【摘要】以“六张网”建设为代表的现代化基础设施网络，具有系统性、集成化建设的特征，既能够显著提升资源配置效率，也为新质生产力培育提供有力支撑。在力求通过全域覆盖、城乡贯通、数实耦合优化现代化基础设施资源供给、功能协同与区域协调的同时，必须关注可能引发的新型安全风险。随着六网融合新场景的逐步演化、拓展，现代化基础设施的物理构成、空间布局、功能定位、运行模式正在发生深刻转变，需要超前研判在传统基础设施智能化升级、新型基础设施空间拓展、数实基础设施深度融合、新产业新业态发展，以及基础设施系统跨区域重构中所面临的非传统安全挑战，并探索现代化基础设施风险治理与韧性提升的有效机制，以筑牢安全防线、以高水平安全保障高质量发展，为中国式现代化提供坚实战略支撑。
【关键词】六网融合 基础设施 数实耦合 非传统安全风险 风险治理
【中图分类号】F124 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2026.17.007
【作者简介】施骞，同济大学经济与管理学院党委书记、教授、博士生导师，城市高质量发展与规划决策实验室副主任、国家智能社会治理实验综合基地（上海杨浦）副主任、上海市人工智能社会治理协同创新中心副主任。研究方向为区域新型城镇化建设与绿色发展、人工智能赋能的城市建设、运营与治理一体化、重大工程项目管理，主要著作有《重大工程建设管理理论与实践》、《解码超大城市智慧社区发展之路——协同共生与熵减治理》（合著）等。
引言
以高速公路、铁路和机场为代表的传统基础设施，在新中国发展史上发挥了不可替代的重要作用。中国特色社会主义进入新时代，如何在数智技术高速发展背景下构建高效、绿色、智能、韧性的现代化基础设施体系，支撑经济社会可持续发展，是我们面临的一项重要课题。2026年4月28日，二十届中共中央政治局会议提出，“加强水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、物流网等规划建设”。[1]“六张网”不是彼此独立、各自运行的分散体系，而是深度耦合、相互赋能、协同支撑的有机整体。2026年“六张网”相关重点领域建设投资规模预计将超过7万亿元，综合各领域公开测算结果，“十五五”时期总投资规模预计超过20万亿元，其中，新型电网拟投资超5万亿元，地下管网拟投资约5万亿元，算力网建设将新增直接投资4万亿元，国家水网建设投资将突破6万亿元，[2]“六张网”涵盖能源保障、资源供给、数字底座、数智赋能、城市生命线等重要领域，构成维护能源与数据安全、催生新质生产力的关键载体，也是推动区域协调发展和全体人民共同富裕的坚实纽带。
就基础设施而言，六网融合可以有效加强对传统风险的管控。例如，算力网构建的算力资源以及新一代通信网络提供的数据传输能力，可以在突发灾害或者各种不利工况条件下对水网、城市地下管网等所面临的各类风险进行有效辨识、快速判断、实时监控和精准处置，而新型电网则为算力网、通信网络的运行提供有力保障。此外，“六张网”的深度融合，不仅能提升传统基础设施的智能化水平，提高各类新旧基础设施在空间集成、资源共享、数据互通、功能整合以及区域一体化中的整体效率，而且可以通过泛在互联推动产业创新和经济社会高质量发展。六网融合有助于提升基础设施资源优化、交互赋能和集成运行能力，进而创造不可估量的价值，但也不可避免会形成一系列潜在的非传统安全风险。此类风险具备先兆模糊、级联性强、发生与传播机理复杂等特征。个别风险虽已有现实暴露，但尚未形成经过实践检验的成熟处置方案；还有一些风险属于全新形态，依托传统治理思路与管控手段，往往难以实现有效识别与治理。由此，如何科学防范化解六网融合带来的非传统安全风险，成为当前亟待回应的重要现实课题。
现代化基础设施体系的构成及新特征
以“六张网”为代表的现代化基础设施体系，由多重子系统共同构成，既包括以水网、城市地下管网为代表的传统基础设施子系统，又包括以算力网为代表的新型基础设施子系统；既包括以新型电网为代表的能源基础设施子系统，又包括以新一代通信网络为载体的信息基础设施子系统；既包括以水网为代表的关键资源保障基础设施子系统，又包括以物流网为代表的民生服务基础设施子系统。这些基础设施子系统通过工程实体互联、数据信息共享、运行保障协同构成多维要素耦合的复杂网络系统，形成超越单一子系统的综合供给能力，能够有效提升生产运行效率、改善人民生活品质、筑牢生态环境保护屏障。与传统基础设施相比较，六网融合下的现代化基础设施体系呈现如下特征。
以数实融合构建新载体。六网融合下现代化基础设施体系，是由工程实体基础设施网络与数据算力基础设施网络构成的数实融合系统。工程实体基础设施包括大坝、水库、水网、电站、电网、基站、城市地下管网以及“铁公机”等有形工程实体，数据算力基础设施则涵盖与提高数据质量、提升算法效率以及优化算力资源相关的基础设施。在数实融合情境下，与工程实体设施网络系统相关的各类数据可以通过通信网络系统加以传输，依托算力网络系统进行分析、研判与决策，并将结果返回工程实体设施网络系统，辅助驱动各项任务的执行。与传统基础设施不同，六网融合下现代化基础设施体系，是由物理—信息系统所构成的数实融合新载体。
以网络协同支撑新功能。六网融合下现代化基础设施体系，通过各子系统网络的跨域协同，实现传统基础设施或单一基础设施所不具备的新功能。例如，水网与通信网络、算力网协同可以实现水资源的智能化开发，进而推动水资源的合理利用、水污染的实时监测以及水环境的有效改善；物流网与通信网、算力网、新型电网协同可以实现物流系统智能化调度，从而提升物流效率、降低物流成本、减少物流碳排放并提高物流交付质量。
以泛在互联创造新价值。六网融合下现代化基础设施体系，通过内部子系统网络的互联互通及其与外部经济社会系统的泛在互联，一方面可降低传统基础设施建设普遍存在的边际效益递减等不利影响；另一方面可有效突破单一基础设施在空间、资源、区域等方面面临的束缚。这既能最大限度地实现多类别基础设施的平衡式布局和集约化利用，又能为人居环境改善和生产效率提升创造巨大经济、社会和环境价值。
以场景适配催生新经济。伴随六网融合持续深化，大量基础设施应用新场景将不断涌现。这类新场景能够精准适配生产生活领域涌现的新需求，在发展新兴产业的过程中培育新的经济增长引擎。一方面，算力网、新一代通信网络本身就是数字经济的基础要素；另一方面，六网融合系统会推动新产业、新模式、新业态形成。例如，算力网与通信网融合支撑人工智能、大模型和工业互联网发展，新型电力网与数字技术结合推动虚拟电厂、能源互联网等新模式形成，物流网智能化促进智慧供应链和无人配送等新业态发展。[3]
六网融合将推动基础设施发生系统性变化。在物理边界方面，基础设施运行空间向立体化拓展，形成更加开放的泛在互联体系。以新一代通信网络为例，通信基础设施的物理边界由地面基站和光纤设施等地面空间拓展至深地、深海、深空等多维空间。在系统集成方面，各子系统的要素耦合与交互支撑进一步增强。例如，新型电网为算力网提供能源保障，而算力网又为新型电网的规划建设与运行调度提供算力资源。在系统运行方面，工程实体基础设施与数据算力基础设施系统实现协同作业，水网、电网、地下管网、物流网等传统基础设施由依赖人工巡检和周期维护的被动运行模式，转变为具备实时感知、智能分析、预测优化和动态调控能力的智能运行模式。例如，城市地下管网可依托传感设备，对管网压力、流量等运行参数与实时状态进行动态监测，通过新一代通信网络完成设施运行数据的高效传输，再依托算力网开展数据挖掘、分析研判与智能决策，推动地下管网系统构建起集感知、分析、决策、执行、反馈于一体的全流程、闭环式智能化运行体系。
工程实体基础设施为数字算力基础设施提供数据资源和应用场景，为数字模型优化、算法迭代和数字服务创新提供新场景。在功能定位方面，与传统基础设施建设主要满足供水、供电、物流运输和通信连接等基本保障需求不同，随着六网融合持续深化和新兴场景持续涌现，现代化基础设施的功能边界会进一步扩展，从提供单一公共服务转向支撑生产、生活和生态的多样化需求，提供面向综合场景的跨域协同服务，并成为支撑产业创新和新质生产力发展的重要基础平台。
现代化基础设施体系面临的非传统安全风险
六网融合背景下，现代化基础设施体系在物理空间形态、运行模式、服务功能等层面均发生深刻变革，由此可能衍生一定的潜在非传统安全风险。不同于传统基础设施在规划、建设及运维阶段重点防范的地震、火灾、暴雨、泥石流等自然类传统风险，六网融合所面临的非传统安全风险主要可划分为两大类别。第一类为系统内生风险，涵盖传统基础设施智能化改造带来的技术风险、新型基础设施空间扩张伴生的潜在风险、多网深度融合引发的级联失效风险，以及基础设施融合演进过程中权责边界模糊滋生的治理管理风险等。第二类为系统外溢风险，既包括六网融合基础设施赋能新产业新业态产生的风险外溢，也包含跨区域资源重新配置诱发的发展失衡风险等。
传统基础设施智能化升级产生的技术风险。新一代信息技术和智能算力引擎嵌入水网、电网和地下管网等传统基础设施后，可形成集状态感知、异常分析、辅助决策等功能于一体的智能控制链，这一赋能过程虽然可有效提升传统基础设施的智能化水平，但也可能带来一定的新兴技术失效风险，而如果新兴技术失效与传统物理故障相互影响，可能导致风险持续放大。传统基础设施的智能化升级往往不是重建全新的技术系统，而是在既有设施本体和控制系统上叠加新的传感、通信和智能装置或模块。由此，新旧设备兼容程度、软硬件接口稳定性、不同代际技术的协同适配水平等技术层面问题，都可能催生基础设施系统内的新型风险因素，这打破了传统基础设施风险多源于物理损毁或运行过载的固有逻辑。[4]同时，完成智能化升级的基础设施系统，受数据处理偏差、算法判断失误、软硬件故障等因素影响，不仅会导致智能系统感知层面出现偏差，还会传导至自动控制与辅助决策环节，将数字空间的信息偏差转化为物理设施的错误操作，诱发实体设施故障。而这类技术风险可能沿着智能控制链条，在数字空间与物理空间之间不断传导放大，进而引发基础设施系统功能失效乃至运行异化；若处置不当，还可能对经济社会运行造成更为严重的冲击。
新型基础设施空间拓展带来的潜在风险。当前，新一代通信网的发展已经呈现地面通信、卫星通信等多种技术融合的趋势，相关配套政策也在着力推进低空通信、导航和智能网联系统建设。与传统基础设施主要沿地面、地下或固定节点布局不同，新型基础设施运行的空间边界在立体开放过程中逐渐泛化模糊。首先，空间边界的拓展意味着基础设施服务区域和应用场景的拓展，而风险暴露区域也相应扩大。基础设施从相对稳定的地面固定环境向低空、偏远地区乃至深海、深空、深地场景延伸后，其运行条件更加复杂，极易遭受极端气象、复杂地质或未知工况等各类难以控制的环境因素扰动，致使物理设施损毁、信号传输中断及数据失真等风险大幅增加。其次，新型基础设施空间边界持续快速扩张，易导致其拓展速度与安全保障能力之间出现结构性错配。在各类新型应用场景加速落地的过程中，若配套的技术标准、运行规范、应急处置机制与安全责任体系未能同步完善，原本局限于特定行业的设施故障与技术隐患，极易外溢扩散，进而可能演变为波及更广泛公共领域的系统性安全风险。
多网深度融合引发的级联失效风险。六网融合并非六类基础设施在空间上的简单堆叠，而是不同设施系统间基于物理链接、信息传递和功能交互而形成深度融合的运行系统。[5]这种深度融合在正常状态下能够提高资源配置效率和系统运行效率，但在异常状态下也可能形成子系统网络间跨界跨域的新型风险传播路径，引发基础设施系统级联失效风险。传统基础设施体系发生故障时，风险影响通常仅局限于单一子系统内部。而在多网融合背景下，各基础设施子系统深度交织、功能互通，部分关键节点可同时承载不同子系统运转所需的能源供给、通信传输、数据交互、物资运输等关键功能。一旦这类关键节点发生失效，风险将通过各子系统的耦合依赖关系实现跨域传导蔓延。即便初始扰动规模微小，经过多轮叠加传播与放大，可能产生显著强于初始冲击的系统性负面影响。这种跨子系统、跨网络的级联失效问题，将加剧现代化基础设施体系的系统脆弱性，催生全新的结构性风险。
系统边界模糊导致的管理风险。六网融合不仅会改变基础设施系统的关联结构，也会改变基础设施系统的管理边界，所造成的管理风险主要源于设施本体耦合速度快于管理权责边界的调整速度。一方面，传统的水利、电力、通信和交通物流基础设施，形成相对独立的规划、建设、运营和监管体系，安全责任通常按照行业和地域边界进行划分。当不同基础设施系统的数据、能源、设备和服务实现跨行业协同时，传统依据单一行业或区域划分责任的管理方式可能面临新的适配问题。另一方面，不同类型的基础设施在技术标准、数据规制、风险管控等级划分和应急响应机制运行方面存在一定差异，在基础设施耦合情景下，如果缺少统一的管理规范和跨部门协调机制，可能导致信息共享不足、风险识别口径不一致以及应急处置不同步等管理风险。
基础设施赋能新产业、新业态形成的外溢风险。六网融合的重要目标之一，是通过基础设施功能协同支撑人工智能、工业互联网、智慧物流、低空经济等新产业和新业态的发展。[6]由此，基础设施系统从传统意义上的公共服务平台和公共资源保障系统，逐步转变为支撑产业创新和社会进步的载体。首先，数智时代新产业、新业态的安全运行往往并不依赖单一基础设施，而是依托多个基础设施系统形成的综合服务和保障能力。这使得基础设施的局部异常故障不再局限于设施内部，而是沿着“基础设施—产业生产系统—社会公共服务”的传导链条持续扩散，逐步演化为产业运行风险与社会风险。其次，随着新产业、新业态对现代化基础设施体系的依赖度不断提升，二者之间可能生成新型风险交互机制。在各类新兴场景下，一旦出现突发性、规模化的能源、通信、算力需求，可能推高基础设施局部负荷与运行压力，加剧基础设施运营风险，并对产业发展与社会安全造成冲击。再次，六网融合基础设施所催生的新产业、新业态自身也蕴含一些难以预判的新型风险。以低空物流、智能驾驶为代表，这类业态固然能够培育全新经济增长引擎，但其伴生的各类风险仍有待进一步深化研究。
跨区域资源重构诱发的发展不平衡风险。六网融合基础设施系统的跨区域协同不仅涉及技术问题，还涉及资源配置和利益平衡问题。由于不同地区的资源禀赋存在差异，在现代化基础设施体系建设中的分工也不尽相同，与六网融合相关的能源生产、算力供给、数据存用和产业孵化可能呈现明显的空间分异。各地区资源禀赋和产业能力不同，设施建设成本、生态压力、公共服务收益和产业增值收益可能分布不均。如果资源输出地区长期承担能源消耗、设施建设和环境压力，而高附加值应用及收益更多集中于需求地区，不仅会造成一些地区建设负担过重而服务供给不足或发展机会分配不均，还可能影响区域协调发展。此类风险形成缓慢、表现隐蔽、影响持久，容易被以应对突发事故为重点的传统工程治理所忽视。
现代化基础设施风险治理范式转型
六网融合重塑了现代化基础设施所面临风险的生成机理与传播路径，对传统风险治理范式提出全新挑战。传统基础设施风险治理多以单一设施系统为治理对象，重点聚焦设施本体可靠性、运行韧性以及突发事件应急处置能力等。在六网融合格局下，各类基础设施通过能源供给、数据传输、算力支撑与功能协作形成深度耦合依赖关系，单一设施的安全状态不再仅取决于自身运行可靠性，而是受多网联动、多系统交互的综合影响。据此，现代化基础设施风险治理亟须实现治理范式转型：由传统的单体设施风险防控，转向跨网络、跨系统的协同安全治理；由针对确定性风险的被动应急处置，转向面向非传统安全风险的主动识别、动态预警与系统性防控。
建立全过程技术安全风险防范机制，降低传统基础设施智能化升级产生的技术风险。传统基础设施智能化升级往往并非新型数智技术的独立运行，而是将新技术嵌入已有工程设施、控制系统和运行流程。因此，对智能化改造项目的技术风险治理不应仅停留于对设施设备单体质量和技术安全的管控，而应延伸至顶层规划、系统集成、建设运营和更新迭代全过程。在既有基础设施智能化改造前开展数智技术的适配评估和全过程验证，避免因不同技术代际间的匹配程度不足或技术风险跨链传导形成系统薄弱环节。此外，应根据基础设施重要程度设置不同层级的人机协同边界，针对涉及关键资源智能调度不当而可能引发严重后果的决策问题，应保留必要的人工确认和人工接管机制，避免数智控制系统发生异常后形成不可逆的设施故障。
建立适配应用场景的分级分类安全保障机制，防范新型基础设施空间拓展衍生风险。新型基础设施不断向偏远空域、边远区域以及复杂自然环境与应用场景延伸，不同区域在气象、地质等工况条件，以及通信覆盖、运维可达性等运行保障条件上，呈现空间差异性。面对空间拓展过程中的各类潜在风险，不宜采取同质化治理思路，应当立足基础设施所处具体场景实施分类管理策略：结合场景类型精准识别潜在风险，依据风险发生后的危害后果严重程度进行风险等级划分。在场景分级分类的前提下，综合研判自然环境、运行条件、功能定位以及故障后果等因素，制定差异化风险处置策略，搭建配套安全保障机制。针对高风险应用场景，应当配置通信、能源、数据等冗余备份能力，保障在局部设施失效时关键功能仍可维持基础运转的能力。面对基础设施空间拓展带来的高度不确定情景，可采用多道设防的思路，提升系统应对风险的鲁棒性与韧性。
建立跨网关联关系识别和风险隔离机制，控制多网深度融合下的级联失效风险。六网深度融合带来的关键变化并不是网络连接数量增加，而是不同基础设施间形成的关键功能关联关系。这些关联关系虽然能够提高系统运行效率，但也可能成为风险跨网传播的通道。因此，应开展六网融合下基础设施跨网关联关系的提前识别，形成承担跨网能源供应、数据交换、算力服务和物流保障功能的关键接口和关键节点清单。针对关键跨网接口或关键节点采取风险隔离措施，通过功能冗余、路径备份以及必要的物理和逻辑隔离，降低单一节点失效向其他网络传播的可能性。需要注意的是，六网融合并不意味着任何时候都必须保持最高程度的网络耦合与运行功效，当部分通信系统或者算力平台发生异常时，应允许重要设施暂时退出高度智能协同状态，转入相对独立、功能受限但安全可控的运行模式，以空间上的隔离和功能上的降级换取整体系统的安全。
建立跨行业协同治理机制，化解系统边界模糊产生的管理风险。六网融合下基础设施体系在技术上的跨网协同与在组织上的分行业管理之间可能存在一定的错配。按传统设施边界划分安全责任，可能出现风险无人监管、重复管理或者部门之间衔接不足不畅的问题。为此，需要在强化各设施系统现有主管部门监管责任的基础上，围绕跨网关键功能保障问题构建协同治理机制。针对能源适配、数据交换、算力调度等设施间交互功能，明确建设方、运营方、技术服务方和行业主管部门的责任边界，尤其应明确异常状态下应急处置中各责任主体及任务分工，优化协同工作流程，在不改变各行业专业管理要求的前提下，提高跨网应急协同能力。
建立面向新产业、新业态的安全导入机制，避免风险向经济社会系统外溢。当基础设施系统转变为新产业、新业态的运行平台，新产业的运行风险与基础设施风险之间可能形成双向传递。因此，基础设施风险治理边界应适度向产业端延伸，并建立基础设施支撑新产业、新业态发展的安全导入机制。对于高度依赖各类基础设施协同运行的新场景，在大规模应用前应开展基础设施承载能力评估。对于支撑人类生产生活的基础设施关键功能，应当规避对单一通信链路、关键节点或能源供给通道形成过度依赖。与此同时，应重视新产业需求变动对基础设施体系带来的反向冲击。针对易出现大规模集中用电、算力集中调用的特殊应用场景，应将此类需求纳入常态化运行监测，并依托历史数据开展精准预判；必要时通过错峰调度、负荷管控、调用备用资源等手段，防范局部承压引发的基础设施故障外溢，避免对经济社会平稳运行造成扰动。
完善跨区域资源配置与利益协调机制，防范基础设施体系布局中可能存在的发展不平衡风险。现代化基础设施体系具有明显的跨区域特征，资源生产地、基础设施建设地和最终需求地并不完全一致。现代化基础设施的统一布局在提高跨区域资源配置效率的同时，也可能导致建设成本、生态环境压力与产业收益的空间分布不均。这类发展不平衡风险的治理不能仅从单个基础设施或地区的经济效益出发，而需将区域承载能力和长期发展影响纳入基础设施的布局决策。在跨区域基础设施规划阶段，应综合评价能源资源条件、生态环境承载力、基础设施利用效率、地方公共服务需求以及产业发展基础。此外，应建立覆盖基础设施建设、运行和服务全过程的区域效益与成本评价机制，提升对基础设施跨区域布局收益及其空间分配的精确评估和判断能力。对于长期承担能源、算力或者其他基础设施资源供给功能的地区，应通过跨区域交易结算、利益分享和生态补偿等机制，使资源输出地区合理分享基础设施深度融合形成的价值增值。
结语
六网融合正推动现代化基础设施进入数实深度耦合的新阶段，其影响不仅体现在基础设施规模扩张和功能升级，更在于其将改变基础设施系统的组织方式、运行逻辑和管理边界。由此产生的安全风险也突破传统设施损毁和单一系统故障范畴，形成有别于传统基础设施的非传统安全风险并呈现全新特征。现代化基础设施风险治理不能仅局限于单一设施防护和行业分割管理，而需从系统融合与演化规律出发，客观辨识风险因素及其交互影响机理，构建适应多网深度耦合的治理机制，提升现代化基础设施体系韧性，为推动经济社会可持续发展奠定良好基础。
注释
[1]《中共中央政治局召开会议 分析研究当前经济形势和经济工作 中共中央总书记习近平主持会议》，《人民日报》，2026年4月29日，第1版。
[2]《今年投资预计将超七万亿元“六张网”构建现代化基础设施体系》，《人民日报》，2026年7月5日，第1版。
[3]王廷惠：《织密现代化基础设施“六张网”》，《国家治理》，2026年第12期。
[4]吴莹：《超大特大城市的公共安全风险新形势与韧性治理》，《学术前沿》，2025年第17期。
[5]贾开国、黄保华、叶丽娜等：《国家战略视角下超大特大城市关键基础设施地下化研究与思考》，《中国科学院院刊》，2026年第2期。
[6]朱正威、赵雅、马慧：《从韧性城市到韧性安全城市：中国提升城市韧性的实践与逻辑》，《南京社会科学》，2024年第7期。
Non-Traditional Security Risks and Governance of Modern Infrastructure
Shi Qian
Abstract: Modern infrastructure networks, represented by the construction of the "six networks," are characterized by systematic and integrated development. They not only significantly enhance the efficiency of resource allocation but also provide strong support for the cultivation of new quality productive forces. While striving to optimize modern infrastructure resource supply, functional synergy, and regional coordination through comprehensive spatial coverage, urban-rural integration, and the coupling of digital and physical realms, we must pay close attention to the potential new security risks that may arise. As new scenarios for the integration of the "six networks" gradually evolve and expand, the physical composition, spatial layout, functional positioning, and operational models of modern infrastructure are undergoing profound transformations. It is necessary to conduct forward-looking assessments of the non-traditional security challenges encountered in the intelligent upgrading of traditional infrastructure, the spatial expansion of new infrastructure, the deep integration of digital and physical infrastructure, the development of new industries and business models as well as the cross-regional restructuring of infrastructure systems. Furthermore, effective mechanisms for risk governance and resilience enhancement of modern infrastructure must be explored. This will be helpful to build a solid security defense line, guarantee high-quality development with high-level security, and provide robust strategic support for Chinese modernization.
Keywords: integration of six networks, infrastructure, digital-physical coupling, non-traditional security risks, risk governance
责 编∕包 钰 美 编∕梁丽琛
