【摘要】青年发展型城市建设，是以人为本的新型城镇化深入推进和人口发展格局深刻变化背景下的重要实践。近年来，我国深入践行青年优先发展理念，青年发展型城市建设政策体系不断完善、建设覆盖面持续扩大，青年获得感明显增强。各地围绕产业创新、综合服务、文化活力和空间营造，形成多样实践路径。面向“十五五”，需更加注重赋能青年全面发展，推动青年发展型城市建设嵌入城市发展逻辑，构建区域协同的青年发展生态，让城市高质量发展和青年高质量发展相互促进。
【关键词】青年发展型城市 青年发展生态 城市高质量发展
【中图分类号】D432 【文献标识码】A
2026年4月，共青团中央等15部门联合印发《关于深化青年发展型城市建设 助力建设现代化人民城市的意见》，提出要把促进青年发展全面融入城市工作全过程、各领域①。青年发展型城市建设，是以人为本的新型城镇化深入推进的必然产物，是人口发展进入新阶段后城市发展方式转型的现实要求，是城市高质量发展和青年高质量发展相互促进的城市发展方式。2025年末，我国常住人口城镇化率达到67.89%，全国人口较2024年末减少339万人②。城镇化持续推进，人口总量增长、人口结构和人口流动格局正在发生重要变化，城市发展从依靠人口和要素增量集聚，转向更加重视人的全面发展、人口高质量发展和创新活力塑造。青年是城市人口中流动性强、创新活跃的群体。建设青年发展型城市，需顺应新型城镇化和人口发展新趋势，把青年成长成才与城市高质量发展更加紧密地结合起来，在城市成就青年中集聚发展后劲，在青年建功城市中激发内生动力。
青年发展型城市建设取得积极进展
近年来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各地区各部门深入开展青年发展型城市建设，由理念倡导走向政策实践、由试点探索走向扩面深化，青年优先发展理念进一步融入城市规划建设治理，政策供给、建设范围不断提升。
青年优先发展理念更加深入人心。2017年，中共中央、国务院印发《中长期青年发展规划（2016—2025年）》，提出青年优先发展理念，要求各地区各部门高度重视青年工作，着力促进青年发展。青年发展型城市建设带来青年发展理念的变化。过去，有的地方对青年的关注更多集中于招才引智、就业创业。随着青年优先发展理念不断深化，各级政府越来越认识到，青年既是城市发展的受益者，又是城市建设的重要主体；青年工作既要解决具体困难，又要营造有利于青年成长发展的整体环境。城市与青年的关系由“吸引青年、服务青年”逐步拓展为“城市成就青年、青年发展城市”。这种理念变化正在进入城市发展制度和治理实践。上海市“十五五”规划纲要把“加快建设青年发展型城市”纳入提升城市人口活力的具体任务；湖南省长沙市持续深化青年友好城市建设，发布《长沙市年轻人友好城市建设2026年重点项目清单》，覆盖就业实习、创业孵化、安居乐居、文体消费、婚恋托育等青年关切领域。青年发展不再只是群团组织的专项事务，而是日益成为人口发展、产业发展、公共服务、城市更新和基层治理需共同回应的重要议题。这体现人民城市建设更加注重人的全面发展，城市现代化评价角度由“有没有、够不够”进一步向“好不好、适不适合人发展”转变。
青年发展型城市建设政策体系不断完善。目前，青年发展型城市建设已形成由国家青年发展规划、专项推进文件、城市建设政策、具体服务项目构成的政策体系。2020年12月，共青团中央印发《关于“十四五”时期推动〈中长期青年发展规划（2016—2025年）〉纵深实施的意见》，提出推动青年发展友好型城市建设，并要求推动青年发展纳入各级国民经济和社会发展规划。2022年4月，共青团中央等17部门联合印发《关于开展青年发展型城市建设试点的意见》，围绕“城市对青年更友好”和“青年在城市更有为”，从城市规划、教育、就业、居住、生活、健康、安全7方面政策环境和城市文明风尚、创新创业、岗位建功、社会治理、生活品质提升5个建功领域，形成“7+5”政策框架。2026年4月，《关于深化青年发展型城市建设 助力建设现代化人民城市的意见》提出18项举措，提出将青年发展纳入城市国土空间规划、将青年发展需求的相关指标纳入城市体检、在城市更新中结合实际营造适青化空间，结合15分钟生活圈建设鼓励“青春小店”等发展的系列举措。2026年7月，共青团中央办公厅印发《深化新兴领域青年服务体系建设方案》，进一步将青年服务向新就业群体等新兴领域青年延伸，促进青年发展政策由普惠覆盖向更加精准、更具针对性的服务供给深化。各地结合实际出台系列政策措施，累计推动出台青年发展政策3万多条，涉及就业、住房、婚育、创新创业等多个领域③。有关青年发展型城市建设的政策正在从总体规划和试点框架进一步向城市空间、消费场景和新兴青年群体延伸，在国家政策框架下，地方政策相继落地，形成日益完善的政策体系。
青年发展型城市建设覆盖面持续扩大。2022年6月，我国在45个城市、99个县域开展为期两年的青年发展型城市建设试点。几年来，青年发展型城市建设已经从少数地方的自发性探索、规模化试点，发展为具有较大覆盖面的全国性实践，越来越多的地方结合城市规模、产业特点和青年人口结构，自主推进建设。目前，已有超过200个地市、500个县域因地制宜提出建设青年发展型城市；据不完全统计，19个省份、207个地市、1462个区县已将促进青年发展写入政府工作报告，并纳入区域发展战略统筹谋划④。从空间层级看，青年发展型城市建设范围已由中心城市逐步向地级市、城区和县域延伸；从推进方式看，由统一试点逐步转向因城施策、分类建设。从“点上试验”走向“面上拓展”，以青年视角优化城市发展环境，正在成为地方提升人口吸引力、创新活力和治理效能的自觉选择。
青年普遍受益格局加快形成。青年发展型城市建设的成效，最终要体现在青年可感可及的获得感上。近年来，各地政策服务对象逐步由少数高层次青年人才拓展到高校毕业生、产业青年、新就业形态青年、创业青年、青年家庭等更广泛群体，政策内容也由就业创业向住房、学习、健康、文化、婚恋生育、社会融入等多领域延伸，青年发展政策的普惠性和可及性不断增强。例如，青年服务阵地不断扩大，据共青团中央初步统计，“青年驿站”已覆盖约200个城市，规模达2600余家⑤，为青年在实习、求职、就业过渡和创业起步阶段提供短期优惠或免费住宿服务。又如，2022年—2024年，各地面向高校毕业生累计举办专项招聘会超过10万场次，提供就业岗位逾千万个⑥。随着政策供给持续扩容、公共服务加快下沉，青年发展型城市建设正从解决部分青年、部分领域的具体困难，转向为广大青年营造普惠友好的成长发展环境。
形成各具特色又相互贯通的青年发展型城市建设路径
不同城市的发展阶段、产业基础、人口结构和资源禀赋存在差异，从实践看，各地主要围绕为青年创造发展机会、降低融入成本、丰富生活体验、拓展成长空间等方面发力，形成各具特色又相互贯通的建设路径。
以产业创新驱动青年成长。发展是解决青年问题的基础，也是城市吸引青年、留住青年的重要因素。青年选择一座城市，主要是在选择职业机会和成长空间。许多城市把青年发展与产业升级、科技创新、人才培养一体谋划，通过产业、平台和制度协同，为青年提供更加可持续的发展机会。依托优势产业拓展青年职业空间。浙江省杭州市依托数字经济和创新创业优势，通过大学生创新创业行动、创业载体和人才培养等举措，为青年就业创业提供平台，并加强数字经济等重点产业领域青年技能人才培养；安徽省合肥市依托综合性国家科学中心、大科学装置和战略性新兴产业发展基础，持续建设高能级创新平台，推动科研资源、产业资源和人才资源集聚，为包括青年科技人才在内的创新人才参与前沿研究、成果转化和产业创新创造良好条件。实践证明，相比短期补贴，能够提供稳定产业预期、丰富职业岗位和持续成长通道的城市，更容易形成对青年的长期吸引力。以创新平台汇聚青年创造力量。上海市积极推进青年发展型街区、园区、社区和创新实验室建设，把青年创新创业、安居优居、发展增能等需求嵌入复合型城市空间；福建福清融侨科创社区打破厂区与生活边界，串联孵化、中试、量产全链条，完善咖啡空间、滨水步道、文体场地等配套，让青年科研人员、创业者就近找资源、对接资金，实现工作生活无缝衔接，培育充满活力的“科创雨林”，吸引一批青年科创团队落地创业。这些平台的价值，不只是提供物理空间，更在于促进技术、人才、资本和市场要素连接，让青年创新创造更好进入产业链和城市创新体系。以制度供给优化青年创新创业环境。广东省广州市制定实施《广州市青年创新创业促进条例》，从人才培养、孵化载体、信息服务、资金支持、住房保障、成果转化等方面，形成较为系统的制度安排；湖南省长沙市围绕青年创新创业实施系列工程，通过青年科创成果路演、创业项目培育等方式加强资源对接。由政策优惠转向制度供给、由单个项目转向创新生态，是城市持续激发青年创造活力的重要方向。
以服务集成托举青年融入。青年从校园走向社会，往往同时面对求职、住房和公共服务等问题。综合服务需围绕成长关键节点连接部门资源，降低青年进入城市和稳定发展的成本。以就业服务帮助青年迈好入城第一步。广东省深圳市2013年在全国首创青年驿站，为来深应届毕业生提供阶段性免费住宿等服务，后续又不断拓展综合服务功能。青年驿站的意义在于抓住青年从毕业到就业、从陌生到融入的关键窗口，把住宿、求职、政策咨询和社会连接集成起来，使城市服务更有温度、更精准地抵达青年。以住房支持夯实青年稳定发展基础。山东省实施“青年优居计划”，以“青年优驿”“青年优徕”“青年优购”分别回应青年过渡居住、租赁居住和置业需求；湖南省长沙市围绕青年不同阶段居住需求，逐步构建从“ 一张床”“一间房”到“一套房”的梯度化安居保障体系。住房政策由解决“有没有地方住”向促进职住平衡、稳定预期和城市融入延伸，有利于增强青年长期发展的安全感。以精准服务回应不同青年群体需求。江苏省苏州市面向新业态青年推出“暖新十二条”，覆盖社会保障、落户服务、职业提升、金融惠青、健康关爱、租房优青等12个方面；福建省龙岩市依托“青聚岩城”“岩青夜校”及青年人才工作站等适青化设施场景，完善青年服务；贵州省贵阳市依托“贵州青年卡”综合服务平台，整合就业创业、住房、教育培训等政策服务资源。从“有什么给什么”转向“青年需要什么，就精准链接什么”，体现出城市青年服务由分散供给向集成治理转变。
以文化活力涵养青年认同。青年选择城市，不仅是在选择一份工作，而且是在选择一种生活。随着青年消费和交往方式不断变化，文化氛围、生活品质和社交体验越来越成为城市吸引力的重要组成部分。城市文化建设不仅要让青年 “留得下”，而且要让其能够“生活好、有认同、愿参与”。以新消费新业态丰富青年生活场景。湖南省长沙市围绕青年消费特点，推动文创、潮玩、餐饮、演艺等青年消费新业态发展，并通过“青春小店”等载体把青年创业与新消费场景相连接。小店、街区、市集等微空间既承载消费，又为青年创业、创意表达和社会交往提供低门槛载体，使“青春经济”成为连接青年发展与城市活力的重要纽带。以公共文化品牌增强青年情感连接。贵州省贵阳市打造“路边音乐会”等开放式公共文化活动，坚持群众性、公益性、开放性，为普通市民和青年参与城市文化生活提供便利平台。这类活动的价值不仅在于形成文旅热点，而且能够降低文化参与门槛，让青年从文化产品消费者成为城市文化共同创造者，在参与、互动和表达中建立对城市的情感认同。以社区生活提升青年日常体验。四川省成都市推进青年发展型社区建设，将生活服务、托育、就业创业和社会参与等内容融入社区建设，社区通过青年创业空间、社区综合体和治理参与机制，把生活服务与发展支持结合起来。青年对城市的感受主要来自每天居住和活动的社区，只有把青年友好从宏观政策落到日常生活半径，才能把城市吸引力转化为稳定的归属感。
以空间焕新密切城青关系。城市空间既是青年工作生活的物质载体，又是青年与城市建立关系的重要界面。空间营造的深层价值，在于让城市空间从满足基本功能进一步转向支持人的交流、创造和成长。随着城市发展转向以存量提质增效为主的阶段，服务青年需贯穿城市规划、建设和更新全过程。把青年视角融入规划建设。河北省保定市推动青春友好城市建设与国民经济和社会发展规划、国土空间总体规划等衔接，出台《保定市青春友好空间建设指引》，建设青春友好社区、街区、公园、运动场、园区和青年中心等多样空间。青年视角进入规划体系，意味着青年需求不再被留到项目建成后靠“补一点设施”来满足，而是在空间布局和功能配置阶段就被统筹考虑。通过城市更新激活存量空间。老旧街区、闲置楼宇、厂房、桥下空间和城市边角地，经过功能重塑，可以成为青年创新、文化、运动和社交的新场景。四川省自贡市出台《关于在城市更新中有机融入青春元素 促进城市年轻态的意见（试行）》，探索布局年轻态口袋公园等空间。此类实践表明，建设青年发展型城市并不意味着大拆大建、另起炉灶，更重要的是以青年需求重新审视存量空间，通过微更新、精提升提高空间使用效率和城市活力。以复合载体拓展青年社会连接。青年街区、青年园区、青年之家、创新空间等需增强就业服务、创新创业、文化消费、学习交流和社会参与等复合功能。上海市提出建设“24小时‘年轻力’单元”，有机融合青年发展型街区、园区、社区等场景，通过空间功能复合提高青年获取资源和建立社会连接的便利性。
青年发展型城市建设的趋势前瞻
当前，青年发展型城市建设已经进入纵深推进新阶段。“十五五”时期，需更加自觉地把青年工作放到中国式现代化建设全局、现代化人民城市建设大局和人口高质量发展格局中谋划，坚持党管青年工作原则，坚持以人民为中心的发展思想，推动城市高质量发展和青年高质量发展相互促进，推动青年发展型城市从改善青年体验走向赋能青年成长，从打造特色项目走向嵌入城市发展逻辑，从单个城市竞争青年走向区域共同成就青年。
更加注重为青年发展赋能。建设青年发展型城市，基础是青年友好，落脚点是青年发展，更高层次的目标是让青年在城市中成长成才、建功立业。需更加突出育人聚才功能，把解决青年急难愁盼问题和促进青年全面发展统一起来，把保障基本需求和增加发展机会统一起来，把城市服务青年和组织动员青年建功城市统一起来，推动政策重心由“给优惠、给便利”转向“强能力、搭平台、创机会”。把青年发展更好融入科教兴国战略、人才强国战略和创新驱动发展战略，围绕发展新质生产力，一体推进教育科技人才发展，促进教育链、产业链、人才链、创新链深度融合。产业布局既要创造更多适合青年的高质量岗位，又要完善青年人才培养、职业技能提升和终身学习体系；科技创新既要支持青年参与重大科研任务和成果转化，又要为青年创业创新提供低成本空间、金融支持和包容试错环境；公共服务既要解决青年住房、婚育、健康等现实问题，又要增强青年应对技术产业变革和职场职业变化的能力。充分发挥青年在城市发展中的生力军和突击队作用。建立健全青年参与城市规划、基层治理、公共文化、志愿服务和社会创新的制度化渠道，让青年诉求进入决策过程、青年智慧融入治理过程、青年创造转化为发展成果。衡量青年发展型城市建设水平，不能只看吸引多少青年，更要看培养多少青年、成就多少青年，看青年在城市高质量发展中的参与性和贡献度。
更加注重嵌入城市发展逻辑。青年发展型城市建设需防止活动化、项目化、标签化，努力把青年发展理念转化为稳定制度安排和城市运行机制。把促进青年发展全面融入城市工作全过程、各领域，在建设治理中统筹谋划青年政策，在生产生活中有机契合青年需求，在改革发展中充分发挥青年作用，使青年友好成为现代化人民城市的内在属性。强化规划衔接。推动青年发展与国民经济和社会发展规划、国土空间规划、人口发展规划、产业规划、公共服务规划和城市更新规划有效衔接，围绕青年人口结构、流动趋势和发展需求配置公共资源，坚持投资于物和投资于人紧密结合。把适青导向纳入城市体检和更新机制，在15分钟生活圈、保障性住房、公共文化设施、创新创业空间等建设中更多体现青年需求。强化政策集成。充分发挥党委领导、政府负责、社会协同、青年参与的工作格局和青年工作联席会议等机制作用，加强相关部门协同，推动就业、住房、教育、婚育、健康、文化等政策形成完整链条。尤其需关注高校毕业生、新就业形态青年、产业青年等不同群体，增强政策分层分类和精准供给能力，避免青年政策碎片化、同质化。强化评价问效。树立和践行正确政绩观，减少对活动场次、阵地数量等简单指标的依赖，更加关注青年就业质量、住房情况、学习机会、公共服务可及性、社会参与度、创新活跃度和城市认同感等实际变化。通过青年发展指标监测、城市体检、政策评估和青年参与评价，把青年感受度、获得感转化为优化城市治理的重要依据，以制度化评价促进建设常态长效。
更加注重形成良好区域生态。当前，青年的就业、创业和生活选择正在日益突破单一行政区划。随着区域协调发展战略、新型城镇化战略深入实施，青年发展型城市建设需突破“单城思维”，在更大空间尺度上优化青年发展机会配置，形成中心城市、中小城市、县域和乡村功能互补、资源共享、流动顺畅的发展生态。紧紧围绕区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略，结合城市群一体化、都市圈同城化，统筹开展青年发展型城市和青年发展型县域建设。服务现代化城市体系建设，按照不同城市的功能定位和比较优势因城施策。中心城市需发挥高校、科研机构、高端产业和创新平台集聚优势，为青年提供高能级创新和职业发展机会；周边中小城市和县域则可发挥产业特色、空间供给和生活成本等优势，承接适宜产业和公共服务功能，为青年提供多样化发展选择。通过轨道交通、产业链协作、创新平台共建和公共服务共享，降低青年跨城就业、居住和创新的成本，推动人才流、创新流、信息流在都市圈和城市群内更加顺畅地流动。把青年发展型城市和青年发展型县域建设统筹起来，推动县城更好发挥连接城市、服务乡村的作用。深入实施以人为本的新型城镇化战略，做好农业转移人口市民化、潜力地区城镇化水平提升和现代化都市圈培育工作；结合县域特色产业，为青年返乡入乡就业创业创造条件，把青年发展与乡村全面振兴、城乡融合发展有机衔接起来。
青年因城市而聚，城市因青年而兴。长远看，青年发展型城市建设需通过区域协调发展，形成更加合理的青年发展梯度和机会网络，使青年找到适合自身发展的城市与岗位，使不同层级城市在青年流动中优势互补、共同发展。青年发展型城市建设要始终坚持党的全面领导，坚持以人民为中心的发展思想，坚持青年优先发展，坚持因地制宜、系统施策，把促进青年高质量发展作为城市建设的重要内容，把青年创新创造作为城市高质量发展的重要动力。通过不断完善青年发展政策体系、优化青年成长发展环境、拓展青年建功立业空间，推动城市对青年更友好、青年在城市更有为，最终形成青年与城市相互成就、共同成长的良性循环，为建设现代化人民城市注入持久青春动能。
【注：本文系共青团中央中国特色社会主义理论体系研究中心重大项目“习近平总书记关于青年成长成才重要论述研究”（项目编号：26TZTSKA006）阶段性成果】
【注释】
①《深化青年发展型城市建设》，《人民日报》，2026年4月24日。
②《中华人民共和国2025年国民经济和社会发展统计公报》，国家统计局网站，2026年2月28日。
③《中国多举措深化青年发展型城市建设 让青年“进得来、留得下、住得安、能成业”》，央视网，2026年4月22日。
④《健全政策规划保障 助力青年建功新时代》，《中国青年报》，2026年5月10日。
⑤王永战、窦瀚洋、王沛：《“青年驿站”何以成为求职加油站》，《人民日报》，2025年10月17日。
⑥罗昊、赵宇晨、季卫兵：《青年发展型城市建设的“十四五”回顾与“十五五”展望》，《中国青年研究》，2026年第9期。
责编/张凡 美编/李祥峰
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