各地在青年发展型城市建设实践中，结合区域发展特征，探索建立差异化的专项评价指标体系，为科学化评价框架的构建积累了丰富经验。2025年，上海社会科学院社会学研究所与上海市青少年研究中心联合发布《中国城市年轻力评价体系》，构建经济活跃力、社会创新力、文化吸引力、环境友好力、发展持续力五大核心维度。该体系兼顾产业结构、经济活力等客观量化数据与青年融入体验、生活满意度等主观感知指标，同时纳入二次元文化场景密度、社交话题热度等前沿观测指标，适配新时代青年发展特征。⑤有学者基于浙江丽水市域样本开展实证研究，从“让城市对青年更友好”和“让青年对城市更有为”双向维度，搭建包含12项二级指标、44项三级指标的评估框架。研究发现，城市环境优化指标权重占比61.11%，青年城市参与贡献指标权重占比38.89%，城市友好环境对青年发展具有基础性作用。江苏省苏州市在全国首创青年发展型城市监测评价体系，区分监测、评价两大模块，设置10个目标层指标、38个准则层指标和91项具体监测指标，全面覆盖城市发展基础要素。评价体系立足经济、文化、生态、社会治理等维度，综合研判城市发展与青年成长的双向互动关系。结合各地实践经验，完善的青年满意度评价体系需覆盖五大关键维度，即就业创业环境、住房居住保障、公共服务品质、社会治理融入、文化社交生态，兼顾客观数据与主观感知，同步考核城市对青年的友好支撑能力与青年对城市的发展赋能价值，实现双向赋能的综合评价目标。
为此，可从四个方面优化青年满意度评价与治理落地工作。建立全域常态化监测机制，依托全国青年发展规划统计监测数据库，拓宽调研覆盖范围，将各类新兴青年群体纳入评价体系，保障样本的代表性与全面性。推动评价维度深度升级，将评价视角从浅层活动体验延伸至就业、居住、公共服务、社会参与等全域治理领域，精准对接青年发展诉求。完善评价成果转化闭环，建立调研结果与政策修订、工作整改的联动机制，梳理问题整改清单，实现诉求处置、整改落地的全流程可追溯。深化数字化赋能应用，依托大数据、人工智能技术，精准研判青年诉求特征，建立青年需求、城市规划、公共供给的精准匹配机制。
【注：本文系北京市社会科学基金重大项目“卓越之城：大国首都城市治理现代化的体系构建与能力跃升”（项目编号：25ZDA13）阶段性成果】
【注释】
①《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，《人民日报》，2026年3月14日。
②《全国青年发展型城市建设试点和青年发展型县域试点名单公布》，共青团中央网站，2022年6月2日。
③《浙江温州：青年的需求在变，服务也跟着迭代》，《光明日报》，2026年6月3日。
④亢舒：《城市体检为城市“把脉开方”》，《经济日报》，2026年8月3日。
⑤上海社会科学院社会学研究所、上海市青少年研究中心：《中国城市年轻力评价体系》，2025年5月。
责编/银冰瑶 美编/李祥峰
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